我國檔案機構(gòu)評估演變過程及特點分析

馬雙雙

摘要：檔案機構(gòu)評估是檔案事業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。梳理我國檔案機構(gòu)評估的歷史演變過程，總結(jié)其規(guī)律和特點，對探索我國檔案機構(gòu)評估未來的良性發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義和學理意義。我國檔案機構(gòu)評估實踐，迄今為止，已經(jīng)走過了近四十年的探索歷程，總結(jié)不同時期的檔案機構(gòu)評估過程，可將其劃分為20世紀80年代的檔案管理升級、20世紀90年代的檔案目標管理和21世紀初期的檔案事業(yè)綜合評估三個階段，每一階段的檔案機構(gòu)評估活動呈現(xiàn)出各自特點，從中可揭示出我國檔案機構(gòu)評估的總體演變特征。

關鍵詞：檔案機構(gòu)；檔案工作；檔案機構(gòu)評估

分類號：G270

The Evolution Process and Characteristics of Archives Institutions Assessment in China

Ma Shuangshuang

（School of Information Management of Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan， 450001）

Abstract：Assessment of archives institutions is the product of the development of archives in a certain stage. It is of great practical and theoretical significance to sort out the historical evolution process of archives institutions in China and summarize its assessment rules and characteristics for exploring the benign development of the evaluation of archives institutions in China in the future. The practice of assessment of archival institutions in China has gone through nearly 40 years. Summarizing the process of archives institutions assessment in different periods， we can divide three stages： the upgrading management of archives in the 1980s， the target management of archives in the 1990s， and the comprehensive assessment of archives undertakings in the early 21st century， archives institutions assessment in each stage shows their own characteristics， which can reveal the overall evolution characteristics of archives institutions assessment in China.

Keywords：Archives Institutions； Archival Work； Archives Institutions Assessment

1引言

作為檔案事業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，檔案機構(gòu)評估是評估主體依據(jù)一定的評估標準和指標體系，運用一定的評估方法，依照規(guī)范的評估流程，系統(tǒng)地評價檔案機構(gòu)各項管理工作發(fā)展質(zhì)量和水平，以此判定評估客體是否達到了評估目的的活動。檔案管理實踐中所進行的檔案工作升級、檔案工作目標管理、綜合檔案館測評或業(yè)務建設評價、檔案機構(gòu)人員考核等，均屬于檔案機構(gòu)評估的范疇。

我國的檔案機構(gòu)評估實踐可以追溯到20世紀80年代，迄今已走過了近40年的探索歷程，但現(xiàn)有研究成果多集中在某一類機構(gòu)的評估上，鮮有從宏觀視角、以橫向的歷史觀去歸納和總結(jié)檔案機構(gòu)評估的演變過程和規(guī)律。因此，本文擬從歷史主義的宏觀視角去梳理和挖掘檔案機構(gòu)評估的演變過程及特點，為未來的檔案機構(gòu)評估提供研究基礎。

2檔案機構(gòu)評估演變過程

總結(jié)不同時期檔案機構(gòu)評估的過程、主要內(nèi)容和形式，發(fā)現(xiàn)我國檔案機構(gòu)評估可劃分為20世紀80年代的檔案管理升級、20世紀90年代的檔案目標管理和21世紀初期的檔案事業(yè)評估三個階段。由于我國檔案機構(gòu)評估形式多樣、分布廣泛，而國家檔案局頒發(fā)的國家層面的法規(guī)制度具有引導性，因此，本文對檔案機構(gòu)評估歷史發(fā)展脈絡主線的梳理將以國家檔案局開展的評估活動為主，地方和其他行業(yè)開展的評估活動為輔。

2.1檔案管理升級演變過程及特點

（1）檔案管理升級活動的發(fā)展

第一，企業(yè)檔案管理的升級活動。為了與企業(yè)升級節(jié)奏相契合，1987年7月9日，國家檔案局頒布了《關于印發(fā)<企業(yè)檔案管理升級試行辦法>的通知》，要求“在企業(yè)升級工作中，把企業(yè)檔案管理作為企業(yè)升級考查的重要內(nèi)容”[1]。隨后，浙江、北京等省市開始開展相關的企業(yè)檔案管理升級活動。

第二，科學技術事業(yè)單位檔案管理升級活動。十一屆三中全會以后，國家呼吁發(fā)展科學技術，科學技術事業(yè)單位發(fā)展受到重視。根據(jù)科學技術單位檔案工作特點，1991年5月28日，國家檔案局、國家科委、建設部專門聯(lián)合下發(fā)《科學技術事業(yè)單位檔案管理升級辦法》[2]，要求在縣級以上的科研、設計事業(yè)單位開展檔案管理達標升級活動，其評估涉及的行業(yè)包含能源、水利電力、海洋、建筑材料工業(yè)、醫(yī)藥衛(wèi)生、氣象等。

第三，中央、國家機關開展檔案工作達標升級活動。為進一步提高我國檔案工作整體水平，1992年 5月28日，國家檔案局印發(fā)《國家檔案局關于在中央、國家機關開展檔案工作達標升級活動的通知》[3]。在此次檔案工作達標升級活動中，將行政管理和法規(guī)制約相結(jié)合的檔案管理方式是中央、國家機關的一次重大改革。

第四，中央、省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市國家綜合檔案館考評定級活動。為了加強省級以上和計劃單列市國家綜合檔案館的管理，1992年12月10日，國家檔案局發(fā)布《中央、省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市國家綜合檔案館考評定級試行辦法》[4]。與其他行業(yè)和部門的檔案管理升級活動的發(fā)展前景不同的是，我國省級以上和計劃單列市國家綜合檔案館的檔案機構(gòu)評估以此為始，在以后的發(fā)展過程中，國家綜合檔案館評估的主線也愈發(fā)清晰。

（2）檔案管理升級活動的內(nèi)容和特點分析

筆者運用文本分析法，梳理了這一時期檔案管理升級活動法規(guī)的內(nèi)容（如表1所示）。

由表1可知，檔案管理升級的評估主體是國家檔案局，評估客體是不同行業(yè)和部門的組織，內(nèi)容傾向于建設性評估，即注重資源投入與管理，檔案信息資源開發(fā)與利用在評估中所占比例較小。

這一時期，檔案管理升級活動的實施主體由企業(yè)轉(zhuǎn)向科技事業(yè)單位，再到中央、國家機關，最后向中央、省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市國家綜合檔案館擴展和延伸（如圖1所示）。評估對象之所以按這樣的順序擴展，結(jié)合歷史背景，可能存在以下原因：首先，企業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展較為活躍的組成部分，企業(yè)檔案作為企業(yè)重要資產(chǎn)，在企業(yè)管理中發(fā)揮不可替代的作用，企業(yè)升級帶動了企業(yè)檔案升級，所以檔案管理升級活動率先興起于企業(yè)；其次，科技檔案和企業(yè)檔案具有一定的交集，因此，企業(yè)檔案管理升級活動暫停以后，科技事業(yè)單位承其衣缽，繼續(xù)開展升級活動；最后，企業(yè)和科技事業(yè)單位的檔案管理升級積累了豐富的經(jīng)驗，檔案管理升級活動逐漸擴展到覆蓋范圍更廣、數(shù)量更多的中央和國家機關檔案館與館藏更為豐富、評估指標更難確立的國家綜合檔案館。由此，全國范圍內(nèi)檔案管理升級活動的開展，呈現(xiàn)出由點到面、自下而上的覆蓋特點。

2.2檔案目標管理演變過程及特點

（1）檔案目標管理活動的發(fā)展

第一，中央和國家機關檔案工作目標管理考評活動。1993年，我國檔案管理的定級升級活動改為檔案工作目標管理考評活動。1994年5月，國家檔案局發(fā)布《關于在中央和國家機關全面開展檔案工作目標管理考評活動的通知》，由國家檔案局機關檔案工作處負責對中央和國家機關開展檔案工作目標管理考評活動。隨后，上海（1995年）、重慶（2001年）等地依據(jù)國家檔案局文件頒布地方機關檔案目標管理規(guī)章開展活動，并取得了相應的成績。

第二，省級和副省級市、計劃單列市檔案館開展的目標管理考評活動。1992年，國家在中央、省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市國家綜合檔案館開展升級管理活動，取得了一定的成績。檔案機構(gòu)升級活動轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕斯芾砘顒雍螅谥醒?、國家機關目標管理活動經(jīng)驗積累的基礎上，1995年1月3日，國家檔案局頒布《關于在省級和副省級市、計劃單列市檔案館開展目標管理考評活動的通知》[5]，1992年頒布的《中央、省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市國家綜合檔案館考評定級試行辦法》隨之廢止。

第三，科技事業(yè)單位檔案工作目標管理考評定級活動。為了進一步提高科技事業(yè)單位檔案管理工作的整體建設水平和檔案信息資源開發(fā)的能力，1995年3月，國家檔案局在北京召開科技事業(yè)單位檔案管理工作會議，下發(fā)了三年內(nèi)（1995—1997）全面開展目標管理考評定級活動的通知。鑒于前期取得的成績，考評依據(jù)將繼續(xù)遵照執(zhí)行1991年的《科學技術事業(yè)單位檔案管理升級辦法》[6][7][8]。

第四，企業(yè)檔案工作目標管理考評活動。企業(yè)檔案管理升級活動雖然暫停了，但企業(yè)檔案作為國有資產(chǎn)重要組成部分的事實沒有改變。因此，時隔五年后，1996年3月25日，國家檔案局印發(fā)了《企業(yè)檔案工作目標管理辦法》的通知[9]，在全國范圍內(nèi)開展企業(yè)檔案工作目標管理考評活動。

第五，其他評估主體開展的有關檔案目標管理活動。例如，1996年12月25日中組部頒布《干部人事檔案工作目標管理考評標準》后，天津、保定、南京玄武、紹興等區(qū)市陸續(xù)號召開展人事檔案工作目標管理活動；自1997年5月27日《城市建設檔案館目標管理考評辦法》頒布后，云南、吉林等省份的城市和地區(qū)城建檔案館依照該辦法開展評估活動。

（2）檔案目標管理活動的內(nèi)容和特點分析

筆者運用內(nèi)容分析法，對以上四個由國家檔案局作為頒布或參與主體的法規(guī)進行文本挖掘，總結(jié)了這一時期檔案目標管理活動的主要內(nèi)容和整體的評估狀況（如表2所示）。

由表2可知，檔案目標管理時期的評估主體依舊以國家檔案局和地方檔案行政管理部門為主；評估客體為中央、國家機關，省級、副省級市和計劃單列市綜合檔案館，科技事業(yè)單位以及各類企業(yè)；評估內(nèi)容集中在組織建設、基礎設施建設、基本的業(yè)務建設以及開發(fā)利用等績效管理評估上。

這一時期，首先，檔案工作目標管理繼承了檔案管理升級的部分評估管理經(jīng)驗，如主要的實施參與主體依舊是中央國家機關、綜合檔案館、科技事業(yè)單位和企業(yè)（如圖2所示），科技事業(yè)單位檔案工作目標管理考評定級標準繼續(xù)參考1991年的檔案管理升級標準。其次，在評估時間上，較之檔案管理升級有時間間隔年的特點，檔案目標管理活動的主體參與時間非常緊湊。我國在1993年經(jīng)歷了第三次政府機構(gòu)改革，因此，中央、國家機關率先步入目標管理的步伐；1995年，省級和副省級市、計劃單列市檔案館及科技事業(yè)單位、企業(yè)等參與主體先后開展，一方面，體現(xiàn)出根據(jù)以往經(jīng)驗的積累，整體上各行各業(yè)對檔案管理有所重視，要爭優(yōu)創(chuàng)先，另一方面，也反映出為提高檔案管理水平，在國家發(fā)展活力的感召下，檔案機構(gòu)對新事物接受速度也更快。

2.3檔案事業(yè)綜合評估演變過程及特點

（1）檔案事業(yè)綜合評估的發(fā)展

第一，檔案事業(yè)發(fā)展綜合評估。該工作首先在地區(qū)實踐發(fā)展層面開展，2003年江蘇省連云港市開展檔案事業(yè)“十五”計劃中期評估[10]；2005年浙江省嘉興市等11個市開展“十五”期間檔案事業(yè)發(fā)展評估工作[11]；2006年河北省檔案局制定了《河北省市、縣檔案事業(yè)發(fā)展綜合評估調(diào)查細則》[12]，這批開展檔案事業(yè)發(fā)展綜合評估的省份分布在東部、北部、南部地區(qū)，其豐富的地方實踐經(jīng)驗，為全國范圍內(nèi)的評估做了良好的示范作用。在廣泛調(diào)研的基礎上，2007年3月7日，國家檔案局、中央檔案館聯(lián)合下發(fā)了《關于開展檔案事業(yè)發(fā)展綜合評估工作的通知》，制定了《檔案事業(yè)發(fā)展綜合評估辦法》[13]，拉開了我國檔案事業(yè)綜合評估的序幕。

第二，市、縣級國家綜合檔案館測評。2004年9月1日，中央文明委員會印發(fā)的關于《全國文明城市測評體系》（以下簡稱《體系》）的通知中含有對市、區(qū)檔案館等級要求。2008年，為了配合市、區(qū)綜合檔案館定級服務于全國文明城市創(chuàng)建活動的要求，國家檔案局辦公室頒發(fā)了《市、縣級國家綜合檔案館測評辦法》，提出開展本地區(qū)市、縣級國家綜合檔案館的測評工作。

第三，數(shù)字檔案館（室）建設評價。進入信息化時代，數(shù)字檔案館（室）發(fā)展迅速，2014年，國家檔案局辦公室印發(fā)關于《數(shù)字檔案館系統(tǒng)測試辦法》的通知，推動了全國數(shù)字檔案館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，是國家層面開展數(shù)字檔案館評估的開端。2016年，國家檔案局辦公室又頒布《數(shù)字檔案室建設評價辦法》[14]，目的是實現(xiàn)機關檔案工作在數(shù)字時代的順利轉(zhuǎn)換。地方層面，江蘇（2012年）、浙江（2015年）等發(fā)達地區(qū)檔案局也相繼開展了數(shù)字檔案室建設評估活動。

第四，副省級以上綜合檔案館業(yè)務建設評價。為了落實“十三五”規(guī)劃提出的“完善檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃實施和評估機制，創(chuàng)新檔案館（室）業(yè)務績效考核評估制度”的要求，2017年10月13日，國家檔案局印發(fā)《國家檔案局關于開展副省級以上綜合檔案館業(yè)務建設評價工作的通知》，在2018年5—11月對全國47個副省級以上國家綜合檔案館于2013—2017年業(yè)務建設情況進行了評價[15]。地方層面，2018年，浙江省[16]、寧夏回族自治區(qū)[17]等地結(jié)合國家層面的通知和當前業(yè)務工作實際，制定了相應的市縣級國家綜合檔案館業(yè)務建設評價辦法。

第五，其他地區(qū)和不同類型的檔案機構(gòu)評估。例如，在檔案信息化建設評估方面，浙江省檔案局在2008年開展全省59個綜合檔案館的信息化評估工作[18]、遼寧省有14個市檔案局（館）參評2008年度市級檔案局（館）信息化建設評估[19]，這項評估依舊會是未來檔案事業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容；在檔案安全評估活動方面，河南省出臺《河南省各級檔案館檔案安全評估辦法》[20]、國家檔案局辦公室印發(fā)《檔案館安全風險評估指標體系》[21]；在檔案工作年度評估活動方面，廣東省在2009年調(diào)整了省直單位檔案工作評估等級標準，規(guī)定三年進行一次對省直單位的檔案工作評估，甘肅省檔案局印發(fā)了《<省直機關事業(yè)單位2017年度檔案工作考核評分標準>的通知》。此外，江蘇省的無錫市、江陰市也開展了相應實踐。

（2）檔案事業(yè)綜合評估的內(nèi)容和特點分析

筆者運用內(nèi)容分析法，對以上四項法規(guī)的內(nèi)容（數(shù)字檔案館（室）評估以數(shù)字檔案館評估為例）進行了解讀（如表3所示）。

由表3可知，檔案事業(yè)綜合評估時期的評估主體主要為國家檔案局；評估客體除檔案事業(yè)發(fā)展綜合評估是以各地檔案事業(yè)整體的發(fā)展為評估對象外，其他三項評估對象均主要是針對綜合檔案館而言的，對綜合檔案館的評估是現(xiàn)代評估的焦點和未來的趨勢；評估內(nèi)容集中在組織建設、基礎設施以及開發(fā)利用等方面，側(cè)重于績效評估。

這一時期，首先，檔案機構(gòu)評估對象在不斷調(diào)整。檔案事業(yè)綜合評估階段（如圖3所示），國家提倡為企業(yè)、中央國家機關減負，中央層面減少了對這兩種檔案機構(gòu)的評估活動；隨著國家對科技事業(yè)單位企業(yè)化管理的改革，國家層面科技事業(yè)單位的檔案評估活動也逐漸淡出歷史舞臺；而綜合檔案館作為存儲檔案的專門機構(gòu)，則成為檔案機構(gòu)評估活動的重點，不定期開展評估活動。其次，地方層面的檔案機構(gòu)評估活動日漸活躍。江蘇、浙江、湖北、遼寧等部分省市延續(xù)了在企業(yè)、機關事業(yè)單位、綜合檔案館等不同類型機構(gòu)開展檔案評估的傳統(tǒng)。最后，檔案機構(gòu)評估內(nèi)容不斷擴展，即由傳統(tǒng)的基礎設施、業(yè)務建設評估逐漸向檔案信息化建設、檔案安全評估、數(shù)字檔案館（室）評估等方面拓展。

3檔案機構(gòu)評估的總體演變特征

我國檔案機構(gòu)評估已經(jīng)走過了近40年的探索歷程，從總體上看，可將我國檔案機構(gòu)評估發(fā)展歷程的特點可概括為以下四點。

第一，檔案機構(gòu)評估呈現(xiàn)出明顯的政治屬性。我國檔案機構(gòu)評估發(fā)展受國家政治環(huán)境和政策因素的影響較大，無論是早期的檔案管理升級、檔案目標管理、檔案工作定級考評，還是現(xiàn)代的檔案事業(yè)綜合評估，無不帶有國家政策引導的深深烙印，檔案機構(gòu)評估活動表現(xiàn)出較為明顯的單一型政府主導的政治屬性。這種單一的檔案機構(gòu)評估主體的優(yōu)勢不言而喻，組織者能夠有效地集中人員開展評估活動，但是其弊端也顯而易見，單一的評估主體缺乏活力和創(chuàng)造性，難以激發(fā)整體的檔案機構(gòu)評估氛圍。

第二，我國檔案機構(gòu)評估研究對象不斷拓展和評估內(nèi)容逐漸多樣化。一方面，早期我國檔案機構(gòu)評估對象的主線有科技事業(yè)單位、中央國家機關、企業(yè)、國家綜合檔案館，進入新世紀以后，我國檔案機構(gòu)評估對象開始從傳統(tǒng)的檔案機構(gòu)向城建檔案館、數(shù)字檔案館等專業(yè)和新型檔案存儲機構(gòu)延伸，而且除中央開展的檔案機構(gòu)評估主線外，地方上不同地區(qū)和行業(yè)的檔案機構(gòu)，根據(jù)自身發(fā)展現(xiàn)狀，也開展了類型多樣、分布廣泛的評估活動，檔案機構(gòu)評估對象的分布范圍整體上呈現(xiàn)出由點到面、逐步推進、全面覆蓋的特點。另一方面，檔案機構(gòu)評估的內(nèi)容從傳統(tǒng)的基礎設施建設、業(yè)務建設、開發(fā)利用評估逐漸擴展到檔案信息化建設、檔案安全、新農(nóng)村建設、檔案年度評估等方面，體現(xiàn)出更加多樣化的特征。

第三，我國檔案機構(gòu)評估研究總體上呈現(xiàn)出以綜合評估為主，專項評估（或稱單項評估）為輔的發(fā)展趨勢。檔案機構(gòu)綜合評估是把評估對象視為一個整體，對其方方面面進行的評估，如檔案事業(yè)綜合發(fā)展評估、綜合檔案館測評等；檔案機構(gòu)專項評估，是對其客體所包含的某一要素進行評估，如檔案資源建設評估、檔案機構(gòu)人員考核、檔案機構(gòu)服務質(zhì)量評估等。21世紀以前的檔案機構(gòu)評估內(nèi)容主要集中在組織建設、基礎設施建設以及開發(fā)利用等方方面面的綜合評估，進入新世紀以來，檔案機構(gòu)評估對象較為聚焦，對評估對象的揭示在延續(xù)綜合性評估特色的基礎上，強調(diào)檔案機構(gòu)某一要素進行的專項評估，如檔案信息化建設評估、檔案安全評估、檔案機構(gòu)服務能力評估等，專項評估嶄露頭角，逐漸興起。

第四，檔案機構(gòu)評估的順利發(fā)展離不開評估所需要的穩(wěn)定、和諧的社會和經(jīng)濟環(huán)境。改革開放以后，社會和經(jīng)濟氛圍活躍，新思想、新技術不斷更新，為檔案機構(gòu)評估的發(fā)展培育了土壤。檔案機構(gòu)評估走過了近四十年的評估探索歷程，每一評估階段的發(fā)展不是此消彼長的關系，實際上，不同類型的評估在不同的發(fā)展階段，其在實踐實施和學術研究中的角色并未完全消失，檔案機構(gòu)評估是為適應時代的發(fā)展和檔案事業(yè)的發(fā)展而做的適時調(diào)整，不同類型的評估在不同的發(fā)展階段都發(fā)揮著重要的引導和督促作用。

*本文系國家檔案局科技項目“國家綜合檔案館公共服務能力評估指標體系構(gòu)建及實證研究”（項目編號：2018-R-006）與河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“河南省各級綜合檔案館公共服務能力評估及提升策略研究”（項目編號： 2018BZH008）階段性研究成果。

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