鄉(xiāng)村振興背景下土地增減掛鉤金融服務(wù)模式研究

馬歷博 田智勇 洪朋

[摘 要] 兩新融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的階段性主題之一，也是脫貧攻堅的重要舉措。本文以菏澤市的信貸實踐為例，分析了鄉(xiāng)村振興背景下土地增減掛鉤與兩新融合的互動關(guān)系，并對恒豐銀行的創(chuàng)新融資模式進行了系統(tǒng)總結(jié)，深入探討了商業(yè)銀行在支持增減掛鉤工作中的金融介入問題，以期對深入推進鄉(xiāng)村振興工作有所助益。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村振興 增減掛鉤 兩新融合 地票交易 金融創(chuàng)新

中圖分類號：F830.4 文獻標志碼：A

鄉(xiāng)村振興是黨中央在新形勢下為解決好“三農(nóng)”提出的重大發(fā)展戰(zhàn)略，核心在于建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)農(nóng)村，實施的關(guān)鍵在于解決土地問題。土地問題是中國歷史變革的“晴雨表”。隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，土地問題主要表現(xiàn)為極度稀缺與低效率利用并存的矛盾：在堅守18億畝耕地紅線的強力約束下，全國實際可供利用的建設(shè)用地缺口約1.2億畝，嚴重制約經(jīng)濟社會進一步發(fā)展。與此同時，我國小城鎮(zhèn)和農(nóng)村土地低效利用，僅房屋一項，低效用地占比高達35%以上。如何做好小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的土地規(guī)劃、挖掘土地利用潛力成為新形勢下推進鄉(xiāng)村全面振興的主題之一。這正是本文探討土地增減掛鉤業(yè)務(wù)金融服務(wù)模式的緣起與內(nèi)在邏輯。

一、土地增減掛鉤與兩新融合的關(guān)系

我國土地實行用途管制，可劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。根據(jù)城鄉(xiāng)二元屬性，建設(shè)用地分為國家建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。土地增減掛鉤是指國家建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。依據(jù)土地利用的總體規(guī)劃，將擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地（拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（建新地塊）組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊、土地整理和復(fù)墾等措施，保證項目區(qū)內(nèi)耕地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地等面積的增加，使城鄉(xiāng)用地的布局更加合理。

其本質(zhì)是推動農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的二次入市，實現(xiàn)土地級差收益的帕累托最優(yōu)。按《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地首次入市認定途徑是變更為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民宅基地和村鎮(zhèn)公益用地。土地增減掛鉤通過地票交易，推進了農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的二次入市[1]。這在一定程度上創(chuàng)新了土地資源市場上的現(xiàn)有模式，其騰挪節(jié)約的建設(shè)用地指標可以在省域內(nèi)調(diào)劑交易。通過市場配置提高項目區(qū)的土地級差地租，轉(zhuǎn)移資金，滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革的需要。

兩新融合發(fā)展是農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)和新型小城鎮(zhèn)建設(shè)的融合發(fā)展。按照因地制宜的原則，打造原有自然村落界限，以大型村、鎮(zhèn)為中心，經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃后，建設(shè)統(tǒng)一居住區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局，遷并村莊，打造宜居宜業(yè)農(nóng)民生產(chǎn)生活共同體。這是推進鄉(xiāng)村振興的階段性主題內(nèi)容之一，也是推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化種植的重要舉措。實踐證明，土地增減掛鉤模式與兩新融合發(fā)展是一個硬幣的正反面，是新形勢下解決土地問題、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的牛鼻子。

二、菏澤市兩新融合和土地增減掛鉤發(fā)展現(xiàn)狀

菏澤市是中國牡丹之都，下轄5514個行政村，耕地70萬公頃。農(nóng)業(yè)人口占比較大，是魯西平原重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，是推動魯西鄉(xiāng)村振興的主要突破口。該市自然村落分散、用地粗放，實施鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是整合土地資源，推進兩新融合。

（一）兩新融合形勢

菏澤市將土地增減掛鉤業(yè)務(wù)作為實施鄉(xiāng)村振興的牛鼻子，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、資金整合、補償?shù)轿弧钡幕驹瓌t，整理改造農(nóng)村居民點和舊村，推進兩新融合：城中村、城邊村向城市聚集，鎮(zhèn)中村、鎮(zhèn)邊村向小城鎮(zhèn)聚集，小村向大村聚集，弱村向強村聚集，偏遠村向沿交通干道聚集，注重配套和產(chǎn)業(yè)建設(shè)。主要有如下五大模式：一是壓煤村莊搬遷型，隨著煤礦開采，260余個壓煤村莊需要搬遷。二是黃河灘區(qū)村莊遷建型，約90個村莊尚在黃河灘區(qū)，通過黃河落淤建設(shè)大型村臺。三是黃河故道區(qū)扶貧開發(fā)型，約有40個村莊屬于黃河故道扶貧開發(fā)區(qū)。四是小城鎮(zhèn)集聚型，對距鎮(zhèn)駐地較近的村落，向鎮(zhèn)政府駐地集中，拓展小城鎮(zhèn)建設(shè)空間。五是生態(tài)文明村改造型，對距鎮(zhèn)駐地較遠的村莊，按照生態(tài)文明村要求，改造建設(shè)一批中心村[2]。

（二）地票交易模式建設(shè)

地票交易即通過組建項目區(qū)實施土地增減掛鉤。土地復(fù)墾驗收后，開發(fā)出的建設(shè)用地節(jié)余指標以畝為計量單位，模擬票據(jù)流通，到城市建設(shè)用地緊缺的市縣區(qū)“兌換資金”。實現(xiàn)省域內(nèi)跨地區(qū)流轉(zhuǎn)，交易載體是確立耕地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地同時增加的土地批復(fù)文件，最終的實現(xiàn)形式是城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)證和資金逆向流動。

中共中央、國務(wù)院于2015年11月29日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，允許將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標在省域范圍內(nèi)使用。2017年8月30日山東省國土資源廳、山東省扶貧辦、山東省發(fā)展和改革委員會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步運用好增減掛鉤政策支持脫貧攻堅和黃河灘區(qū)脫貧遷建工作的通知》。菏澤市牡丹區(qū)、定陶區(qū)、單縣、巨野縣、曹縣等省內(nèi)65個縣市區(qū)，可將增減掛鉤節(jié)余指標在山東省范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用[3]。2019年4月22日《山東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)支持菏澤市及魯西其他四市發(fā)展若干政策的通知》、2019年5月19日《山東省人民政府辦公廳關(guān)于節(jié)約集約用地保障重大項目建設(shè)的意見》等文持續(xù)對增減掛鉤政策給予鼓勵、支持[4]。上述文件皆為省域地票交易提供了政策依據(jù)。

（三）土地增減掛鉤市場體量

自2006年以來，菏澤市已累計為城鄉(xiāng)建設(shè)提供了近3.95萬畝掛鉤用地指標，保障了一大批重大民生和工業(yè)項目的落地。從統(tǒng)計指標來看，現(xiàn)有農(nóng)村居住建設(shè)用地203萬余畝，挖潛空間90萬余畝。根據(jù)近期市場情況，節(jié)余指標調(diào)劑交易價格已由前期的36萬元/畝，增長至45萬元/畝，呈上漲趨勢，指標出讓方擁有較強的話語權(quán)。全市農(nóng)村90萬畝潛在用地指標，蘊藏著4000億元土地資產(chǎn)價值[5]。根據(jù)菏澤市荷澤市經(jīng)濟社會發(fā)展目標，未來5年土地增減掛鉤爭取村莊拆舊面積12萬畝，生產(chǎn)節(jié)余指標10萬畝，拆舊村莊400個，涉及人口35萬人，可實現(xiàn)指標流轉(zhuǎn)收益450億元，從而有效破解兩新融合和鄉(xiāng)村振興資金的瓶頸問題。

三、恒豐銀行土地增減掛鉤信貸實踐探析

（一）融資模式創(chuàng)新

增減掛鉤工作是一項系統(tǒng)性工程，需要政府部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量。同時，為了風(fēng)險可控，需要實現(xiàn)土地指標交易和資金流向的閉環(huán)管理[6]。通過與政府相關(guān)部門溝通洽談，對國家各項法規(guī)、政策的反復(fù)論證，深入研究政策流和指標流導(dǎo)向，最終創(chuàng)造性地以訂單經(jīng)營和按揭貸款相結(jié)合的視角設(shè)計了融資產(chǎn)品。向開發(fā)主體投放資金用于村莊拆遷合并、騰挪建設(shè)用地指標，將節(jié)余指標流轉(zhuǎn)收益作為第一還款來源。同時，實現(xiàn)對指標流、資金流的有效管控，形成了“政府引導(dǎo)+公司運作+金融支持”的土地增減掛鉤恒豐信貸模式。

開發(fā)主體作為項目法人，對項目區(qū)進行資本投入，對項目產(chǎn)生的指標享有經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，保障了自身資金的持續(xù)投入能力和合理收益。同時，充分發(fā)揮自身的市場優(yōu)勢，以市場化的方式對指標進行跨區(qū)域調(diào)劑交易。最大限度地提升指標價值，進一步為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興提供充分的資金保障。該融資實踐模式實現(xiàn)了農(nóng)民、村兩委、政府、企業(yè)和銀行五方共贏。推動快、效率高、操作性強，是金融支持鄉(xiāng)村振興的最佳實踐，堅定扛起了打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的政治責(zé)任[7]。

（二）信貸實踐效果

1.新型社區(qū)建設(shè)

截至2019年9月末，為市場主體陸續(xù)投放貸款75400萬元，支持建設(shè)增減掛鉤項目區(qū)12個，安置農(nóng)戶4997戶，安置人口約1.7萬人，開發(fā)建設(shè)用地節(jié)余指標3077畝。具體情況如下表：

2.推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化一二三產(chǎn)融合發(fā)展

恒豐銀行立足項目區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品的種植情況，以點帶面，打造了一個含市縣區(qū)政府、村兩委、農(nóng)業(yè)合作社、種植大戶、互聯(lián)網(wǎng)平臺、農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)、農(nóng)業(yè)科研院所等涉農(nóng)單位在內(nèi)的富民興農(nóng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。一是建立風(fēng)險共擔機制，量體裁衣設(shè)計支持方案，解決涉農(nóng)企業(yè)、商戶、農(nóng)戶的融資擔保難題；二是引進農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)設(shè)立分廠，實現(xiàn)耕地高質(zhì)量復(fù)墾、規(guī)模化流轉(zhuǎn)以及訂單農(nóng)業(yè)種植；三是跟進種植、銷售、加工、流轉(zhuǎn)各個環(huán)節(jié)，打造了多條圍繞項目區(qū)復(fù)墾、田園綜合體、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級等業(yè)態(tài)在內(nèi)的“種+產(chǎn)+供+銷”一體化的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈條。

四、商業(yè)銀行支持土地增減掛鉤的介入機制探索

（一）土地增減掛鉤帶動政策機遇

城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的根本矛盾在于農(nóng)村地區(qū)社會公共品供給不足。實踐證明，開展增減掛鉤工作，依據(jù)級差地租原理調(diào)劑使用建設(shè)用地指標，可加大對農(nóng)村基礎(chǔ)服務(wù)產(chǎn)品供給的資金支持，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展相結(jié)合。項目區(qū)建新拆舊中復(fù)墾農(nóng)村宅基地和公共建設(shè)用地、安置農(nóng)民等各個環(huán)節(jié)，均需要充足的資金支持。同時，指標開發(fā)和流轉(zhuǎn)收益又存在期限錯配和空間錯配問題。商業(yè)銀行的信貸支持，是財政資金的重要補充，可在一定程度上解決資金缺位問題，實現(xiàn)土地級差收益的跨空間轉(zhuǎn)移。從金融發(fā)展的角度來看，這也為商業(yè)銀行開拓農(nóng)村金融市場提供了戰(zhàn)略切入點，是商業(yè)銀行順應(yīng)時代潮流，主動推進社會改革的政治責(zé)任。

（二）土地增減掛鉤衍生金融創(chuàng)新

一是增加農(nóng)村區(qū)域內(nèi)抵質(zhì)押品種類。土地增減掛鉤推動農(nóng)地二次入市，擁有農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的經(jīng)濟主體，可通過土地復(fù)墾等措施生產(chǎn)可交易的“地票”，以此補充抵質(zhì)押物。這也為農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的直接抵押融資提供了實驗空間。二是提供農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的按揭貸款融資模式。建設(shè)用地節(jié)余指標開發(fā)主體可以在兩新社區(qū)建設(shè)前，以未來開發(fā)的建設(shè)用地使用權(quán)進行抵押，申請信貸資金支持，緩解流動性壓力。在兩新社區(qū)建設(shè)后，利用指標銷售現(xiàn)金償還借款。三是推動農(nóng)村土地資產(chǎn)支持證券化融資模式，伴隨著多個項目區(qū)的建設(shè)，地票的批量生產(chǎn)本質(zhì)上也是一種未來充足的現(xiàn)金流。商業(yè)銀行可通過組建SPV、增信和優(yōu)劣級處理后，發(fā)行資產(chǎn)支持證券。

（三）土地增減掛鉤延伸服務(wù)觸角

依托信息技術(shù)，土地增減掛鉤推動商業(yè)銀行將基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋到暫時不能提供物理網(wǎng)點的鄉(xiāng)村或邊遠山區(qū)。一是布局助農(nóng)取款專用機具，為村民提供足不出村的資金查詢、轉(zhuǎn)賬與小額取現(xiàn)等支付結(jié)算服務(wù)。二是由商業(yè)銀行作為第三方對土地補償款及安置費用進行托管，解決農(nóng)民收不到價款的擔憂。三是農(nóng)民投資經(jīng)驗缺乏、風(fēng)險偏好穩(wěn)健，獲得拆遷安置費后，為商業(yè)銀行供應(yīng)保值增值理財業(yè)務(wù)提供了市場。

（四）土地增減掛鉤中的信貸風(fēng)險

地票交易是分離的交易，存在較大的不確定性，必須堅持政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動。一是由于建新拆舊時間較長，如果安置階段不能順利復(fù)墾宅基地和公共建設(shè)用地，那么地票就難以變現(xiàn)，容易“爛尾”。二是建新拆舊涉及市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民以及施工企業(yè)等多個主體，資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)較多，難以確保信貸資金專款專用。三是需防止地方財政對建設(shè)用地指標流轉(zhuǎn)收益的依賴性，防止農(nóng)村“圈地運動”的異化現(xiàn)象。

參考文獻：

[1]張鳳政.建立地票收儲制度促進脫貧攻堅[J].公共論壇， 2016（04）.

[2]于鵬.菏澤市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤潛力分析[J].《菏澤學(xué)院報》，2014（01）.

[3]國土資源局.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法，國土資發(fā)[2008][R ]138號文.

[4]李國謹.中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤研究綜述[J].國土資源情報，2018（04）.

[5]山東省國土資源廳.2016- 2020年菏澤市增減掛鉤工作展望[R].山東省自然資源廳網(wǎng)站，2015（11）.

[6]齊麗，李娜.中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤研究綜述[J].科技與創(chuàng)新，2019（12）.

[7]姚長存.農(nóng)地入市中的商業(yè)銀行金融服務(wù)策略研究[J].農(nóng)村金融研究，2014（09）.