山東省海島多元協同治理困境及對策探析

姜秀敏 汪光霞

摘要：為應對海島開發利用的熱潮和海島環境惡化的趨勢，加快構建海島多元治理體制，有力支撐海島治理決策，文章關注山東省海島治理現狀，采用多元協同治理理論進行系統評價，診斷其中存在的問題，并結合國外先進經驗，有針對性地探究科學合理的治理對策。研究結果表明：山東省是海洋大省，共有海島589個，主要分布于黃、渤海附近海域;目前山東省海島治理存在主體范圍過窄、權責界限混亂、政策法制不健全以及社會力量總體參與積極性不高等問題;針對政府職能轉變不徹底、缺乏多元共建長效機制和非政府主體參與海島治理意識不強等方面存在的不足，亟須明確海島治理多元主體的角色定位和探索海島多元協同治理的現實路徑，即培育海島多元協同治理的價值理念、明晰海島多元協同治理的權責范圍、健全海島多元協同治理規范和優化海島多元協同治理機制，從而真正形成政府主導、社會組織有效協助和公眾積極主動參與的海島多元協同治理新局面。

關鍵詞：多元主體;協同治理;海島治理;社會組織;政府職能

中圖分類號：C931;P74;C919文獻標志碼：A文章編號：1005-9857（2019）12-0032-06

Dilemma and Countermeasure of Multiple Cooperative Governance on Islands in Shandong Province

JIANG Xiumin，WANG Guangxia

（School of International Affairs and Public Administration，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

Abstract： In order to cope with the trend of island development and the gradual deterioration of the island environment，accelerate the construction of an island multigovernance system，and strongly support island governance decisions，this paper focused on the current status of island governance in Shandong province，and conducted a systematic review based on the theory of multicollaborative governance to diagnose the existing problems.Then this paper explored scientific and reasonable governance countermeasures combined with foreign advanced experience.The results showed that Shandong province，as a major marine province，has a total of 589 islands，mainly distribute in the waters near the Yellow and Bohai Seas.At present，Shandong province′s island governance has issues such as a narrow scope of subjects，chaotic power and responsibility boundaries，inadequate policies and legal systems，and low levels of enthusiasm for the overall participation of social forces.There are deficiencies in the transformation of government functions，longterm mechanisms for multiple coconstruction，the participation awareness of nongovernmental entities in island governance.It is urgent to explore the realistic path of multisubject collaborative governance of islands in Shandong province，cultivate the value concept of multisubject collaborative governance of islands，clarify the scope of powers and responsibilities of multisubject collaborative governance of islands，improve the norms of multisubject collaborative governance，and optimize the island′s multidisciplinary collaborative governance mechanism.Then we can truly realize the new situation of the island′s multidisciplinary collaborative governance，which is led by the government，effectively assisted by social organizations，and actively participated by the public.

Key words：Multistakeholders，Cooperative governance，Governance on island，Social organization，Governmental function

0引言

黨的十九大提出加快建設海洋強國。海島作為海洋資源不可或缺的一部分，對于保護海洋環境、發展海洋經濟和維護海洋權益具有重要價值和意義。山東省是海洋大省，共有海島近600個，主要分布于黃、渤海附近海域。面對海島開發利用的熱潮和海島環境惡化的趨勢，海島治理工作面臨更加嚴峻的挑戰，而由政府主導、多元主體參與的協同治理是大勢所趨。本研究基于多元協同治理的理論視角，結合國外海島先進治理經驗，有針對性地探究治理對策，提出構建由政府主導、社會組織和公眾有效協助和主動參與的海島多元協同治理體制。

1山東省海島多元協同治理的現狀

近年來，山東省致力于打造藍色經濟區，加強對海島的開發利用，實現海島協同發展，對海島進行歸類管理和分區布局，總體上取得一些成效，但尚未形成完善的海島治理機制。隨著海島經濟的快速發展和海島生態環境的持續惡化，單一由政府主導的海島治理工作面臨新的嚴峻挑戰，非政府主體參與海島治理的意愿和程度都亟待提高。

11山東省海島的基本情況

根據《山東省海島保護規劃（2012-2020年）》，山東省共有海島589個，主要分布于黃、渤海附近海域，包括有居民海島32個和無居民海島557個。有居民海島分布于濱州市、煙臺市、威海市和青島市，其中村級海島數量較多且分布較分散（表1）。

山東省絕大部分海島靠近大陸海岸線，而遠離大陸海岸線的海島主要分布在山東省唯一的海島縣——長島縣境內。山東省海島經濟的核心區為膠東半島海島經濟區，海島生態保護區主要包括黃河三角洲海島和魯南海島。

12多元主體協同參與海島治理的情況

山東省海島治理的主體是政府。為貫徹執行《中華人民共和國海島保護法》以及規范海島管理和開發，山東省頒布《山東省無居民海島使用金征收使用管理辦法》《山東省無居民海島使用審批管理暫行辦法》《山東省無居民海島使用權招標拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》和《山東海洋生態環境保護規劃（2018-2020）》等文件。《山東海洋強省建設行動方案》提出協同戰略，即實行海島分類管理，充分利用海島及其附近海域的各項自然資源，保護海島及其附近海域的生態系統，其中重點保護和利用青島島群、威海島群、長島和煙臺島群、日照島群以及濱州島群五大島群，“因島制宜”協同發展特色海島經濟。以青島市為例：青島市海洋發展局主要負責海島管理，林業等其他行政管理部門協助管理;出臺《青島市無居民海島管理條例》和國內首個市級無居民海島規劃——《青島市海島保護規劃（2014-2020年）》，依據 “統一規劃、保護為主、限制利用”的原則，對無居民海島進行管理。

與此同時，山東省非政府主體參與海島治理的程度不足，尚未形成多元主體協同參與海島管理的機制。山東省海島開發利用數量少，無居民海島尤其是距離大陸較遠海島的開發利用程度普遍較低，已開發或開發過的海島有140余個，主要為廟島群島和田橫島等鄉級以上海島，主要用于旅游業和漁業，企業參與開發較少。同時，山東省的海洋環保組織數量少、規模小和資金不足，且由于尚未構建完善的溝通協調平臺和信息公開機制，社會公眾參與海島政策制定和貫徹的積極性不高，海島保護和海島治理的意識不足。以青島市為例：《青島市無居民海島管理條例》允許個人和企業申請使用無居民海島，但對保護海島生態環境的要求很高，導致開發利用成本提高;受海島地理環境的限制，交通極為不便，個人、企業和其他社會環保公益組織登島困難;在青島市第一批無居民海島開發名錄公布后，有不少投資者前往三平島等海島實地考察，但最終均因資金不足或與政府觀念不和而不了了之。

2山東省海島多元協同治理的困境及其原因

21山東省海島多元協同治理的困境

本研究運用多元協同治理理論，根據海島治理的相關法律法規和政策文件，從參與治理的主體范圍、多元治理的權責界限、海島治理的政策法制和社會力量的總體參與積極性等方面，分析山東省海島多元協同治理的困境。

211參與海島治理的主體范圍過窄

目前山東省海島多元治理的主要主體仍是政府，而對多元主體的培育效果不明顯。在海島治理等公共事務管理的過程中，政府處于毋庸置疑的“壟斷”地位：一方面，政府可利用主導地位充分整合社會資源，為海島治理提供強有力的保障;另一方面，企業、社會組織和公眾等非政府主體的力量薄弱，政府未能有效動員這些力量參與海島治理，也未能搭建制度性的合作平臺和協商溝通機制，從而形成較單一的海島治理模式，整體缺乏由政府主導的、權責明確的海島治理體系。由于山東省海島治理工作面臨新的嚴峻挑戰，構建由政府主導的、多元主體參與的協同治理體制越加重要。

212海島多元治理的權責界限混亂

目前山東省海島保護和利用的總體規劃不足，未形成統一的無居民海島管理體系，且缺乏保護和利用措施。未明確劃分各治理主體的職責，執行主體范圍界定不清晰，缺乏相關管理監督機制，導致不能充分貫徹落實海島治理的相關政策，公共服務保障能力不強。未明確建立海島資源的權屬制度，導致社會組織和公眾缺乏法律規范約束，為謀求個人利益而隨意開發利用海島，對海島生態環境造成極大破壞。

海島多元協同治理是復雜而綜合的系統工作，須由政府承擔責任并發揮好主導作用，企業、公眾和社會組織等其他治理主體也應自覺承擔相應的社會責任，積極參與海島治理行動，相互協作、互為補充，形成參與主體多元、執行力強和綜合全面的協作治理和監督體系。

213海島治理的政策法制不健全

我國海島專項立法起步較晚，而只有完善法律法規，才能將海島治理工作提升到政府政策和制度安排層面。為貫徹執行《中華人民共和國海島保護法》，山東省已出臺《山東省無居民海島使用金征收使用管理辦法》《山東省無居民海島使用審批管理暫行辦法》《山東省無居民海島使用權招標拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》和《山東海洋生態環境保護規劃（2018-2020）》等辦法和規劃，但其針對性不足，未切實明確各治理主體的責任，缺乏落實的方法、途徑和監督管理機制，且對執行主體界定不明確，導致各治理主體在參與海島治理的過程中出現“無法可依”的情形。此外，海島治理相關法律法規的內容仍不完善，亟須引起重視。

214社會力量總體參與積極性不高

除政府和企業力量外，我國海島治理主體還應加強對社會力量的重視。公眾是參與海島治理的至關重要的主體，社會環保組織等關心海島治理的民間團體也是不容忽視的主體。但目前山東省大部分公眾參與海島治理的意愿和程度均不高，海洋環保組織也剛剛起步，數量少、規模小、專業性不強和資金不足等限制其擴充和發展，導致社會力量總體參與海島治理的積極性不高。

22山東省海島多元協同治理困境背后的原因

221政府職能轉變不徹底

近年來我國一直著力建設服務型政府，轉變政府職能，即從傳統管理模式轉向協同治理模式。但目前山東省政府仍是海島治理的主要主體，非政府主體參與治理的程度較低。在政府的“壟斷”主導下，非政府主體往往處于被動和弱勢的地位，有些社會組織和企業在政府的要求下被動開展相關工作，而并非自愿承擔職責和義務。政府權力占據大部分資源，導致社會組織資源不足和能力不強，無法實現充分發展。作為公共權力的中心，政府職能轉變的實踐過于緩慢，且配套制度建設落后，缺乏對培育和發展社會組織的重視，導致政府與社會組織之間的權力分配不均，社會組織自主發展的動力不足、空間較小和積極性不高。政府應充分有效利用公共權力，積極凝聚非政府主體的力量，充分調動和利用地方資源，切實維護社會組織的發展自主性，支持社會組織的成熟和壯大。

222缺乏多元共建長效機制

由于多元共建的長效機制尚未形成，社會組織和公眾參與海島治理的渠道仍不暢通，信息也不充分，導致社會組織和公眾主動參與海島治理的主動性和積極性整體不高。近年來政府不斷重視發展民主政治，公眾可通過政府信息公開制度和聽證制度等更加豐富的信息溝通和交流平臺參與政策制定。但這些制度剛剛起步，政府和公眾之間的信息溝通和交流仍不充分，仍須豐富和拓展協商渠道。就目前山東省海島多元協同治理的主要制度建設而言，亟須完善多元主體參與海島治理的方式、信息溝通和合作的渠道以及監督和制約多元主體行為等方面的配套制度措施。

223非政府主體參與海島治理意識不強

我國非政府主體的責任意識和公共精神均顯薄弱。受傳統政府管理模式的影響，大部分公眾仍認為海島治理只是政府的責任，加之可獲得的信息較少，使非政府主體不能對海島治理的具體情況有更加深入的了解和認識，也不能對海島治理的實際情況進行充分分析和判斷。近年來雖有部分企業、非政府組織、媒體和公眾參與海島治理工作，但規模小、人員少、資金有限和組織程度低，限制其充分發展。當前山東省非政府主體參與海島治理的程度仍難以滿足海島治理的需求，尚未發揮其應有的作用。

3國際海島多元協同治理的經驗

由于地理環境的特殊性，海島生態系統比較脆弱。近年來，隨著海島經濟的快速發展和海島環境的持續惡化，國際海島領域已形成相對成熟的管理規劃制度、資源開發許可制度、開發利用監督制度、災害管理制度以及征用、開放和涉外管理制度。這些制度的實施不僅依靠政府的引導，而且包含非政府主體的參與。

31建設合理的協商參與平臺

世界各國的海洋管理機構各不相同，為協調政府部門之間以及政府與企業和社會公眾之間的利益問題，部分國家通過搭建合理的協商參與平臺，暢通信息溝通渠道。跨部門的專門委員會或一般委員會由現存行政部門構成，有助于通過組織機構間的協調，制定或實施海洋政策[1]。例如：美國成立“新海洋政策委員會”，政府部門在處理海島相關事務時，政府官員和議會議員都可通過該機構進行協商，及時傳達海島相關信息，促進各部門之間的協作;印度尼西亞在中央政府下成立海洋理事會，由海洋與漁業部部長負責，不僅包括海洋與漁業部、外交部、旅游部、交通部和國防部等政府部門負責人，而且一些私企和非政府組織的代表也積極參與其中，政府與非政府主體通過該理事會共同協商和處理海島治理的相關事務[2]。

32引入非政府主體參與海島治理

許多國家的無居民海島所有權屬于國家，政府將海島出租給企業或個人從而獲得租金收益，但并不售賣。美國和英國均采用出租的方式實現無居民海島的使用價值，即由政府部門將海島出租給企業或個人進行生產和建設。阿聯酋則允許出售海島，出售后的海島歸企業或個人所有。出租或出售后的海島管理主要由企業或個人負責，政府相應減少行政干預。

國外非營利組織的發展也較完善，如海洋守護者協會和大自然保護協會，其中有相當數量的專家學者致力于保護海洋環境，政府可從這些非營利組織中直接獲得理論和技術支持，從而提高海島開發、保護和管理決策的科學性。

33完善與海島治理相關的法律制度

許多國家為海島開發管理制定相應的法律規范和制度，如海島監督檢查、災害管理以及征用、開放和涉外管理等，主要包括《1972年美國聯邦海岸帶管理法》《印度尼西亞海岸帶和小島管理法》和《日本孤島振興法》等。其中，《印度尼西亞海岸帶和小島管理法》明確建立“沿岸海域開展業務證明書”制度和海島監督與控制制度，小島及其周邊水域的開發管理由政府機構、相關研究機構和專家共同參與，并由被授權的特定官員對海岸帶和小島的管理進行監督和控制;中央政府和地方政府均有義務監督規劃及其實施情況，公眾也可主動提交報告進行監督。

4完善山東省海島多元協同治理的對策建議

為完善山東省海島治理機制，解決海島治理參與主體范圍過窄、多元治理權責界限混亂、政策法制不健全和社會總體參與積極性不高的問題，本研究結合多元協同治理理論，并借鑒國外先進實踐經驗，有針對性地從明確多元主體的角色定位和探索海島多元協同治理的現實路徑2個方面，為提升山東省海島多元協同治理水平提出科學合理的對策建議，從而真正形成政府主導、社會組織有效協助和公眾積極參與的山東省海島多元協同治理新局面，為加快海洋強國建設助力。

41明確多元主體的角色定位

411政府是海島治理事務的協調者

政府首先要明確自身角色定位，即海島治理的指導者和協調者，必須承擔制定公共政策、整合公共資源和協調利益相關者利益矛盾的責任。應強化制度供給和法律監管，加強對多元主體的引導和協調，使多元主體協同形成完整的治理結構。一方面，進一步加快行政體制改革步伐，積極主動向“有限政府”轉變，明確界定政府部門的職責范圍，建立相對集中且功能專門化的管理機制[3];另一方面，把握治理大局和方向，深化與企業、社會組織和公眾等的合作協商，疏通參與渠道，并對其進行指導和監督，引導多元主體合作開展相關活動，形成政府與社會合作協商的平臺。

412市場是海島治理服務的生產者

隨著市場經濟的不斷發展以及政府決策科學化和民主化程度的不斷提高，市場作為公共服務的生產者，在海島治理中發揮的作用也越來越大。海島經濟屬于資源型經濟，在我國，漁業通常是海島的支柱產業，此外還有一些富有海島特色的產業，如海島水利和電力工業以及發展迅速的海島旅游業等[4]。對于企業而言，企業擁有較多的人力、財力和物力等資源，有效發揮市場配置資源的重要作用，可提高海島開發利用效率;企業應帶頭遵守法律法規，堅持綠色發展理念，在開發利用海島的同時承擔應盡的社會責任，加強與政府的合作和溝通。對于非營利組織而言，非營利組織在海島開發保護宣傳和志愿者組織方面更具有針對性和專業性，可更好地動員社會公眾，積極為海島開發利用和保護政策的制定和實施建言獻策。

413社會是海島治理事務的支持者

公眾應注重自身責任意識和公共精神的培育，通過參與政策制定等方式參與海洋環境協同治理。媒體應利用廣告和紀錄片等各種形式，加強海島治理工作宣傳和國際交流，做好政策解讀工作，加強與公眾的互動交流，提升公眾參與海島治理的意識。加強專家隊伍建設和完善人才引進制度，積極吸納島外人才資源參與海島開發建設，促進島外和島內人才資源的有機融合，實現優勢互補和共同利用[5]。為政策和制度的制定和實施提供理論支持。加強與涉海高校的合作，吸納優秀學生進入海島治理專業人才庫。切實提高海島管理人員的專業素養，重視管理部門的專業化建設。

42探索海島多元協同治理的現實路徑

421培育海島多元協同治理的價值理念

隨著政府、市場和社會三重體系的日益完善以及海島治理工作日益面臨新的嚴峻挑戰，政府強勢主導的治理模式已不能滿足海島治理發展的需求。通過培育海島多元主體協同治理的價值理念，推動多元主體協同行動，可提升海島治理效率和化解利益矛盾，實現海島多元協同治理目標。

海島治理并不僅是政府和企業的責任，而且是社會組織和公眾的責任。政府應轉變傳統管理理念，提高公共服務水平，實現公共利益，最大限度地調動社會主體的認同感、主動性和積極性，達成利益共識;企業、社會組織和公眾應各負其責和密切配合，積極發揮治理主體作用，增強責任意識、公共意識和參與意識，積極參與海島開發和保護，助力海島多元協同治理的可持續發展。

422明晰海島多元協同治理的權責范圍

權責交叉會導致分工不足和效率低下，科學清晰的權責劃分有助于實現各治理主體的合理分工，從而提升海島治理效率和水平。只有在明確權責劃分的基礎上，各治理主體才能切實實現相互協作，推動多元主體協同海島治理機制的構建和完善。應完善相關法律法規，明確各治理主體之間的權利和職責。政府應切實搭建有效的合作平臺和信息溝通渠道，實現海島治理信息的公開透明，推動非政府主體積極參與海島治理相關政策的制定。社會組織應充分利用人力、財力和物力等資源以及專家學者的專業信息支持，樹立綠色發展理念，主動積極參與海島治理，切實為海島治理政策的制定和實施建言獻策。公眾應不斷提升海島環境保護意識和公共精神，關注海島治理動向，積極參與海島治理。

423健全海島多元協同治理規范

目前我國尚未形成完整的海島治理法律法規體系，應進一步加強海島治理法律法規體系建設，完善無居民海島開發管理和使用權市場化出讓等制度，保護參與主體的合法權益，確保海島有序和有償開發利用。一方面，加強法制教育和宣傳力度，有效規范和引導多元主體參與海島治理，并約束各治理主體的行為;另一方面，完善法律監督機制，加強各治理主體之間的互相監督，推動政務信息公開，預防并及時懲處海島管理違法違紀行為，確保制度和規則的公信力，規范海島使用管理活動。

424優化海島多元協同治理機制

海島協同治理需要政府、企業、社會組織、媒體和公眾的共同行動和有效協商。因此，構建政府與非政府主體的多元參與和共同合作機制以及公開透明的信息共享機制是海島治理發展的必然要求。應充分借鑒發達國家海島治理的先進經驗，利用現代網絡信息技術，搭建公開的信息平臺，切實完善參與機制，促進海島政務公開，提高科學決策效率。一方面，進一步完善海島管理信息系統和海島統計調查制度[6]，及時公開海島治理相關信息，使社會組織和公眾充分了解海島治理的政策內容;另一方面，利用大數據對海島治理過程中出現的問題進行分析，有針對性地采取治理手段，避免資源浪費，提升協同治理效率和水平。

參考文獻

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