環境行政公益訴訟和解的可行性分析

摘 要：目前，由于法律及其相關司法解釋規定的不明確性，造成了學術界、司法實務界對環境行政公益訴訟是否適用和解制度存在爭議。針對該問題，本文通過以下三部分進行闡述：環境行政公益訴訟的含義、可行性來源;適用和解制度的困境;解決問題的方法。

關鍵詞：環境行政公益訴訟;和解;調解

一、環境行政公益訴訟含義及可行性來源

二零一五年十二月十六日最高人民檢察院制定的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第四十八條規定行政公益訴訟不適用調解（和解）。二零一六年，最高人民法院關于印發《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》的通知第十七條同樣規定行政公益訴訟案件不適用調解（和解）。但二零一八年零三月頒布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條以及《行政訴訟法》第六十條都為適用調解（和解）制度提供了一定的法條依據。

（一）行政訴訟和解含義

要了解環境行政公益訴訟和解的可行性，首先需要對行政訴訟和解制度概念進行了解。行政訴訟和解制度是指：人民法院在行政訴訟的過程中主持行政相對人（行政相關人）與被訴行政機關就行政訴訟爭議達成合意，在各方放棄一部分處分權的情況下使糾紛得以快速解決的制度。[1]但有一點需要強調的是，行政訴訟和解與普通民事訴訟調解有著共同的特點，兩者都是在法院的主持下活動。但二者不同之處在于，普通民事訴訟程序以法院是否參與主持作為區分調解與和解的標準，法院參與主持即為調解，不參與主持即為和解。從學術理論以及司法實務經驗來看，在行政訴訟過程中并不區分調解與和解，常常將調解與和解進行混用。

（二）行政公益訴訟含義

依據《行政訴訟法》六十條第一款及第三款的規定：“所謂的行政公益訴訟，是指人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”[2]要深刻理解行政公益訴訟含義，具體可從三方面去理解，首先是：案件的來源需要為人民檢察院在履行法律監督職責過程中發現的案件;其次為：案件類型僅為生態環境和資源保護案件、食品藥品安全案件、國有財產保護案件、國有土地使用權出讓案件等四大類案件;最后一點：啟動環境行政公益訴訟需遵循“先禮后兵”原則，即檢察機關在履行監督職能過程中發現了行政機關的破壞環境生態的行為，檢察機關應當先向行政機關提出檢察建議，要求行政機關進行說明，督促相關行政機關依法履行監督職責。在行政機關不依法履行職責時，人民檢察院遂依法向人民法院提起環境行政公益訴訟。

（三）環境行政公益訴訟和解制度的可行性來源

根據現行憲法、法律以及相關司法解釋的規定，對于環境行政公益訴訟是否適用和解制度則會出現矛盾的局面。依據最高人民法院以及最高檢察院的相關司法解釋規定，人民法院審理人民檢察院提起的行政公益訴訟案件不適用調解。依據《行政訴訟法》的六十條規定，人民法院能審理行政公益訴訟案件，不適用調解。但是，行政賠償、行政補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解，存在使用和解的空間可能性。張忠民學者、陳乾學者指出，在環境行政公益訴訟中，不需要因為檢察機關身份的特殊性而剝奪檢察機關和解的權利。[3]為此，本文從檢察機關身份的特殊性及行政機關行政自由裁量權兩方面來論證環境行政公益訴訟和解的可行性。

檢察機關——環境行政公益訴訟代表人。當前，法律及相關司法解釋僅僅規定檢察院可作為環境行政公益訴訟原告，即公益訴訟起訴人。根據二零一八年零三月零二日發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條第一款規定，檢察機關可對生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權四類案件提起公益訴訟。以案件類型來說，行政公益訴訟保護的利益涉及保護國家利益以及社會公共利益，這與傳統的僅保護社會公共利益的民事環境公益訴訟存在不同。要理解國家利益與社會公共利益的不同之處，可通過黃錫生，謝玲兩位學者的舉例來說明。以環境公共利益為例，國家可以通過運用法律手段將森林、河流等自然物的所有權規定為國家所有，但卻不能規定對森林、河流所形成的生態價值（氣候、風景）享有所有權。當地居民或整個地球居民對某一區域或整個生態圈都享有不可剝奪的生態價值權利，環境公共利益的享有主體應為社會公眾。因此，二者的主體不同，國家利益的主體是國家，環境公共利益的主體是不特定的多數人。[4]進而可推出，檢察機關有著雙重特殊身份，一是作為國家利益訴訟的代表人;二為環境行政公共利益訴訟的代表人。[5]參照《民事訴訟法》第五十三條代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求，進行和解，必須經被代表的當事人同意。[6]正因為檢察機關有環境公共利益訴訟代表人的特殊身份，才為環境行政公益訴訟和解提供了可行性。

行政機關的行政自由裁量行為。行政機關作出具體行政行為并非簡單的適用法條及司法解釋，而是要綜合全案各個案件事實。換言之，行政機關可在多個方案中選擇最適當方案作為依據作出具體行政行為。“法律本來就是抽象、模糊的規定，不可能包羅萬象的設想所有實踐中發生的情況而予以規定，并且行政的使命要求必須根據具體的情況采取最適當的措施。”[7]這樣的行政自由裁量權能為環境行政公益訴訟的和解提供了可能。同時依據《行政訴訟法》第六十條的相關規定，行政機關在環境行政公益訴訟過程中可采取補救措施，這屬于行政機關的自由裁量權能的范圍之內。換言之，被訴行政機關可與原告對訴訟爭議進行和解。

二、環境行政公益訴訟和解的現實阻礙

前文論述到，檢察機關具有雙重特殊身份，即是國家利益訴訟的代表人，又是環境公共利益訴訟的代表人。雙重特殊身份的存在要求檢察機關在提起環境行政公益訴訟時不能和解。盡管國家利益與社會公共利益在客觀方面存在重合與交叉，但國家利益并不完全等同于社會公共利益。國家利益更多體現的是政府代表的全國性利益，而社會公共利益更多體現不特定多數人的利益。[8]二零一八年零三月零二日的司法解釋將國家利益與環境公共利益規定在同一條款中，側面反映，由于檢察機關所具有的雙重身份，無論針對何種利益提起環境行政公益訴訟都不能適用和解。除此之外，我國憲法規定檢察機關為我國的法律監督機關，履行法律監督職能。檢察機關提起環境行政公益訴訟是在履行其固有職責，換言之，權利可以放棄，而義務不能放棄。雖然二零一八年最新的司法解釋將檢察機關的身份定義為“公益訴訟起訴人”，但這并不能否定檢察機關在履行法律監督職責。二零一五年十二月最高人民檢察院關于提起公益訴訟的司法解釋以及二零一六年零二月最高人民法院的相關司法解釋均禁止檢察機關在訴訟中和解。這就導致了法院只能以判決的方式結案或檢察機關以撤訴的方式結案。司法解釋的規定從客觀上阻斷了檢察機關因證據不足而不能進行和解的路徑，增加了檢察機關敗訴的可能性。[9]同時，檢察機關關于對環境行政公益訴訟撤訴標準并不統一，對于是否已經損害了環境公共利益并不能完全掌握，不利于環境公益的保護。

三、阻礙環境行政公益訴訟和解的解決措施

（一）“區分”檢察機關在環境行政公益訴訟中的身份

環境行政公益訴訟的目的主要保護兩種利益，即國家利益與社會公共利益。當檢查機關提起對國有財產行政公益訴訟及國有土地的行政公益訴訟時，更多的體現對國家利益的保護，因為國有財產和國有土地的所有權是歸為國家所有。當檢察機關提起對生態環境的行政訴訟時，則更多的體現對社會公共利益的保護，因為社會的不特定多數人對生態環境享有公共利益。法律將檢察機關定義為“公益訴訟人”，但這并不表明等于傳統意義上的行政訴訟起訴人，法律作此規定的目的在于檢察機關有著先天的優勢，這樣更能有效的實現保護環境公益。換言之，檢察機關提起的環境行政公益訴訟背后的權利之爭仍未改變私權對公權對抗的性質。今后，可通過完善法律及司法解釋，將國家利益與社會公共利益進行區分，公權對公權的對抗，私權對公權的對抗。同時，檢察機關在提起環境行政公益訴訟時，要弱化法律監督職能，在抗訴案件中要注重強調法律監督職責，而在環境行政公益訴訟這樣非對抗的案件中，則需要弱化法律監督的職責，這樣才能為和解提供更多的可能性空間。

（二）環境行政公益訴訟“部分和解”

根據《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條，原告的訴訟請求可綜合歸類為三大類，一是請求法院撤銷或者部分撤銷違法行政行為，二是請求被訴行政機關在一定期限內履行法定職責，三是請求法院確認行政行為違法或無效。三項請求原則上都不存在可以和解的理由。首先就撤銷或部分撤銷違法行政行為，行政機關的首要職責是依照法律法規執行行政行為。如果行政機關的行為違反法律法規危害到社會公共利益，撤銷不會進一步加大危害的前提下，必須予以撤銷，不存在和解的可能。其次關于訴請被訴行政機關在一定期限內履行法定職責，履行一定行為是行政機關的法定職責，不存在可以和解不履行的情況。最后對于訴請法院判決確認違法或無效。違法或無效的確認與否是依據法律法規的明文規定而做出的裁決，從而也不可能存在和解的可能性。然而，也并非完全不能和解，根據《行政訴訟法》第七十六條人民法院判決確認違法或無效的，可以同時判決責令被告采取補救措施;給原告造成損害的，依法判決被告承擔賠償責任，[10]以及《關于檢察公益案件適用法律若干問題的解釋》相關司法解釋規定，當檢察機關獲得了確認行政行為違法或無效的勝訴判決之后。對于已經現實化環境損害，檢察機關享有請求行政機關因行政行為造成環境損害的賠償請求權。同時結合《行政訴訟法》第六十條、《行政訴訟法》一百零一條、《最高院審理環境民事公益訴訟案件適用法律解釋》第二十五條，則存在可以和解的空間。在檢察機關能夠針對環境損害賠償進行和解時，法院應將和解協議進行為期三十天的公告，使社會公眾能夠進行有效監督。除此之外，法院在公告期屆滿之后，還需要進行審查是否損害國家利益及社會公共利益，進而作出裁判。這樣做的根本目的在于利用和解的靈活性，最大程度的維護環境的公共利益，同時也能夠保障社會公眾對環境公共利益的知情權與監督權。

當前，我國已經在多個省份開展了環境行政公益訴訟的試點工作，并且取得了一定的成績。在試點中探究和解的可行性是必不可少的工作。環境行政訴訟和解不僅能夠完善環境行政公益訴訟程序，而且還有利于行政機關與司法機關關系的緩和，節約行政資源、司法資源。目前，雖然法律及相關司法解釋并未明確規定環境行政公益訴訟和解制度，但仍可根據最新學術理論以及司法實務界的有益經驗繼續探索環境行政公益訴訟和解的可行性。

參考文獻

[1]張旭勇：《論行政訴訟和解的正當性困境及其化解》，《法商研究》2010年第5期，第67-73頁。

[2]參見最高檢于2018年3月2日《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》21條第一款及第三款。

[3]張忠民，陳乾：《檢察機關試點環境公益訴訟的環境法審視》，《人民司法》2017年第13期，第4-7頁。

[4]黃錫生，謝玲：《環境公益訴訟制度的類型界分與功能定位——以對環境公益訴訟“二分法”否定觀點的反思為進路》，《現代法學》2015年第11卷第6期，第111頁。

[5]張衛平：《民事公益訴訟原則的制度化及實施研究》，《清華法學》2013年第4期，第6-23頁。

[6]參見《民事訴訟法》第53條。

[7]南博方：《行政法》，楊建順譯，北京：中國人民大學出版社，2009年，第41頁。

[8]王太高：《公共利益范疇研究》，《法學研究》2005年第7期，第86頁。

[9]余彥，黃金梓：《對檢察機關壟斷行政公益訴訟起訴資格之質疑及正位——以環境行政公益訴訟為分析重點》，《常州大學學報（社會科學版）》，2018年第1卷第19期，第12-19頁。

[10]參見《行政訴訟法》76條。

作者簡介：

陳開庭（1993-），男，布依族，貴州麻江人，貴州師范大學碩士研究生，研究方向：法學理論

（作者單位：貴州師范大學法學院）