青海省行政協(xié)議訴訟制度司法審判現(xiàn)狀實證調(diào)研報告

摘 要：社會轉型正是我國所處于的階段，不僅政治、科技、法律都在變化，行政機關管理方式也同樣在變化。在這樣的時代背景下，行政協(xié)議作為一種新生事物應運而生，并在行政管理方面、社會發(fā)展方面作為一種管理手段發(fā)揮著重要作用。但是行政協(xié)議訴訟制度卻沒有與之一并發(fā)展，理論和實踐中都有欠缺。因為行政協(xié)議的行政性與協(xié)議性的雙重特點，使得實踐中一些行政協(xié)議因界定不明而被作為民事案件處理。所選取的調(diào)研地點青海省地處西北樞紐地區(qū)，是極具有代表性的，其調(diào)查研究的結果可以輻射整個西北地區(qū)。通過對青海省2016年1月到2018年10月的行政協(xié)議的案件進行分析，找出其中特點與問題。并實地調(diào)研法院行政庭的工作人員，對當前的行政協(xié)議訴訟制度進行探討與研究。

關鍵詞：行政協(xié)議;行政訴訟;司法制度

一、調(diào)研背景

在2015年，我國順應時代發(fā)展出臺了新的《行政訴訟法》，行政協(xié)議是大陸法系國家行政法的重要組成部分，我國的新《行政協(xié)議法》亦對其進行定義，使得我國的行政法體系更加完善，內(nèi)容更加豐富，更能確保行政協(xié)議雙方訴求的實現(xiàn)，利益的保障。在新《行政訴訟法》中規(guī)定行政協(xié)議訴訟是指行政協(xié)議的相對方認為行政機關在履行行政協(xié)議過程中，不按協(xié)議要求履行、或者單方變更、撤銷協(xié)議致使行政協(xié)議相對方權益受損，要求法院進行裁決的活動。行政協(xié)議是一種全新的管理模式，體現(xiàn)了現(xiàn)代化管理的多樣性和靈活性，也體現(xiàn)了簡政放權的國家政策。在實踐中，行政協(xié)議被廣泛應用，雖然提高了行政效率，但是因為行政協(xié)議亦有民法的協(xié)議性的特點，在履行中存在違約的問題，所以行政協(xié)議糾紛也成為一個亟待解決的問題。青海地處西北要塞，并且是多民族聚居，多宗教融合的地方，不僅可以反映行政協(xié)議訴訟制度的基本問題，還能體現(xiàn)整個西北地區(qū)的特點，具有其獨特的不可替代性。本調(diào)查旨在完善行政協(xié)議救濟制度的法律，徒法不足以自行，讓法律在現(xiàn)實實踐中更好的實現(xiàn)，解決實際中的問題。

二、調(diào)研概況

1、研究目的及意義

在實踐中行政協(xié)議的受案率并不高，因為行政協(xié)議的雙重性以及對行政協(xié)議救濟制度的法律規(guī)定并不完善，一些行政協(xié)議在民事審判庭受理，一些行政協(xié)議案件因為不同法院的認定標準不同，進而導致采用的訴訟程序和適用的規(guī)則也不盡相同，沒有做到同案不同判，使司法的權威受到挑戰(zhàn)。為了解決以上的實踐中問題，讓新《行政訴訟法》得以更好的實施，以及更好的完善行政協(xié)議的訴訟制度，特此調(diào)研。

2、調(diào)查情況

筆者搜集了青海省2016年1月截止到2018年11月期間，在青海省處理的行政協(xié)議的案件總計為68件，其中2016年15件，2017年27件，2018年截止11月是26件，可見行政協(xié)議的數(shù)量呈逐年增加態(tài)勢，但是在裁判文書網(wǎng)的分類中仍存在一些問題，這也反應出了行政協(xié)議現(xiàn)在的境地。在行政裁判的分類的與行政協(xié)議同級分類中還有特許經(jīng)營和土地征用的分類，而在我國新《行政訴訟法》中早已規(guī)定，特許經(jīng)營和土地征用屬于行政協(xié)議，這樣的分類分化了行政協(xié)議。在實地調(diào)研的青海省高級人民法院、西寧市中級人民法院、海東市中級人民法院中，與工作人員談及行政協(xié)議的訴訟問題，大多數(shù)表示行政協(xié)議的分類爭議較大，規(guī)定較不完善，一些涉及少數(shù)民族的案件比較復雜，主要存在著訴訟分類以及訴訟中的當事人雙方的權益的保障，比如少數(shù)民族的翻譯問題等。

三、調(diào)查結果分析

通過對上述調(diào)查結果的數(shù)據(jù)、資料進行分析研究，結合青海本地的社會情況，總結出以下幾個存在的問題。

1、立法上行政訴訟制度的法律規(guī)范并不完善

在實地調(diào)查訪問中和對行政訴訟制度相關法律法規(guī)資料的搜集整理，在這些案例中存在的問題是在立法上對于行政訴訟制度的法律規(guī)范并不完善，甚至有一些法律規(guī)范上的空白，比如《公路法》第二十四條規(guī)定的公路工程勘查設計合同、施工合同、監(jiān)理合同，《水利部關于水權轉讓的若干意見》規(guī)定的水權轉讓協(xié)議，《清潔生產(chǎn)促進法》第二十八條規(guī)定的節(jié)約資源、削減污染物排放量的協(xié)議。這些行政協(xié)議都沒有對其訴訟途徑進行明確的法律規(guī)定，在實踐中很容易和民事的合同混淆，使得行政協(xié)議沒有適用到正確的訴訟制度。還有一些法律并未規(guī)定訴訟制度而是規(guī)定了其他的非訴訟的途徑，這樣的處理辦法本身就存在一定的問題，如果規(guī)定的非訴途徑并沒有很好的解決行政協(xié)議的糾紛，那么當事人雙方應該如何保障自己的權利呢？例如《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第三條規(guī)定：”發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的，當事人可以自行和解，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解。調(diào)解雖然具有靈活性可以根據(jù)實際情況進行處理，但是調(diào)解相對于行政訴訟的強制力弱，在執(zhí)行中又將產(chǎn)生一定的問題。還有一些法律規(guī)定雖然規(guī)定了訴訟的途徑但是卻沒有對行政協(xié)議訴訟的性質(zhì)進行明確的規(guī)定，因為行政協(xié)議的雙重性，這給行政訴訟的解決增加了難度，需要明確規(guī)定是否屬于行政庭的受案范圍才能使糾紛得到實際的解決。

2、在行政協(xié)議訴訟制度中未給予行政機關訴訟權利

在行政法的學習中，我們都知道行政法的一大特點就是兩造恒定，在行政訴訟中原告一直是行政相對人，被告一直是行政機關，但是隨著行政協(xié)議這個新生事物的產(chǎn)生，兩造恒定在適用中逐漸體現(xiàn)出有些不足，在行政協(xié)議中，雙方簽訂協(xié)議，既體現(xiàn)了行政的優(yōu)益權，也有雙方平等的權利和義務。有權利和義務就有違約的風險，而違約的風險是雙方的。在行政協(xié)議訴訟中，一些行政機關隨意做出不利于當事人的解釋，濫用權力損害行政相對人的利益，這是《行政訴訟法》明確給予保護的，可以提出訴訟的。但是在實踐中，行政協(xié)議作為協(xié)議，行政相對人也是有違約的風險的，比如行政相對人沒有按期履行合同，或未按約定標準履行等等情況下，行政機關只能對其提起民事訴訟，不能對其提起行政訴訟。在民事訴訟中不能更好的處理行政協(xié)議中行政性的問題，所以給予行政機關提起訴訟的權利是必要的。

3、新《行政訴訟法》在實踐中并未得到很好的實施

在2015年我國實施了新《行政訴訟法》中規(guī)定行政協(xié)議訟是指行政協(xié)議的相對方認為行政機關在履行行政協(xié)議過程中，不按協(xié)議要求履行或者單方變更、撤銷協(xié)議致使行政協(xié)議相對方權益受損，要求法院進行裁決的活動。在實踐中首先對行政協(xié)議的界定就不明確，會出現(xiàn)一些行政案件由民事審判庭審理的情況，這樣使得新《行政訴訟法》并未得到很好的實施，例如有名的潘寶海案，在民事程序使用困難后，試圖適用行政程序卻因為“行政協(xié)議應當作為民事案件處理”而被拒絕，而2015新《政訴訟法》早已將行政協(xié)議歸納其中，這體現(xiàn)了新《行政訴訟法》沒有得到很好的實施。

4、在行政協(xié)議訴訟制度中對少數(shù)民族的權益保護力度不夠

青海是個多民族混居的地方，民族宗教文化融合，青海省直屬的西寧市、海東市、海北藏族自治州等是聚集藏族回族土族撒拉族等的地方。民族宗教問題一直是我國十分重視的問題，在行政管理活動中，行政協(xié)議的靈活性和高效率，如果可以運用到少數(shù)民族聚居區(qū)的行政管理中是大有裨益的，但是在實際運用中，行政協(xié)議的訴訟制度對少數(shù)民族的考慮較少，例如，青海省高級人民法院的法官講述了一個在實踐中的案例，在一個即將開庭的行政審判庭中，行政相對人提出自己的委托代理人沒有到達現(xiàn)場，因為行政相對人也就是上訴方為藏族同胞，只能進行簡單的日常對話，并不能很好的表達自己的意思，并不能將事情的原委講清楚，法官在斟酌之后決定延遲開庭，這是對少數(shù)民族同胞的權益的保護，是司法公正的體現(xiàn)，但是這些卻在法條中沒有規(guī)定，應當將這些對少數(shù)民族的保護用法律加以明確。

四、建議

針對上述問題，并結合我國國情實際，結合我國《行政訴訟法》的實施，提出以下幾點建議。

首先，完善行政協(xié)議訴訟制度的立法。在《行政訴訟法》中明確行政協(xié)議的訴訟范圍，目前我國的《行政訴訟法》中寫明“政府特許經(jīng)營協(xié)議”和“土地、房屋征收征用補償協(xié)議”這兩種種類，實踐中不僅需要舉例式列舉，更需要概括式的明確受案范圍，為更多的行政協(xié)議及出現(xiàn)的新形勢的行政協(xié)議適用《行政訴訟法》提供法律依據(jù)，讓案件的處理有法可依。對行政協(xié)議糾紛的雙方的舉證責任分配也要有明確的法律規(guī)定，在責任分配中不能只考慮合意性而一律“誰主張，誰舉證”，致使忽略強制性，應充分考慮行政機關的優(yōu)益權，制定合理的舉證責任分配的法律規(guī)定，從而豐富和完善行政協(xié)議訴訟制度。

其次，根據(jù)實地調(diào)查結果表明，在行政協(xié)議的實施中，因其合同性的特點，合同不履行的風險是雙向，即行政機關有可能不履行，相應的行政相對人也可能不履行，那么行政機關的利益將如何讓保護呢？所以應當突破傳統(tǒng)兩造恒定的模式，讓行政機關亦可作為原告，才能更好的明確雙方的權利義務，承擔違約的責任。讓法院審理過程中更加公平公正的進行，維護正當利益。

再次，新《行政訴訟法》的實施不僅需要制定嚴謹?shù)姆桑枰痉ā?zhí)法工作者的認真貫徹與執(zhí)行。加強對新《行政訴訟法》的宣傳與學習，讓新《行政訴訟法》在案件中實施適用。在司法審判中，不能單一的只審查行政協(xié)議的案件性，這樣使得糾紛并沒有在根本上解決，而是應當在司法審判過程中不僅審查行政協(xié)議的合法性，更應對協(xié)議的解決進行裁判，這樣可以更好的實施《行政訴訟法》。

最后，在青海省反應出的少數(shù)民族的問題并不是偶然，而是全國各個民族聚居地的普遍問題。行政協(xié)議訴訟制度更應該廣泛的考慮少數(shù)民族的問題，比如明確規(guī)定的房屋、土地搬遷的行政協(xié)議是否充分考慮了整體發(fā)展和少數(shù)民族聚居地的宗教相沖突，在庭審之中的行政訴訟制度中考慮少數(shù)民族的語言習慣等，為其制定相關的細化的發(fā)條，例如每個法院按一定的比例配備少數(shù)民族翻譯，例如劃分幾個少數(shù)民族的保護區(qū)，不可以隨意征用其土地、房屋等。從而更好促進民族和諧，社會發(fā)展。

五、結語

行政協(xié)議作為一個新生的行政管理手段，在社會生活中廣泛的運用，這也給我們帶來了好處與相應的問題。我們要積極面對這些問題，積極進行改革和優(yōu)化，使行政協(xié)議更好的被運用。本文通過調(diào)研探究了青海省的行政協(xié)議存在的問題，并據(jù)此以提出相應的意見。任何立法不可能是一經(jīng)頒布就是完美的，需要我們在實踐之中對其加以完善，相信我國的行政訴訟協(xié)議制度會日臻完善。

作者簡介：

周雙雙，女，遼寧錦州，法律碩士在讀。

（作者單位：青海民族大學）