理解"市域社會(huì)治理現(xiàn)代化"的三個(gè)著力點(diǎn)

姜方炳

社會(huì)治理作為國家治理的重要組成部分，是構(gòu)建充滿活力而和諧有序的美好社會(huì)的基本路徑。2018年6月4日，在延安干部學(xué)院新任地市級(jí)黨委政法委書記培訓(xùn)示范班開班式上，中央政法委秘書長陳一新首次正式提出“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的概念，并從治理理念現(xiàn)代化、治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化三個(gè)方面，系統(tǒng)闡述了以樹立“五個(gè)導(dǎo)向”、優(yōu)化四大體系、提升七大能力為核心內(nèi)容的推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的總體框架和方法路徑。2018年7月18日，中央政法委機(jī)關(guān)下半年工作推進(jìn)會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要以市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)為抓手，確立抓省帶市的工作新機(jī)制，加強(qiáng)市域政法工作創(chuàng)新交流，積極探索具有中國特色、時(shí)代特征、市域特點(diǎn)的社會(huì)治理新模式。由此，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化成了一個(gè)亟待研究和探索的重要理論課題和實(shí)踐命題。

“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”是一個(gè)新的概念，從字面表述上看，是“市域+社會(huì)治理現(xiàn)代化”的組合，體現(xiàn)的是國家對(duì)推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的總體要求在“市域”范圍內(nèi)的落實(shí)。自黨的十八屆三中全會(huì)以來，隨著中央文件用“社會(huì)治理”的概念取代了以往的“社會(huì)管理”概念后，政學(xué)兩界對(duì)其已有深入的探討，“社會(huì)治理現(xiàn)代化”的提法逐漸深入人心，其概念要義也較為清晰。筆者以為，要深刻理解和把握“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”這一概念的內(nèi)涵，關(guān)鍵在于對(duì)“市域”的理解和把握。具體而言，需要抓住以下三個(gè)著力點(diǎn)：

市域社會(huì)治理的治理單位主要以設(shè)區(qū)的城市為載體

我國按照中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府分級(jí)管理的原則，形成了由上至下的“金字塔式”地方政府層次結(jié)構(gòu)，治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠自上而下的層級(jí)“勢(shì)能”推動(dòng)。目前，就中國的地方行政層級(jí)設(shè)置而言，主要存在兩級(jí)制、三級(jí)制和四級(jí)制三種形式。雖然我國的行政區(qū)劃體系和城市行政等級(jí)較為復(fù)雜，但從中央政法委關(guān)于“市域社會(huì)治理”的謀劃布局來看，這里的“市域”應(yīng)該主要指的是設(shè)區(qū)的城市的行政區(qū)域和層級(jí)（包括副省級(jí)城市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市）。這也是社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求。當(dāng)前，新型社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)性、流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，從醞釀發(fā)酵到集中爆發(fā)周期不斷縮短，牽涉的利益群體、資金往來、具體訴求等各類矛盾要素不斷超越傳統(tǒng)縣域?qū)蛹?jí)能夠解決的職權(quán)范圍。而相對(duì)于以“縣域”為重點(diǎn)的傳統(tǒng)社會(huì)治理體系而言，以設(shè)區(qū)的市為單位的社會(huì)治理具有更大更明顯的優(yōu)勢(shì)，特別是地方立法權(quán)優(yōu)勢(shì)和資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)。

市域社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)市級(jí)層面的“主導(dǎo)者”角色定位

從行政層級(jí)關(guān)系看，國家和省級(jí)層面是政策的研究者和制定者，區(qū)縣層面是具體的執(zhí)行者，在職能定位方面十分明確。但市級(jí)層面則處于承上啟下的特殊位置，既是上級(jí)政策的執(zhí)行者，一定程度上又是的政策制定者。在以“縣域”為重點(diǎn)的社會(huì)治理體系中，市級(jí)層面作為“執(zhí)行者”的定位容易被放大，而在地方政策研究制定、治理體系創(chuàng)新、力量整合調(diào)配等方面的主導(dǎo)性作用則發(fā)揮得不夠。“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”概念的正式提出，就是要把推進(jìn)社會(huì)治理體系創(chuàng)新的重點(diǎn)從縣一級(jí)向市一級(jí)轉(zhuǎn)移，突出市級(jí)層面在地方社會(huì)治理過程中作為“主導(dǎo)者”的角色定位。具體而言，就是要充分發(fā)揮市一級(jí)黨委政府的統(tǒng)籌謀劃作用，通過優(yōu)化市域社會(huì)治理組織體系、提升市域社會(huì)治理核心能力，形成市-區(qū)（縣、市）-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)明晰、高效聯(lián)動(dòng)、上下貫通、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活，黨委、政府、社會(huì)、公眾等多方主體合作共治的社會(huì)治理新體系，繼而在全市域范圍內(nèi)構(gòu)建形成共建共治共享的社會(huì)治理格局。

市域社會(huì)治理突出“以城區(qū)為重點(diǎn)”的空間治理取向

改革開放40年來，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，新經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展并向城市集聚，形成了“以人口由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)、由欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)遷徙為主的特征鮮明的人口流動(dòng)大潮”。與之相伴而生的現(xiàn)象是城市人口規(guī)模的迅速增加。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，到2011年末，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到了51.27%，首次超過50%;截至2017年底，全國市轄區(qū)人口超過100萬的大城市已經(jīng)有147個(gè)，城市化平均值已經(jīng)達(dá)到57.35%。中國數(shù)千年來以農(nóng)村人口為主的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，意味著人們的生產(chǎn)方式、職業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)行為、生活方式、價(jià)值觀念等都將發(fā)生極其深刻的變化，城市由此也就容易成為各類矛盾風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生地、聚集地、爆發(fā)地?！笆杏蛏鐣?huì)治理現(xiàn)代化”的提出，就是希望能夠?qū)⑸鐣?huì)治理的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到城區(qū)上來，通過發(fā)揮市一級(jí)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，更為有效地應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展過程中各類新型社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，從而真正落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想。

綜合上述分析，筆者認(rèn)為，“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”應(yīng)該是以設(shè)區(qū)的城市為基本治理單位，以城區(qū)為重點(diǎn)、覆蓋農(nóng)村、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮市級(jí)層面主導(dǎo)作用，在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌謀劃和實(shí)施的社會(huì)治理。結(jié)合社會(huì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵以及陳一新秘書長的相關(guān)闡述，“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”就是要按照中央關(guān)于社會(huì)治理現(xiàn)代化的總體要求，以設(shè)區(qū)市為主要治理載體，以治理理念現(xiàn)代化、治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化為重點(diǎn)內(nèi)容，加快提升社會(huì)治理的社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平的發(fā)展過程。具體而言，市域社會(huì)治理社會(huì)化，即通過充分發(fā)揮各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在市域范圍內(nèi)形成有效整合社會(huì)各方資源、動(dòng)員社會(huì)各方力量參與的共建共治共享的社會(huì)治理格局;市域社會(huì)治理法治化，即構(gòu)建形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范的市域社會(huì)治理法治體系，使循法而行成為廣大干部和群體的價(jià)值準(zhǔn)則和自覺行動(dòng);市域社會(huì)治理智能化，即能夠?qū)⒋髷?shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代智慧技術(shù)融入治理全過程，打造出集約高效、精確精細(xì)的市域社會(huì)治理體系;市域社會(huì)治理專業(yè)化，即在市域范圍內(nèi)建成一個(gè)社會(huì)治理專業(yè)人才發(fā)展體系，能夠培養(yǎng)和儲(chǔ)備一支高素質(zhì)的專業(yè)化干部隊(duì)伍和社會(huì)治理各類人才隊(duì)伍。

總體而言，“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”目前還只是處于理念探討和布局謀劃階段，具體的工作體系和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還有待探索和驗(yàn)證。自該概念提出之后，一些城市已結(jié)合地方實(shí)際積極開展了頗具特色的治理實(shí)踐。例如，杭州市正在“六和塔”矛盾糾紛調(diào)處模式多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行不斷創(chuàng)新，積極構(gòu)建和完善以“三級(jí)三層六和六能”為主要框架的市域社會(huì)治理“六和塔”工作體系;廈門市開展了“大數(shù)據(jù)與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化應(yīng)用模式”的探索;溫州市正在著力構(gòu)建市域社會(huì)治理“協(xié)調(diào)指揮”“源頭防范”“動(dòng)態(tài)管控”“智慧保障”四大體系;嘉興市率先在全國探索形成“三治融合”建設(shè)規(guī)范地方標(biāo)準(zhǔn)，建立健全“三治融合”評(píng)價(jià)體系;衢州市開展了以“四大五加”為主要內(nèi)容的體系架構(gòu)和“主”字型運(yùn)行架構(gòu)的市域社會(huì)治理探索實(shí)踐，等等。毋庸置疑，這些地方性探索實(shí)踐，將從多個(gè)角度和層面為形成市域社會(huì)治理現(xiàn)代化新模式提供有益的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

作者系杭州市委黨校副研究員