快速辦理：簡約而不簡單

嚴鋒

公安部修訂頒布的最新《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》在2019年1月1日起正式實施。從行政執(zhí)法的角度來講，越是具體的、具有可操作性的規(guī)定就越具有適用的優(yōu)先性。從行政執(zhí)法的實際來看，行政機關總是優(yōu)先適用更具有可操作性的、較為具體的實施規(guī)定。因此，《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》作為實施性規(guī)定，由于具有內容較為具體、可操作性較強的特征，必然在公安執(zhí)法實踐中優(yōu)先適用，對今后執(zhí)法辦案產生巨大的指引作用。

目前對基層民警執(zhí)法辦案和法制審核工作產生最直接影響和引發(fā)一線辦案民警廣泛討論的是“快速辦理”。

一、隱形執(zhí)法風險的排除

新修訂的《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第四十條規(guī)定：“對不適用簡易程序，但事實清楚，違法嫌疑人自愿認錯認罰，且對違法事實和法律適用沒有異議的行政案件，公安機關可以通過簡化取證方式和審核審批手續(xù)等措施快速辦理。”

第四十條是適用案件快速辦理的前提條件，如何判斷違法嫌疑人真心認錯認罰且對違法事實和法律適用沒有異議是擺在一線執(zhí)法民警面前的新問題。有些違法嫌疑人出于各種目的或心理在民警辦案過程中會表現的比較配合，看起來符合行政案件快速辦理的要求，但事后又對公安機關的處罰不滿意，進行復議、訴訟甚至上訪，那么必然又引發(fā)第二個問題，即取證方式和審核審批手續(xù)是否經得起審查或訴訟。

由于公安機關可以通過簡化取證方式和審核審批手續(xù)等措施快速辦理，那么在實踐中簡化的取證方式和審核審批手續(xù)所取得的證據，如何能夠達到訴訟活動中取證程序合法性要求和證據有效性要求，是行政案件快速辦理中所必須重視的問題。

在實踐中，民警往往為了快速解決眼前的問題，在執(zhí)法風險不能完全排除、執(zhí)法程序不完全規(guī)范的情況下，選擇最簡便的方式處理實際問題，如在治安調解和治安案件辦理的選擇過程中，民警往往會選擇治安調解結案，而治安調解案件中民警對于證據的收集和固定遠遠不如治安處罰案件重視。

《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》要求：調解處理案件，應當查明事實，收集證據，并遵循合法、公正、自愿、及時的原則，注重教育和疏導，化解矛盾。但在實際工作中調解案件對于證據的收集力度明顯不夠，往往調解協(xié)議達成后一方當事人不履行，而公安機關根據要求重新辦理治安案件時部分證據已經滅失，無法繼續(xù)辦理案件，給公安機關的工作造成被動。

在哪些方面需要簡化審核審批手續(xù)，新修訂的《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》并沒有給出具體的指引，雖然規(guī)定事實清楚、認罪認罰、對法律適用無異議的案件可以簡化審核審批手續(xù)，但是如果不認真審核又如何知道事實清楚、認罪認罰、對法律適用無異議呢？又如何知道民警在辦案過程中程序正當、適用法律準確呢？所以簡化審核審批手續(xù)中，簡化的不是執(zhí)法監(jiān)督程序而是審核審批的方式。

因此如何做到簡化取證方式和審核審批手續(xù)，且依然符合訴訟程序的法定要求和證據的“三性”（關聯(lián)性、合法性、客觀性）要求是我們在今后實踐中必須強調和總結的。

二、案件快速辦理涉及廣泛

新修訂的《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第四十一條規(guī)定：“行政案件具有下列情形之一的，不適用快速辦理：（1）違法嫌疑人系盲、聾、啞人，未成年人或者疑似精神病人的;（2）依法應當適用聽證程序的;（3）可能作出十日以上行政拘留處罰的;（4）其他不宜快速辦理的。”

以浙江省海寧市公安局為例，2018年全年的行政處罰案件共2012件，行政處罰人數4016人，其中行政拘留2003人，聽證案件無，作出行政拘留十日以上的有201人，占全年行政處罰總人數的5%、占行政拘留總人數的10%。也就是說，根據統(tǒng)計推算，今后大部分的行政案件只要“事實清楚，違法嫌疑人自愿認錯認罰，對違法事實和法律適用沒有異議”，都符合案件快速辦理的要求。

何為事實清楚？在審核行政案件的筆錄中，絕大部分筆錄都是彼此陳述一致，前后沒有明顯矛盾，也就是說絕大部分行政案件的事實在審核過程中都是清楚的，如果事實不清也是無法作出行政處罰決定的，畢竟行政處罰針對的是較輕的社會危害性的行為，相對于刑法涉及面更廣、更復雜。

如何證明違法嫌疑人自愿認錯認罰，對違法事實和法律適用沒有異議？是否在行政處罰告知書中簽名表示對處罰“無異議”時就可以斷定符合案件快速辦理的主體要求呢？絕大多數行政案件中，違法嫌疑人在行政處罰告知書中的簽名都是“無異議”，只有極少數人拒絕簽名。如果以在行政處罰告知書中違法嫌疑人“無異議”的簽名作為判斷標準，根據新修訂的《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》，案件快速辦理必將會被廣泛使用，對公安執(zhí)法工作和當事人的權益也必將產生十分深入的影響。

新修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定了“速裁程序”，與之相呼應，新修訂的《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》規(guī)定了“快速辦理”，兩者存在相似之處但又存在本質的區(qū)別。兩者的共同之處在于都強調“事實清楚，嫌疑人自愿認錯認罰”，但兩者又有著明顯的不同，“速裁程序”是在審判過程中，法官根據案件事實、證據及當事人態(tài)度對案件審核、審判過程的“速裁”，是建立在完備且確定的事實及證據基礎上的裁決。而“快速辦理”大部分時間仍然存在于調查取證、固定證據階段，最后對違法行為的裁量都是建立在前期調查取證工作基礎之上的。簡單地說，“速裁程序”快在裁判，而“快速辦理”快在辦理。“速裁程序”是建立在公安機關充分取證的基礎之上，而“快速辦理”是建立在案件清楚簡單的基礎之上。很多行政拘留十日以下的案件未必都簡單，而事實是否清楚主要還是需要由辦案人員及案件審核人員具體判斷的。

快辦案件、提高效率是形式要求，快速解決社會矛盾、化解深層次糾紛、為一線執(zhí)法民警減輕執(zhí)法負擔才是案件快辦的本質要求，如何快辦不增負、簡化不減質，是今后執(zhí)法實踐中必須不斷總結的關鍵所在。

三、證據能力與證據效力

新修訂的《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第四十五條規(guī)定：“對快速辦理的行政案件，公安機關可以根據不同案件類型，使用簡明扼要的格式詢問筆錄，盡量減少需要文字記錄的內容。被詢問人自行書寫材料的，辦案單位可以提供樣式供其參考。使用執(zhí)法記錄儀等設備對詢問過程錄音錄像的，可以替代書面詢問筆錄，必要時，對視聽資料的關鍵內容和相應時間段等作文字說明。”

這一規(guī)定涉及證據的證據能力和證據效力問題。

證據能力是指一定的事實材料作為訴訟證據的法律上的資格，或者說是指證據材料能夠被法院采信，作為認定案件事實依據所應具備的法律上的資格。

行政案件中符合證據資格的法定證據有七大類，分別是：物證;書證;被侵害人陳述和其他證人證言;違法嫌疑人的陳述和申辯;鑒定意見;勘驗、檢查、辨認筆錄，現場筆錄;視聽資料、電子數據。

證明力是指證據對于案件事實的證明作用的大小（強弱）。證據之間證明力的差異是客觀存在的，這是由證據各自的特性及與待證事實之間的關系不同決定的。

行政訴訟中的證據規(guī)格的程度，只有在特定情況才采取優(yōu)勢或者排除合理懷疑的標準，一般情況下應當采取清楚而有說服力的證明標準。

從具體辦案來看，視聽資料和作為違法嫌疑人陳述的筆錄都屬于法定證據種類。在案件的辦理過程中需要何種法定證據種類來支撐案件，形成清楚而有說服力的證據鏈，完全取決于具體案件證據完整性的要求。快辦案件依然屬于一般程序而非簡易程序，使用執(zhí)法記錄儀等設備對詢問過程錄音錄像與書面詢問筆錄在實際案件辦理過程中起到了證據相互印證的作用，兩者作為平行的具有證據能力的法定證據種類，很難說視聽資料與作為違法嫌疑人的陳述的詢問筆錄孰輕孰重，誰能夠取代誰。從案件辦理的角度來說，單獨一份視聽資料如果能夠達到證據確實充分，完全可以成為證明違法行為存在的真實有效證據，但何種情況下屬于證據確實充分需要辦案民警具體把握。這也需要辦案民警在法律知識上苦練內功，不能因為“快”，只滿足了快辦案件的取證形式，卻少了其他證據支撐，事后產生執(zhí)法風險。

從行政案件審核的角度來講，審核視聽資料的過程并不一定比審核詢問筆錄簡單。對視聽資料的審核是一個發(fā)揮主觀能動性的過程，需要在視聽資料中發(fā)覺能夠證明嫌疑人違法的證據，甚至還需要在視聽資料中發(fā)覺執(zhí)法中的瑕疵。筆錄中字寫錯了、意思表達有誤還可以通過向嫌疑人核實，進行修改、補充，但視聽資料一旦成為證據材料便無法修改。所以何種情況下單獨使用執(zhí)法記錄儀中的視聽資料作為快辦案件的唯一證據資料必須十分慎重。

實踐是檢驗真理的唯一標準，新修訂的《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》必然會在實踐中發(fā)揮出其巨大的影響力，指引我們今后更好更快地辦理行政案件;在實踐中廣大民警也會結合《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》發(fā)揮自己的主觀能動性，使其運轉更加合理、更加順暢，達到效能的最大化。