完善新安江生態保護補償機制研究

丁興榮

【摘 ?要】本文以新安江源頭績溪縣為例，通過走訪調查和歸納總結新安江源頭宣城市績溪縣在新安江生態保護補償工作方面所做出的努力和已經取得的效果，分析績溪縣在新安江流域生態保護項目上還主要存在哪些難題，結合新安江流域其他范圍內存在的主要問題，將整個新安江流域看成一個完整的體系，針對這個完整體系，提出完善新安江生態保護補償機制的合理且可行性的方案。結合績溪縣當地實際情況，為接下來的新安江生態保護補償機制研究提交一份完美的答卷。

【關鍵詞】生態保護補償機制;新安江流域;績溪縣

2011年，我國在新安江流域開啟了國內第一個跨省界流域水環境生態補償試點工程，經過兩輪試點，6年的努力，宣城市績溪縣新安江流域生態補償機制試點工作取得了階段性成效，新安江流域總體水質在優于基本標準的情況下持續好轉，新安江已成為全國水質最好的河流之一。

一、績溪縣在新安江流域生態補償機制試點方面的做法和成效

（一）用好政策杠桿，放大項目效應

新安江流域生態補償試點啟動以來，績溪共獲得新安江流域生態補償資金3.7億元，其中中央財政資金2.3億元、浙江省資金0.6億元、安徽省資金0.8億元。根據宣城市績溪縣環境保護局網站公示數據顯示，2014-2018年，宣城市績溪縣在新安江綜合治理方面共完成投資2.641976億元，共涉及53個生態補償項目。

（二）河道生態環境綜合治理，水質保持優良

根據宣城市績溪縣環境保護局網站公示的斷面監測信息來看，2015-2018年間，績歙交界斷面（新管斷面）、揚之河古林橋斷面（自來水一水廠取水口上游）和翚溪水庫三個監測斷面的達標率為100%，且大部分情況下斷面的水質類別為Ⅱ類（見表1）。

（三）體制機制創新，生態補償轉型

績溪縣三產結構比例由2010年的21.2：48.6：30.2調整至2017年的13.1：46.5：40.4。2017年，戰略性新興產業產值增長39.2%。人均用水量總體、萬元GDP用水量、萬元工業增加值用水量指標逐年下降。與2011年相比，2016年三項涉水指標下降幅度分別高達23.80%、231.8%和43.5%。

二、新安江流域生態補償面臨的主要困難

（一）資金難籌措

新安江生態環境保護與發展需要大量的資金投入，諸如績溪這樣的欠發達地區，造血功能仍顯不足。

（二）生態保護修復補償法規不健全

由于立法方面的滯后，生態補償只能偏向于依據行政手段，在政策落實過程中明顯存在著補償能力不足、補償后治理不嚴、任意補償、補償受益人和需要被補償的人嚴重不匹配等情況。監管機制同樣存在諸多漏洞，缺乏引導生態補償的動力支撐，從而導致頻繁出現了“違法成本低，守法成本高”、“敢違法，不守法”等不盡合理現象。

（三）生態補償效率低

以政府部門為主導的生態補償，缺乏明確的責任主體，職責不清晰，管理的職責部分重疊，在項目及工程監督管理、污染整治項目、資本投資等方面很難朝著一個方向使力，生態補償資金使用不到位，生態保護效率低下，造成生態環境保護者與受益者無法避免脫節的“三多三少”現象。

（四）水資源保護與利用協調難

目前，績溪正處在加快推進工業化、城鎮化發展的重要時期，一度也有了工業經濟總量上的攀升，但在生態環境上卻導致了狼煙四起和廢水肆流的惡果。曹渡橋上游一千米的河段，集中了化肥、制革、草漿造紙三家排污大戶，年廢水排放量數百萬噸，曹渡橋下游河段連年被上級環保部門定為劣Ⅴ類水質，基本失去水體功能。協調經濟發展與生態保護的關系，謀求區域生態經濟發展已勢在必行。但績溪產業配套不足，結構層次低，產業鏈延伸度不夠，這些都成為承接產業轉移的重要障礙。

（五）資源環境價值與生態補償偏低的矛盾十分突出

宣城市績溪縣位于皖南山區，高山深壑，川谷崎嶇，就生態環境補償方面而言，目前我們國家對貧困山區涉農補貼范圍狹隘、補償標準往往不高。

三、建立和完善新安江流域生態補償機制的對策和建議

（一）正確把握新安江流域生態補償的指導原則

按照“誰使用、誰付費”“誰受益、誰付費”“誰破壞、誰補償”的原則征收相關費用或罰金;突出重點、先易后難，堅持分區域補償、按層次負責，堅持公平、公正、合理的補償。

（二）建立穩定融資機制，多渠道籌措資金

1.建立跨區域的橫向財政轉移支付制度

推進區域地方政府間的橫向財政轉移支付制度，摸索出一條以中央生態補償帶動各相關區域地方生態補償資金杠桿的橫向生態保護補償機制之路，協同推進相關各區域間發展。

2.生態環境補償稅費的征收及生態保護基金的建立

從2018年1月1日開始，我國已實行將由環保部門征收的環境排污費轉變為由稅務部門征收的環境保護稅。可以將環境保護稅收全部留給當地政府，用于當地生態環境補償的費用，這樣可以調動地方治理環境污染的積極性。

（三）生態補償制度的長效化和法制化

要想充分發揮生態補償資金使用效益，必須對生態補償予以立法。通過生態補償立法，實行全面依法足額補償。法律應采取激勵、指導和約束各方行為，擰成一股強大的聯合力量，來共同推動生態文明建設，努力實現生態補償的法制化、明細化，并推動整個流域踏上良性的可持續的文明發展道路。

（四）堅持低碳發展，實現發展與優化的平衡

以科技創新為依托，重點解決關鍵性生態補償技術的科技攻關問題，積極探索區域間生態補償辦法。

推行創新、協調、綠色、開放、共享五位一體發展格局，大力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，從根本上轉變生態環境惡化形勢。

（五）建立新安江流域生態補償的獎懲機制

需要配套建立健全新安江流域治理管理及考核，把新安江流域綜合治理列入領導干部和相關職能部門目標管理考核內容，嚴格考核獎懲，形成“能上能下”的工作機制，倒逼領導干部高度重視生態保護，避免搞大開發，需要堅持保護優先，開發與保護協同并進的工作格局，設立新安江流域治理工作激勵資金，定期組織實地參觀、現場觀摩等活動，促使項目之間、區縣之間、部門之間比學趕超、創先爭優。

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（作者單位：安徽省宣城市宣州區生態環境分局）