生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度問題研究

陳江珊

摘要：本文通過對南京特種油廠污染環(huán)境罪案的梳理，審視了生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中面臨的法律規(guī)范位階低、銜接程序標準不一、行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化困難以及信息共享機制發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題，提出只有完善現(xiàn)有法律制度、提高執(zhí)法人員意識、完善證據(jù)銜接規(guī)范、加大信息共享力度，才能促進行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護 行政執(zhí)法 刑事司法 銜接機制

2018年7月10日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過的《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》要求“加快建立健全生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制”，重啟了我國環(huán)境保護領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接（以下簡稱“環(huán)境兩法銜接”）問題的熱議。雖然通過近十年的努力，環(huán)境兩法銜接制度框架已趨于完善，但健全的兩法銜接長效工作機制尚未建立，實踐中仍存在大量問題。本文將從江蘇省2017移送典型案例——南京特種油廠污染環(huán)境罪案入手，總結(jié)歸納環(huán)境兩法銜接在實踐中存在的問題，剖析導致銜接不暢的原因，并給出具體改良建議。

一、 案情介紹

南京特種油廠因工廠生產(chǎn)管理松散，生產(chǎn)設(shè)備老舊，生產(chǎn)過程中機械油和乳化液有不同程度的滴漏，導致廠區(qū)地面油污嚴重。且分別于2000年左右、2014年8月建設(shè)隔油池，將生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢機械油及廢乳化液等聚集到隔油池中，并鋪設(shè)暗管與隔油池連接，將隔油池內(nèi)未經(jīng)處理的污水排放到廠區(qū)水塘，造成環(huán)境嚴重污染。經(jīng)南京市秦淮區(qū)環(huán)境保護局認定，南京特種油廠為逃避監(jiān)管排放污水的管道為暗管，污水排入的水塘無任何防滲漏措施為滲坑，排放的污水中含有的廢機械油及廢乳化液屬于危險廢物①。

在本案的兩法銜接流程中，南京市秦淮區(qū)檢察院通過兩法銜接平臺發(fā)現(xiàn)案件線索，第一時間介入調(diào)查，并會同秦淮區(qū)環(huán)保局進行現(xiàn)場考察，及時有效的對被污染水質(zhì)進行了檢測。發(fā)現(xiàn)符合污染環(huán)境罪構(gòu)成要件后，秦淮區(qū)檢察院于2017年5月14日向區(qū)環(huán)保局制發(fā)《建議移送涉嫌犯罪案件函》，區(qū)環(huán)保局于當日將上述案件線索移送秦淮公安分局，次日，秦淮公安分局對該案立案偵察。該案于2018年判決南京特種油廠等污染環(huán)境罪。

二、 存在的問題

（一）制度層面

1. 現(xiàn)有制度位階較低

通過對我國現(xiàn)行有效的環(huán)境兩法銜接制度進行整理分析，不難看出，目前，與環(huán)境兩法銜接機制相關(guān)的規(guī)定大部分是部門規(guī)范性文件和中央政策文件，效力層級低，所以強制執(zhí)行力差，對有關(guān)部門的約束力不強，表現(xiàn)出政策導向性明顯而法律權(quán)威性不足的缺點。國務(wù)院的規(guī)范性文件中主要規(guī)范環(huán)境兩法銜接機制的僅有《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，在部門規(guī)范性文件的數(shù)量上，涉及知識產(chǎn)權(quán)、食藥安全、工商知產(chǎn)等領(lǐng)域兩法銜接的也遠多于環(huán)境領(lǐng)域的。此外，兩法銜接的法律依據(jù)主要來源于國務(wù)院的行政法規(guī)、部門規(guī)章和相關(guān)部委的聯(lián)合發(fā)文，而且多數(shù)以“意見”的形式存在，法律位階較低，強制力弱，從而制約了“兩法銜接”程序的順利開展②。

2. 相關(guān)的法律規(guī)范間存在矛盾，實際操作難

對于環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的程序性規(guī)定，還可見于《行政處罰法》、《刑事訴訟法》等法律，但這些法律規(guī)范間存在相互矛盾之處，導致兩法銜接在實踐操作中依據(jù)的標準不一、程序運行困難。我國《行政處罰法》在第22條中規(guī)定行政機關(guān)將案件移送司法機關(guān)的標準為“違法行為構(gòu)成犯罪的”，而國務(wù)院在2001年發(fā)布的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》的第3條規(guī)定“行政機關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實涉及的金額、違法事實的情節(jié)、違法事實造成的后果等”即行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，行政機關(guān)才可以將案件向公安機關(guān)移送③，這顯然高于《行政處罰法》規(guī)定的移送標準。

（二）實踐層面

1. 行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化困難

環(huán)境兩法銜接順利與否的關(guān)鍵在于行政證據(jù)向刑事證據(jù)的轉(zhuǎn)化。在本案中，由于檢察機關(guān)和公安機關(guān)的提前介入，南京市秦淮區(qū)環(huán)境保護局提供的環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)場監(jiān)察（勘驗）記錄表、行政處罰案件調(diào)查報告、調(diào)查詢問筆錄、現(xiàn)場照片、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)報告、行政案件審議記錄、環(huán)境影響報告表等證據(jù)材料被用作為證明犯罪事實的刑事證據(jù)。但負責辦理此案的區(qū)環(huán)保局工作人員指出，行政機關(guān)在調(diào)查此類環(huán)境污染案件時的證據(jù)轉(zhuǎn)化要困難得多④。

首先是兩機關(guān)搜集證據(jù)的側(cè)重點不同，行政機關(guān)作為公權(quán)力機關(guān)，目的在于查處環(huán)境違法行為和要求整改落實，強調(diào)客觀事實的證明，其內(nèi)容主要為行為人存在違法事實以及造成的損害后果，從而可能會疏于收集證明行政相對人無罪或罪輕的證據(jù)。而公安機關(guān)在偵察犯罪行為時要求能夠形成完整鏈條，既要證明犯罪行為人的違法行為、主觀動機，也要證明是否存在主客觀違法阻卻事由。其次，行政機關(guān)的性質(zhì)和權(quán)力也會導致證據(jù)轉(zhuǎn)化困難。以筆錄為例，行政機關(guān)無強制力手段，當事人往往不配合，筆錄的轉(zhuǎn)化率極低。

2. 信息銜接不暢

環(huán)境兩法銜接的基礎(chǔ)是信息的銜接。網(wǎng)上信息共享平臺是換取信息的重要來源渠道，也是實現(xiàn)兩法有效銜接的重要方式，截至2017 年2 月，全國29 個省區(qū)市已建成兩法銜接信息共享平臺，但覆蓋全面行政執(zhí)法領(lǐng)域的信息共享平臺多數(shù)地區(qū)尚未建立。在信息共享平臺的使用方面，部分行政執(zhí)法人員為減少工作量而只錄入案件基本信息和處罰決定依據(jù)，涉案證據(jù)完全無法體現(xiàn)，因此沒有起到在環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)和公安機關(guān)、檢察機關(guān)之間及時、有效溝通案件信息的效果。此外，信息共享平臺往往過于偏重單向執(zhí)法信息傳遞而忽視公檢機關(guān)對案件處理情況的反饋，這樣不僅不利于行政執(zhí)法機關(guān)高效處理從公檢機關(guān)移送回來的案子，另一方面也弱化了檢察機關(guān)對公安機關(guān)的立案監(jiān)督。

本案案件的移送是檢察院通過兩法銜接平臺發(fā)現(xiàn)案件基本情況，認為符合入刑標準，從而啟動監(jiān)督程序，完成兩法銜接。

三、 原因分析

（一）主觀原因

1. 環(huán)保部門移送意識薄弱

一方面，行政執(zhí)法人員認為移送涉嫌犯罪案件需要準備材料，費時費力，增大了自己的工作量，因而態(tài)度消極，更傾向于將涉嫌犯罪案件消化于行政階段，長此以往逐漸成為習慣，很多環(huán)境執(zhí)法人員并未感覺到這樣做有任何不對;另一方面，公安機關(guān)拒絕立案或者立案偵查后發(fā)現(xiàn)案涉行為不構(gòu)成犯罪而直接退回給行政機關(guān)處理時，行政機關(guān)缺乏相應(yīng)救濟途徑，長此以往更是打擊了行政機關(guān)移送案件的積極性。

2. 各部門對法律的選擇適用、理解不同

在實踐中，論及環(huán)境兩法銜接不暢的問題主要出現(xiàn)在環(huán)保部門將案件移送給公安機關(guān)環(huán)節(jié)。哪些案件應(yīng)該移送、案涉污染達到何種程度可以移送，我國目前法律規(guī)范對于這方面的規(guī)定模糊不清⑤。

就本案而言，秦淮區(qū)環(huán)保局在證據(jù)收集時依據(jù)的江蘇省環(huán)保88號文是根據(jù)《環(huán)境保護法》、《固廢污染環(huán)境防治法》制定的，其中關(guān)于危險廢物認定的標準和計算與《水法》存在不同。環(huán)境污染是一個累積的過程，因為現(xiàn)場環(huán)境復雜，取樣困難，秦淮區(qū)環(huán)保局未在發(fā)現(xiàn)暗管時及時對暗管中的污染物濃度進行檢測，且根據(jù)江蘇省環(huán)保88號文的規(guī)定，環(huán)保部門只需證明排放的廢物屬于有機廢物即可達到案件移送標準，而公安機關(guān)、檢察院依據(jù)《水法》的規(guī)定，認為環(huán)保局應(yīng)當對案涉油水混合物中有機廢物的濃度進行鑒定，現(xiàn)有證據(jù)不能證明達到刑事犯罪立案程度，從而阻礙了案件的移送。

（二）客觀原因

1. 信息共享平臺不完善、聯(lián)席會議未發(fā)揮實質(zhì)作用

雖然我國倡議兩法銜接信息共享平臺建立已有多年，但實踐中大多兩法銜接平臺被棄置未用或作用微弱，沒有在兩法銜接中發(fā)揮實際作用。兩法銜接信息共享平臺分為線上和線下兩個部分。首先，線上數(shù)據(jù)平臺，以本案所在的江蘇省南京市為例，一方面到目前為止該平臺尚未建成，另一方面，該平臺未與后臺直接對接，執(zhí)法人員在不同平臺間重復輸入情況時常發(fā)生。再加上基層機關(guān)案件數(shù)量多、工作壓力大的特點，信息共享極其繁瑣且效率低下。其次，線下聯(lián)席會議的開展。聯(lián)席會議是由檢察機關(guān)牽頭，環(huán)保、食藥、工商等行政部門和公安機關(guān)參與，就近期工作開展情況互通信息的一項線下定期會議。從實踐中不難發(fā)現(xiàn)，目前聯(lián)席會議主要存在參會者并非辦案人員、學術(shù)氛圍過于濃厚和會議議程不規(guī)范等弊端。與會者不辦案、辦案者未到會，嚴重影響聯(lián)席會議作用的發(fā)揮。導致各機關(guān)信息溝通不暢。

四、 解決途徑

（一）完善相關(guān)法律制度

從本案的實際走訪調(diào)查中不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的規(guī)章制度具體且完善，但散見于不同部門法中，因此，從立法層面解決兩法銜接不暢的關(guān)鍵在于將涉及生態(tài)環(huán)境保護兩法銜接工作的法規(guī)、規(guī)章進行整理匯總，修改其中相互矛盾的條款，完善尚未規(guī)定的程序空白，在此基礎(chǔ)上形成一部高位階的法律或行政法規(guī)，從而規(guī)范相應(yīng)的職責部門在處理具體案件時的銜接程序、協(xié)調(diào)機制和監(jiān)督制約等。

除此之外，推動行政程序法立法也不失為一個行之有效的方法。行政程序法應(yīng)將重點規(guī)范兩法銜接中的行政程序，改變行政程序規(guī)范零星分布在各個實體法中的現(xiàn)狀，特別應(yīng)該注意涉嫌環(huán)境犯罪的行政案件移送司法機關(guān)的程序性規(guī)定，從而對移送的期限、標準、證據(jù)材料內(nèi)容、接收案件的標準及救濟途徑等做出統(tǒng)一、細致的規(guī)定。

（二）建立聯(lián)合調(diào)查機制

完善環(huán)境兩法銜接制度最重要的是引入公安機關(guān)提前介入案件和檢察機關(guān)事前監(jiān)督機制，以求在案件初期調(diào)查階段即能將涉案證據(jù)以符合《刑法》規(guī)定的要求和形式固定下來，從而降低在后期證據(jù)轉(zhuǎn)化的困難，也在一定程度上減輕了行政機關(guān)的執(zhí)法負擔。

一方面，環(huán)境執(zhí)法機關(guān)在調(diào)查處理可能涉及犯罪的環(huán)境污染案件時，有條件的要及時通知公安機關(guān)、檢察院提前介入調(diào)查，使環(huán)境行政執(zhí)法過程更加公開，將證據(jù)的調(diào)查收集工作延伸到刑事立案之前，防止后續(xù)取證困難;另一方面，檢察機關(guān)可以嘗試在環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)設(shè)立駐點檢察官，進行日常監(jiān)督，對于行政執(zhí)法機關(guān)查處可能涉嫌犯罪的案件，認為有必要時可以提前介入，以引導行政執(zhí)法機關(guān)圍繞案件的定性進行收集、固定和保全證據(jù)⑥，充分發(fā)揮司法機關(guān)對案件定性、證據(jù)把握的優(yōu)勢。

1.提高有關(guān)執(zhí)法人員的專業(yè)能力和責任意識

環(huán)保部門工作人員、公安機關(guān)工作人員、檢察機關(guān)工作人員及審判機關(guān)工作人員應(yīng)分別樹立正確的環(huán)境執(zhí)法理念與環(huán)境司法理念，摒棄傳統(tǒng)的錯誤認識，高度重視生態(tài)文明建設(shè)，形成共同打擊環(huán)境違法與環(huán)境犯罪的意識⑦。同時完善責任追究機制，將責任落實到個人，并在部門間聯(lián)席會議中進行通報，對其他相關(guān)人員起到一定的警示作用。環(huán)境案件客觀上需要辦案人員具有較強的環(huán)境專業(yè)知識儲備和環(huán)境法律法規(guī)實施能力，因此提高環(huán)境兩法銜接機制中辦案人員的專業(yè)水平十分必要。

2.加強信息公開力度

首先，在構(gòu)建信息共享平臺時，需要注意解決行政執(zhí)法機關(guān)之間、行政執(zhí)法機關(guān)同刑事司法機關(guān)之間平臺端口對接的技術(shù)問題，通過電子技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)的自動提取，避免重復信息的多次錄入，建議與權(quán)力陽光網(wǎng)對接。在信息共享的同時兼顧程序要求，最好能夠?qū)崿F(xiàn)案件移送的全國網(wǎng)上流轉(zhuǎn)。其次，將兩法銜接聯(lián)席公議辦公室放在具有行政執(zhí)法監(jiān)督職能的政府法制辦。法制辦作為政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，在政府信息的流轉(zhuǎn)、共享上，具有先天性的優(yōu)勢。并建立常態(tài)化、規(guī)范化和公開化的長效機制。

五、結(jié)論

毫無疑問，刑事手段是預防環(huán)境犯罪的最有力的、也是最后的保障，倘若環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法之間建立了法定的、高效的銜接機制，生態(tài)環(huán)境保護法制化的威懾力無疑會大大加強。加強各機關(guān)的信息交流、完善證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則、統(tǒng)一案件移送程序，向新時代中國特色生態(tài)文明建設(shè)邁進一步！