行政執法中的“敏感信息”要不要公開？

胡珊

案例

53歲的李某原是某市制藥廠的一名銷售人員。從1999年開始，李某就多次分別舉報該藥廠和藥廠的車間承包人高某制售假藥。

據李某稱，1999年8月他在高某處買了一批xx牌xx霉素。后該藥品出現質量問題，被認定為假冒藥，導致他遭受巨額損失。為此他舉報到該市藥監局，請求藥監局查辦制假責任人，并賠償他的實際損失。

2002年6月27日，該市藥監局正式立案調查，后因該藥廠不復存在，藥監局以無法對藥廠實施行政處罰為由做出撤案決定。李某對這個撤案決定不服，認為雖藥廠不存在，但車間承包人高某涉嫌刑事犯罪，應移送司法機關。遂向該省藥監局申請復議，省藥監局作出不予受理的決定。

李某稱，此后他得知，原來市藥監局是向市政府匯報、報請、批準同意后，才對此“假藥大案”撤案的。2016年4月11日，李某向市政府提出政府信息公開申請，申請公開該市食品藥品監督管理局關于此案向市委、市政府督查室匯報的4份材料，以及領導批示、會議紀要和處理意見、結論。

2016年4月29日，該市市政府對李某作出《政府信息公開告知書》，對其申請公開事項逐項作出答復稱：李某申請公開的該市食藥監關于此案向市委、市政府匯報的4份材料不是市政府辦公室制作的政府信息，不屬于公開的范圍，建議李某向市食藥監提交申請；李某申請公開的關于此案的領導批示、會議紀要屬于市政府的內部管理信息，也不屬于公開的范圍；而李某申請公開的關于此案的處理意見信息，市政府并未制作過，政府信息不存在。

但接到這份告知書后，李某不服，將市政府訴至法院，請求法院判決確認市政府作出的《政府信息公開告知書》違法，并判決市政府依照其申請公開相關信息。

此案歷經一審、二審和再審。最高院認為，李某已經獲知案件的處理結論，其所申請公開的領導批示、會議紀要、處理意見等，屬于行政機關內部或者行政機關之間對于案件處理的意見交換，市政府不予提供并無不當，李某的再審理由依法不能成立，最終駁回了李某的再審申請。

說法

相較于一般的政府信息，行政執法信息，特別是行政處罰信息，屬于比較特殊的一類政府信息。這一領域的政府信息關注度很高，其中涉及的“敏感信息”也很多，比如個人隱私、機密信息、執法手段等，公開中需要注意的事項也多，公開不當可能引發一系列后續問題。因此，行政執法領域的信息公開一直是政府信息全面公開的“軟肋”，對這類申請，行政執法機關大多處理得比較謹慎。

為了促進嚴格規范公正文明執法，保障和監督行政機關有效履行職責，維護群眾合法權益，從2017年開始，國務院辦公廳部署開展了推行行政執法公示制度的試點工作。

國務院辦公廳印發的《推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案》規定，應當向社會公開的行政執法信息主要包括行政執法主體、人員、職責、權限、隨機抽查事項清單、依據、程序、監督方式和救濟渠道等一般性執法信息。相對于個案來講，只要求在事中出示能夠證明執法資格的執法證件和有關執法文書，在事后公開行政執法決定即可。

而具體行政執法活動中有關執法調查方法、機密信息來源、內部研究意見等“敏感信息”，通常不應公開，否則將有可能妨礙行政執法活動的正常進行。《政府信息公開條例》雖然沒有明確將行政執法中的“敏感信息”規定為可以不予公開的情形，但這類信息一般都具有“內部性”或“非終極性”的特點，屬于“意思形成”的信息。一旦過早公開，可能會引起誤解和混亂，或者妨礙坦率的意見交換以及正常的意思形成，從而降低政府效率。這類信息免于公開，目的是保護政府決策過程的完整性，鼓勵政府官員之間的相互討論，并防止在決定作出以前不成熟地予以公布。“內部性”“過程性”信息不公開也符合國際通例，有利于兼顧公開與效率的平衡。

目前在司法實踐中，法官們認為“內部性”“過程性”信息需要公開的情形，只發生在這類信息對外產生了約束力的情況下，即信息內容對公民、法人或者其他組織的權利義務產生實際影響，而且這份信息已通過送達等途徑對外公開化。達到這兩個條件，此份信息其實已經喪失了“內部性”的特征。

通過上述案件，最高院指出，如果行政機關援引《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》第二條“行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《政府信息公開條例》所指應公開的政府信息”，決定對執法“敏感信息”不予公開的，人民法院經權衡也認為不公開更有利于保證行政執法活動（包括今后的行政執法活動）正常進行的，應當予以支持。