“虛掛”為什么一直存在

黃恒學(xué)

【摘要】掛職干部的福利化、工具化和邊緣化，既是掛職干部“虛掛”的外在表現(xiàn)，又是導(dǎo)致掛職干部“虛掛”的內(nèi)在原因。干部掛職鍛煉制度的設(shè)計缺陷和實施過程中的管理不善，是形成各種“虛掛”現(xiàn)象的深層根源。只有進一步完善和創(chuàng)新干部掛職制度的頂層設(shè)計和實施管理，才能盡量避免和消除干部掛職中的各種“虛掛”現(xiàn)象。

【關(guān)鍵詞】干部掛職制度 “虛掛” 頂層設(shè)計 實施管理 【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A

實施干部掛職制度的初衷是讓干部在實際工作中鍛煉成長，積累經(jīng)驗，全面提升素質(zhì)，同時為接收單位在信息傳遞、項目對接、資源整合等方面提供幫助。這本來是一項非常務(wù)實的選拔培養(yǎng)干部的措施，因為掛職干部的職責就是協(xié)助本地工作人員共同完成和實現(xiàn)提升人民生活水平的目標。但是在實際運行中，一些掛職人員并沒有真正投入實踐，一直把自己放在“客人”的位置上，沒有把自己當作掛職地的干部，遇到難題繞道走，復(fù)雜工作不插手，并沒有參與實際工作，也沒有達到提升實際工作能力的目標。此外，當?shù)馗刹恳泊嬖诎褣炻毟刹慨敵伞翱腿恕钡默F(xiàn)象，從而使掛職干部無法真正融入其中，被掛在實際工作之外，造成掛職人員的“空掛”或“虛掛”。一些掛職干部的“虛掛”現(xiàn)象，暴露出干部掛職鍛煉這項制度，還存在許多問題和缺陷。

干部掛職中的“虛掛”現(xiàn)象及其危害

實行干部掛職鍛煉制度以來，各種干部“虛掛”現(xiàn)象一直存在。近些年來，盡管各級組織部門及掛職干部的選派單位和接收單位都做了大量的工作，想方設(shè)法改進干部掛職鍛煉制度，強化干部掛職鍛煉制度的實施管理，依然不能避免“虛掛”現(xiàn)象。

所謂“虛掛”，是指有些掛職干部掛名不掛實，掛虛不掛實，掛空不掛實，即只有虛名沒有實崗，只有空銜沒有實職，只有虛職沒有實責，只有虛位沒有實權(quán)，只圖虛名不干實事。由于沒有長遠的干部培養(yǎng)目標，沒有明確的干部選拔標準，沒有合理的干部使用方式，致使在實際工作中“選派”變成了“攤派”掛職干部。于是，有些掛職干部的選派單位將掛職作為一種“獎勵”，有些則將掛職作為一種變相的“懲罰”。這種盲目的“攤派”式掛職，致使有些掛職干部終日無所事事，混經(jīng)歷走過場，既不能發(fā)揮服務(wù)基層的作用，又不能在實際工作中得到很好鍛煉。由于沒有明確干部掛職鍛煉的真實意圖，沒有為干部掛職鍛煉提供真實舞臺，就不能釋放干部掛職鍛煉的真正動力，致使有些掛職干部務(wù)虛不務(wù)實，掛虛名不做實事。在干部掛職制度實際運行過程中，有些掛職干部存在掛名不掛崗，來來回回“兩頭晃”、甚至“兩頭都不晃”的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致掛職干部沒有工作熱情，不能安心投入實際工作，被空掛在實際工作之外。

這種干部掛職中的“虛掛”現(xiàn)象，既不利于發(fā)現(xiàn)、考察、培養(yǎng)和選拔優(yōu)秀干部，又助長了干部隊伍建設(shè)中的不正之風(fēng)，不利于創(chuàng)造干部成長的良好政治生態(tài)。因此，長期存在的各種干部“虛掛”現(xiàn)象是一種不好的現(xiàn)象，具有一定程度的社會危害性。首先，由于掛職干部的“虛掛”，致使掛職干部不能很好地投身實踐，無法在實際工作中積累經(jīng)驗、增長才干，脫離實際，不接地氣。實行干部掛職鍛煉制度的目的在于在實踐中選拔、考察和培養(yǎng)干部，但“虛掛”現(xiàn)象的存在顯然違背掛職干部鍛煉制度的初衷，并且會誘發(fā)、滋生和助長掛職干部務(wù)虛求空、追名逐利的不良習(xí)氣。其次，由于掛職干部的“虛掛”，助長了干部隊伍建設(shè)中的不正之風(fēng)，致使有些掛職干部投機鉆營，甚至企圖通過掛職來謀求職位升遷，而不是通過掛職鍛煉來提升能力和才干。最后，由于掛職干部的“虛掛”，致使有些掛職干部急功近利，拉關(guān)系，走后門，變相跑官要官，破壞良好的政治生態(tài)和社會環(huán)境。

總之，各種“虛掛”現(xiàn)象，既不利于派出單位和組織部門在實踐中選拔和培養(yǎng)干部，也無助于推動接收單位的實際工作開展，更不利于掛職干部自身的健康成長，而且還存在一定程度的社會危害性。

干部“虛掛”的具體表現(xiàn)及其原因分析

實行干部掛職鍛煉交流制度，目的在于通過實際工作來發(fā)現(xiàn)、考察、鍛煉、培養(yǎng)各級各類干部。然而，在干部掛職制度實施過程中，由于制度設(shè)計與組織管理不完善等原因，各種各樣的“虛掛”現(xiàn)象普遍存在，其具體表現(xiàn)與根源如下：

第一，掛職干部的福利化。在干部掛職鍛煉制度實施過程中，一些掛職干部往往只掛空名沒有實職，只有空位沒有實權(quán)，只有閑職不管實事，只有虛名不負實責。實際上，這些只掛名、掛號、掛銜、掛空、掛虛的現(xiàn)象，是導(dǎo)致有些掛職干部把掛職當成一種組織福利的重要原因。于是，不少掛職干部熱衷于掛虛名，任閑職，說空話，拿空餉，拉關(guān)系，走過場，搞形式，游山玩水，如此等等。有些委派單位也把干部掛職看成是一種福利，而不少接收單位非常禮遇掛職干部，沒有真正認識到實行干部掛職制度的目的與意義。這種干部掛職制度的福利化傾向，嚴重違背實行干部掛職鍛煉制度的初衷，不僅不利于掛職干部的健康成長，而且會損害干群關(guān)系。

第二，掛職干部的“跳板”化。由于我國干部選拔制度和干部評價機制不夠完善，造成干部進退與流動渠道不暢，從而導(dǎo)致一些組織部門和公務(wù)人員將干部掛職制度工具化、“跳板”化。具體說來，就是以實現(xiàn)干部選拔、干部流動、干部晉升為目的，使干部掛職制度變相成為打通干部流動性制度障礙的橋梁和跳板。因為通過掛職，無論是虛掛還是實掛，無論是真掛還是假掛，掛職干部都可以改寫干部簡歷，增加任職經(jīng)歷，積累政治資本，從而創(chuàng)造更好的晉升資歷。于是，有些掛職干部把掛職過程看成是進入仕途或謀求升遷的有效途徑，這樣就難免產(chǎn)生形形色色的“虛掛”現(xiàn)象。有的掛職干部不能正確認識和看待掛職鍛煉，把掛職鍛煉視為“鍍金”過程和提拔的途徑，以為掛職能夠豐富閱歷，增加升遷籌碼。有些掛職干部只知道“掛職”，卻忘了“鍛煉”。有些掛職干部急功近利，心浮氣躁，熱衷于做表面文章，追求短期政績，甚至自我設(shè)計晉升路線圖和時刻表。

第三，掛職干部的邊緣化。由于掛職干部還屬于選派單位的人，占用原單位的編制，并享受原單位的工資福利；干部掛職期滿后，一般仍回原單位工作，或者留在掛職單位任職。因此，在干部掛職鍛煉過程中，掛職干部有時會被邊緣化。一方面，選派單位認為掛職干部已經(jīng)派出，于是便放松管理；另一方面，接收單位認為掛職干部是編外的臨時性干部，也不好嚴格管理。這樣就會使掛職干部兩頭掛空，甚至?xí)a(chǎn)生被邊緣化的感覺。有些掛職干部不善于定位自己的角色，找不到自己的真實位置，往往把自己視為旁觀者、局外人或過客，很難融入掛職單位的實際工作，更不用說發(fā)揮工作的主動性、積極性和創(chuàng)造性。這種尷尬的處境，也是造成許多掛職干部“虛掛”的原因。

進一步完善干部掛職鍛煉制度的若干政策建議

針對當前的各種“虛掛”現(xiàn)象及其根源，必須進一步解放思想，完善和創(chuàng)新我國公務(wù)員管理制度和干部掛職管理制度。

第一，進一步完善和創(chuàng)新干部選拔和評價機制。顯然，實行干部掛職鍛煉制度，拓展了我國干部選拔途徑和渠道。通過掛職鍛煉，可以更加廣泛、靈活和有效地發(fā)現(xiàn)、考察、培養(yǎng)和選拔干部，同時促進各級各類干部跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨單位交流。但是，為了保證干部選拔和評價的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化，應(yīng)該對干部掛職鍛煉制度進行系統(tǒng)的頂層設(shè)計，進一步明確干部掛職鍛煉的宗旨、目標、原則、程序和實施細則，盡量減少制度設(shè)計漏洞，避免各種“虛掛”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

第二，制定各級各類干部培養(yǎng)和使用計劃。國家長治久安、社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、中國夢的實現(xiàn)，都必須培養(yǎng)和造就一大批各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)人員。在正確的路線方針確定以后，領(lǐng)導(dǎo)干部就是決定成敗的關(guān)鍵因素。而干部培養(yǎng)則是一項長期的戰(zhàn)略性任務(wù)，因此，只有制定和實施干部培養(yǎng)的中長期規(guī)劃，有效地選拔、培養(yǎng)和使用干部，才能滿足各項事業(yè)發(fā)展對于各種人才的需求，從而避免由于干部隊伍人才短缺所造成的各種問題和困難。然而，在實際干部管理工作中，由于缺乏干部培養(yǎng)和使用的統(tǒng)籌規(guī)劃，往往只有采取頭痛治頭、腳痛治腳的臨時性措施，從而導(dǎo)致干部選拔、培養(yǎng)和使用過程中的各種短期化行為。而這些過渡性的、臨時性的、應(yīng)急性的干部選拔和使用制度，往往又會導(dǎo)致掛職干部的短期化行為，從而產(chǎn)生形形色色的“虛掛”現(xiàn)象。因此，只有建立和完善具有前瞻性的干部選拔、培養(yǎng)和使用制度，才能從根本上消除由于各種臨時性思想和行為所造成的“虛掛”現(xiàn)象。

第三，強化干部掛職鍛煉制度實施的監(jiān)督管理。干部掛職鍛煉制度是一項鍛煉和培養(yǎng)干部的制度，而不是一項干部福利制度，也不是一項干部獎勵制度，更不是一項干部休假制度。要進一步明確和規(guī)范掛職干部及其委派單位與接收單位的權(quán)責關(guān)系，加強對掛職干部的思想教育，實現(xiàn)掛職干部的自我學(xué)習(xí)、自我鍛煉和自我提升，讓掛職干部掛實職，行實權(quán)，擔實責，做實事，出實績。同時，掛職干部的委派單位、接收單位及有關(guān)組織部門，應(yīng)該協(xié)同加強掛職干部管理，讓掛職干部真正認識到掛職鍛煉的目的和意義，使他們通過掛職鍛煉來提升實際工作能力和水平，在實干中積累經(jīng)驗、增長才干、磨煉品格、經(jīng)受考驗。

第四，完善和創(chuàng)新掛職干部的評價機制。具體說來，要根據(jù)掛職干部的培養(yǎng)要求和掛職單位的實際工作情況，制定具體的考核辦法和評價標準，采取系統(tǒng)的動態(tài)綜合評價，避免得過且過、急功近利及其他各種短期行為表現(xiàn)。干部掛職制度既是一種干部學(xué)習(xí)和鍛煉制度，也是考察、評價和選拔干部的一項重要制度。有關(guān)組織部門應(yīng)對掛職干部進行長期跟蹤考察、指導(dǎo)、培養(yǎng)和評價，建立和完善掛職干部的約束和激勵機制，激發(fā)和調(diào)動掛職干部在掛職單位實際工作的主動性、積極性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮掛職干部的主人翁精神，使他們克服各種臨時化思想和短期化行為，腳踏實地，埋頭苦干，從而最大限度避免產(chǎn)生各種走過場的“虛掛”現(xiàn)象。

第五，完善和創(chuàng)新掛職干部的監(jiān)督管理機制。掛職干部應(yīng)該分別接受委派單位、接收單位及相關(guān)組織部門的監(jiān)督考核，同時要加強自我約束和組織評價。派出單位應(yīng)對掛職干部進行掛職前的教育和動態(tài)跟蹤指導(dǎo)，接收單位應(yīng)對掛職干部嚴格管理，有關(guān)組織部門應(yīng)對掛職干部進行長期跟蹤指導(dǎo)和監(jiān)管，從而避免掛職干部陷于邊緣化的尷尬處境，使掛職干部無時無刻都感覺到組織的關(guān)懷和溫暖，從而更好地培養(yǎng)大局意識和團結(jié)協(xié)作精神。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，北京大學(xué)公共經(jīng)濟學(xué)系、公共政策系主任、博導(dǎo)，北京大學(xué)國家治理研究院研究員）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金重點項目“分類推進我國事業(yè)單位管理體制改革實施戰(zhàn)略與相關(guān)政策研究”（項目編號：13AGL008）階段性成果】

【參考文獻】

①《深化干部人事制度改革綱要》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2000年6月23日。

②《中華人民共和國公務(wù)員法》，中國人大網(wǎng)，2017年9月12日。

【延伸閱讀】干部掛職鍛煉的去向和職務(wù)安排

各地區(qū)、各部門要根據(jù)工作需要和干部培養(yǎng)規(guī)劃，本著缺什么補什么的原則，選派德才素質(zhì)較好、有培養(yǎng)前途和發(fā)展?jié)摿Φ闹星嗄旮刹繏炻氬憻挕＿x派的干部應(yīng)具備的基本條件是：堅決擁護和貫徹執(zhí)行黨的基本路線、方針、政策，具有強烈的事業(yè)心和責任感，思想作風(fēng)端正，有一定的組織領(lǐng)導(dǎo)能力、文化水平上和專業(yè)知識，身體健康，廳局級干部的年齡一般在50歲以下，縣處級干部的年齡一般在45歲以下。各級組織人事部門要按照上述條件確定掛職鍛煉的對象。同時要結(jié)合本地區(qū)本部門的實際情況和領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的需要，注意選派一定數(shù)量的婦女干部、少數(shù)民族干部和非黨干部掛職鍛煉。——《中共中央組織部關(guān)于干部掛職鍛煉工作有關(guān)問題的通知》（1994年9月29日）