企業承包經營期間的違法行為責任主體應如何認定？

文|李曉晰 吳 兵 劉永濤

案情

2018年10月26日，四川省A縣環保局執法人員在該縣城郊結合部檢查時發現，一家停產2年多的B混凝土攪拌站有剛生產后留下的痕跡，即水泥罐體下地面沉積有生產廢水和撒落的混凝土，且攪拌站靠河邊的山坡上傾倒有清洗混凝土罐車時產生的廢棄混凝土。

經A縣環保局調查核實，B混凝土攪拌站由C公司2014年投資1500萬元于同年11月開工建設，其《環境影響報告表》A縣環保局已于2014年9月予以批復，B混凝土攪拌站需要配套建設的環保設施（水污染防治設施和大氣污染防治設施）在未經A縣環保局驗收的情況下，其主體工程于2016年3月正式投入生產。在此期間，已配套建設了80多立方米的廢水處理設施及水泥罐體上的一套除塵設施。后來由于其他多方原因，B混凝土攪拌站于2016年10月開始停止生產。同時查明，2018年8月23日，C公司與李某簽訂了《承包經營協議》，將C公司投資建設并負責經營的B混凝土攪拌站承包給李某經營，李某每年向C公司繳納承包費100萬元，其承包期限為5年。2018年10月12日，B混凝土攪拌站再次復工并投入生產，李某在承包B混凝土攪拌站期間，未另外單獨辦理營業執照。

針對B混凝土攪拌站需要配套建設的環保設施（水污染防治設施和大氣污染防治設施）在未經驗收的情況下，而主體工程卻正式投入生產。對此問題，A縣環保局擬根據新《建設項目環境保護管理條例》（第682號）第二十三條第一款的規定，對C公司進行處理。

分歧

在對此案的討論過程中，有關執法人員對如何認定該案中違法行為的責任主體而產生了分歧。

第一種意見認為，B公司于2018年8月23日與李某簽訂了《承包經營協議》，將B混凝土攪拌站承包給李某經營，其承包期限為5年。也就是說，從2018年8月23日起B混凝土攪拌站的實際經營者就是李某。在調查時，由于C公司的法定代表人張某長期未在A縣，無法向張某調查相關情況，李某承包B混凝土攪拌站后于2018年10月12日再次投入生產，加之李某承包B混凝土攪拌站期間，未另外單獨辦理營業執照，為了便于日常監管，可參照原國家環境保護總局《關于如何確認無照經營行政處罰相對人主體的復函》（環函〔2004〕434號）的行政解釋，即對既未取得工商營業執照，也未取得環保許可批準文件，擅自從事經營活動的，環保部門應當對實際經營者的環境違法行為，依照有關環保法律法規予以處罰……所以，李某承包B混凝土攪拌站后于2018年10月12日再次投入生產，并將生產廢渣傾倒在靠河邊的山坡上的違法行為，及該攪拌站“未驗先投”的違法行為，其責任主體均應當是李某。

第二種意見認為，經執法人調查，C公司于2014年3月在當地市場管理部門辦理了企業法人營業執照，公司類型為有限責任公司，其經營范圍為商品混凝土制造等，李某承包經營B混凝土攪拌站期間沒有另外單獨辦理營業執照，仍然使用C公司的營業執照，而承包人李某對外仍以C公司的名義從事商品混凝土生產經營活動。同時查明，承包人李某明知B混凝土攪拌站配套建設的環保設施（水污染防治設施和大氣污染防治設施）在未經驗收的情況下，其主體工程擅自于2018年10月12日再次投入生產，并將清洗混凝土罐車時產生的廢棄混凝土從廢水處理設施中清理出來后直接傾倒至靠河邊的山坡上。所以，環保部門對李某承包B混凝土攪拌站后將生產廢渣傾倒在靠河邊的山坡上的違法行為及該混凝土攪拌站“未驗先投”的違法行為的責任主體均應當是C公司。

解析

企業承包經營是發包方在不改變企業所有權的前提下，將企業發包給經營者承包，經營者向企業繳納承包費，以企業名義從事經營活動，并按合同分享經營成果的一種經營方式。

據了解，在本案中，C公司采用承包方式于2018年8月23日將B混凝土攪拌站的經營管理權，以承包的方式承包給李某個人經營，并在《承包經營協議》中約定：C公司向承包人李某提供場地、設施設備及相關證照手續（包括公司營業執照、生產資質、公章等原件），由C公司指定專人保管，便于李某使用。這種情況，只是管理形式和分配發生了變化，而B混凝土攪拌站的性質和企業所有權沒有發生變化，承包人李某在承包期間以C公司的名義實施的行為，是C公司行為，而不是李某個人的行為，所產生的法律后果也應由C公司承擔。

關于第一種意見提出的“由于C公司的法定代表人張某長期未在A縣，無法向張某調查相關情況”這一問題。經查，C公司已向鄧某進行書面授權委托，即鄧某擔任C公司監督人員，全權代表C公司履行與李某簽訂的承包合同，有權對李某承包經營B混凝土攪拌站期間的產品質量、安全生產等工作進行監督。所以，即使C公司的法定代表人張某長期未在A縣，執法人員同樣可以向鄧某調查C公司和B混凝土攪拌站及李某與本案有關的相關情況。

綜上，不管是李某承包B混凝土攪拌站期間將生產廢渣傾倒在靠河邊的山坡上的違法行為，還是B混凝土攪拌站“未驗先投”的違法行為其責任主體都應當是C公司，而不是李某。因此，第一種意見是錯誤的。

但是，李某承包B混凝土攪拌站期間，如果該站具有《環境保護法》第六十三條第(三)項中“通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物的”應當移送行政拘留的情形，則應當將承包人李某的違法行為案件作為行政拘留案件移送公安機關處理。

啟示

承包經營只是經營方式的改變，承包人如果以企業的名義參加經濟活動，企業仍然作為獨立經濟主體參加經濟活動，所產生的法律后果也應由企業承擔。企業所有者愿意在保留所有權不變的情況下將企業的使用權出讓而獲取一定的收益，就有義務對承包人對企業的使用情況進行監督，并承擔承包人以企業的名義進行經濟活動所帶來的風險。

需要注意的是，在企業承包問題上，要查清承包人違反行政管理程序的行為是在何時、以誰的名義實施的。承包人在承包期間以企業的名義實施的違反行政管理法規的行為，應當認定為企業的違法行為，而不應認定為承包人個人的違法行為。承包人在承包期間實施承包合同規定的權利以外的行為，或者承包以前、以后所實施的行為違法，則應當認定為承包人個人的違法行為，而不應當認定為企業的違法行為。