基層精準扶貧政策執行的梗阻問題分析

陳傳蕊

摘 要：精準扶貧進入攻堅期，扶貧梗阻問題越來越突出。基層特殊性導致主客體間利益不均衡及信息和權力壟斷，產生了政策執行梗阻問題。從基層政府視角出發，結合X縣調研情況，介紹了執行梗阻的表現形式，分析了基層精準扶貧政策執行梗阻產生的原因，試圖找出疏通梗阻的具體對策。

關鍵詞：基層精準扶貧;政策執行;梗阻問題

文章編號：1004-7026（2019）09-0002-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F323.8;D422.6? ? ? ? 文獻標志碼：A

政策執行過程是一個整體，包括政策宣傳、物質準備與組織準備、政策試驗與全面實施以及后期協調和監控等環節。政策順利、有效執行依賴于政策執行者態度積極地開展工作，但在真正執行政策時，不可避免遇到政策執行主體消極執行的現象。消極的政策執行行為會造成公共政策執行梗阻。政策執行梗阻是指在政策執行過程中，政策執行主體受到一系列主客觀因素影響，在執行政策過程中消極被動，執行低效，最終影響到政策執行效果的問題[1]。

1? 基層精準扶貧政策執行梗阻的表現

從基層政府視角出發，收集整理資料，閱讀相關參考文獻，借助對X縣精準扶貧狀況的實際調研，總結出了精準扶貧過程在識別、幫扶和管理等階段產生執行梗阻的主要表現。

1.1? 貧困識別不準確

貧困戶名額由上級分配，但具體名單卻由基層干部提供，因此在識別貧困戶時普遍存在錯評現象。錯評的產生主要是因為基層扶貧工作人員尤其是村級干部工作不到位。貧困戶認定的實際工作較為復雜，很難通過普查方式實現，只能由專業機構通過抽樣調查方式進行。同時，貧困戶名額并不是根據實際情況進行科學計算得出，而是由上級進行分配，這就會產生名額偏差問題。名額偏差給了基層政府很大的變動空間，讓他們的能動性加強，也使精準扶貧過程中的貧困戶被錯評的現象時有發生[2]。

1.2? 幫扶過程敷衍

基層精準扶貧政策執行者在執行過程中存在敷衍執行的現象。很多扶貧工作只是表面應付，具體措施運用不到位，組織、人員、資金等方面運用方式不夠完善。調查X縣產業扶貧工作開展情況發現，一些村的扶貧第一書記為貧困村申請到了產業扶貧資金，但由于規劃不全面、沒有得到村集體支持等原因遲遲沒辦法開展工作。為了完成扶貧任務，只能把資金投入到農村基礎設施建設方面，進行公路修繕以及水渠挖掘等。資金如期投入到扶貧過程中，但沒有針對相應產業發展進一步規劃。產業扶貧項目執行浮于表面，沒有產生實際效果[3]。

1.3? 管理過程不科學

政策執行主體在執行政策過程中，借助信息不對稱的有利環境，可能采用欺上瞞下的方式對政策進行解釋，對政策目標、宗旨、內容進行不公開處理，出現官員貪污扶貧資金的現象。基層扶貧資金管理不到位，資金流向不容易監管，基層干部有截留或轉移扶貧資金的行為[4]。

對X縣精準扶貧政策執行情況進行調研后了解到，基層精準扶貧資金通常與精準扶貧項目一起進行衡量。扶貧資金發放工作由村組組長負責，直接以現金形式將扶貧資金交給貧困戶。實際發放時，沒有專門工作人員對組長進行監督，一些村組長在發放資金過程中從中謀私利，使貧困戶實際所得金額與應發金額不一致。或者受家族關系影響，村組長從資金發放資金過程中得到灰色收入。

在調研中發現，貧困地區農村廁所改造過程存在一系列腐敗問題。廁所改造都由規定施工隊承包，承包商在私下與村干部進行溝通取得承包權，產生一系列貪腐行為。廁所改造尺寸不合格，修建過程偷工減料，即使發現存在偷工減料的問題，也有村干部幫助協調。這種貪腐行為給政策執行帶來很多困難，影響到政策執行預期效果的實現。

2? 基層精準扶貧政策執行梗阻的原因

2.1? 參與主客體之間利益不同

基層干部在政策執行中的利益訴求更多聚焦于執行成效上。當前國家扶貧工作進入攻堅期，一系列扶貧政策不斷下達，基層政府承擔著上級指派的各種指標任務。在現實情況下，作為政策傳遞者，基層政府沒辦法親自執行，只能將任務繼續分配，依靠基層“村兩委”組織及村組干部來貫徹執行。在這種情況下，基層政府對下級的監督就會有所放松。

對村兩委干部來說，他們首先要完成上級下達的行政命令，完成各項精準扶貧政策指標，其次還要扮演好“當家人”角色，在基層群眾中做好宣傳指導工作，最后還應在平衡兩者關系的基礎上，充分考慮村莊和自身利益。基層群眾的利益訴求相對比較簡單、直接，凡是能給自身帶來利益的政策就會大力支持，很少關注村干部的具體執行方式。

三者利益訴求存在重合部分，但更多的是利益不均衡性。村兩委組織在基層精準扶貧政策執行過程中掌握較多主動權，同時又缺乏嚴格監督。因此，在實際執行政策中，村兩委組織往往先考慮自身利益，對政策采取歪曲解釋、敷衍等方式，導致了政策執行梗阻。

2.2? 政策執行信息受到壟斷

在精準扶貧政策執行中，村級組織領導人員能夠在第一時間獲取大量扶貧信息資源，擁有較大的信息權，在監管不到位的情況下很容易產生壟斷信息行為。與精準扶貧政策執行相關的一線信息都掌握在村干部手中，基層政府和普通群眾都要依賴村干部傳遞信息。

村組干部能夠掌握執行過程中較為全面的信息。無論是上級政府制定的精準扶貧政策自上而下層層傳遞，還是精準扶貧政策的具體執行信息自下而上進行傳遞，都離不開村組干部在其中進行雙向溝通。村級組織的領導干部很自然成為扶貧實施過程中無可替代的“信息中心”。精準扶貧政策信息在基層傳輸過程中，基層政府和基層群眾雙方存在信息不對稱的情況，村組干部便可利用所掌握的信息資源以及較大的自由裁量權以自己的意志行事，貧困戶被錯評、扶貧資金被侵占等情況很容易發生。

2.3? 監督不完善

在政策執行過程中，存在著一組委托代理關系。縣鎮（鄉）基層政府由于一系列原因沒有辦法直接開展精準扶貧活動，只能作為委托方，將實際執行具體政策的活動委托給村組干部，讓村組干部作為代理方去執行政策。扶貧效果的實現，很大程度依賴村組干部的具體執行。作為委托方的縣鎮（鄉）基層政府，難以及時對村組干部違規行為進行有效監督。基層群眾監督權力得不到落實。為了得到扶貧信息，獲取相應的利益，基層群眾只能按村干部要求做事，不可能起到監督作用。

3? 解決基層精準扶貧政策執行梗阻的對策

3.1? 實現政策執行主客體間利益均衡

為保證基層精準扶貧政策預期效果的實現，要對利益機制進行整合，實現執行主體各方之間的利益趨同化。首先，要提高各方對政策的認同感。這里的關鍵環節是村級基層組織，他們是聯結基層政府與群眾的紐帶，擁有最原始的解釋權。村級干部要認真學習領悟政策文件，及時與上級溝通，準確把握政策目標宗旨、內容與具體實施條件，準確無誤地向基層群眾傳達解釋，再將群眾提出的問題難點及時反饋給上級政府，實現三方對于政策的統一理解。只有實現三方對精準扶貧政策的合法性認同，才能在政策執行多方主體中形成強大的凝聚力，使工作得以進一步開展。其次，要正視多方主體之間的責任差異性。不同的參與主體有不同的責任。要在實現對政策統一認同的基礎上，協調各方主動承擔責任。再次，加強利益約束。從基層干部的貪腐行為可以看出，仍有部分扶貧干部追求個體利益而忽視集體利益，這就需要提高干部要承擔的違規成本。通過構建合理機制，實現對扶貧干部行為的約束。

3.2? 及時公開政策執行信息

扶貧過程中信息不對稱，村級領導干部掌握豐富完善的第一手資料，而普通群眾信息獲取信息困難。針對這一問題，要及時公開政策執行信息，防止村干部壟斷信息。一方面，要加強村級信息公開制度建設，對精準扶貧政策執行中的相關信息必須及時全面公布。另一方面，數字化技術手段迅速發展有助于政策執行信息的高效傳播。在電子政務系統的發展帶動下，將工作進展及時向全社會公開。進一步加強扶貧政策信息數字化管理系統的開發工作，對精準扶貧政策執行的全過程進行詳細及時的追蹤和考核。

3.3? 加強政策執行全過程監督

健全基層精準扶貧政策執行過程監督機制，加強對基層工作人員的監督工作。在思想上進行教育引導，用制度對政策執行人員進行約束和震懾，為解決基層精準扶貧政策執行梗阻提供制度保障。完善監督機制需要從內部和外部兩方面入手。

針對內部監督，一是加大中央、省、市各級政府對基層精準扶貧政策執行的專項巡視力度，開展多種形式的突擊檢查，獲取真實的扶貧執行信息;二是提高監督工作的全面性和科學性，保證基層的精準扶貧工作實現全面監督。

針對外部監督，要引進第三方評估機制，不斷提升評估過程的科學性。要依托當前科技飛速發展的有利背景，充分發揮“互聯網+”背景下電視、政務微博、微信平臺等媒體的重要作用，提供更加便利的渠道，實現對基層扶貧干部精準扶貧過程的有效監督。

參考文獻：

[1]金太軍.公共政策執行梗阻與消解[M].廣州：廣東人民出版社，2005.

[2]王春光.政策執行與農村精準扶貧的實踐邏輯[J].江蘇行政學院學報，2018（1）：108-117.

[3]薛立強，楊書文.論政策執行的“斷裂帶”及其作用機制——以“節能家電補貼推廣政策”為例[J].公共管理學報，2016（1）：55-64.

[4]王雨磊.數字下鎮（鄉）：農村精準扶貧中的技術治理[J].社會學研究，2016（6）：119-142.