集體建設用地與國有建設用地價值差異修正體系研究
——以集體建設用地建設租賃住房為例

文/李瑩 南京農業大學 江蘇南京 210095

1、研究背景

隨著城市化的進程的加快，對建設用地的需求不斷增加，農村集體土地的價值在不斷顯現出來。農村集體土地入市可以保障農民獲取更大的經濟利益，提高農民生存保障，同時實現土地資源的合理配置和有效利用，成為提高土地資產價值的新嘗試。因此，農村集體土地入市有著強大的現實需求。基于此，國家正在打破集體土地流轉與使用限制，允許集體土地在符合規劃和用途管制前提下，以出讓、租賃、入股等形式進入市場，且與國有土地同等入市、同權同價。2015年1月，國務院發布《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，意味著我國農村土地制度改革進入試點階段，截止到目前，在全國33個縣（市、區）范圍內開展農村集體經營性建設用地入市試點。南京市是首批集體建設用地建設租賃住房試點城市，南京市市政府頒布《南京市房屋租賃試點工作方案》，允許村集體以集體土地為資本，以入股聯營的方式來建設集體租賃住房,以期提高集體土地資源的利用效率，加快南京市住房租賃市場的發展，此方式是集體土地入市的新嘗試。

2、研究意義

目前，專家學者對實現集體經營性建設用地與國有建設用地同地、同權、同價均已基本達成共識，但很難就同權、同價的具體含義達成一致性，對于集體經營性建設用地使用權權益估價、如何消除集體建設用地與國有建設用地的價值差異更是缺乏系統的研究，這些問題亟待實現理論上的突破。

農村集體土地入市是增添市場經濟活力的重要手段，也有助于形成合理的競爭機制。農村土地資源作為重要的生產要素，只有基于自由流轉的前提，并通過市場機制的調節，才能對實現合理分配與有效利用，最大限度的發揮其利用效益。從目前來看，農村集體土地入市具有較強的現實需求。但由于缺乏科學合理價值評估體系，其價值評估具有一定的隨機性，其價值內涵與評估方法的選擇存在較大差異，加大了集體建設用地入市與管理的難度。因此，在此背景下，對建立完善的集體建設用地價值的評估體系提出了更為迫切的需求。

本研究基于國有建設用地與集體建設用地同地同權同價的原則下，以集體經營性建設用地價格形成機制為出發點，從多個維度研究集體經營性建設用地與國有建設用地的價值差異，并建立了集體經營性建設用地與國有建設用地價值差異修正體系，為評估集體經營性建設用地使用權價值提供了新思路。

3、集體建設用地使用權價值評估

3.1 估價方法與估價思路

3.2 集體建設用地與國有建設用地價值差異修正體系建立

在綜合考慮集體建設用地使用權作價入股建造集體租賃住房的價格形成機制基礎上，根據集體建設用地與國有建設用地政策配套度、權利對等度、入市規范度與市場接受度四個方面的實際差異，以專家打分法主觀確定集體建設用地與國有建設用地價值差異，同時為消除主觀打分帶來的誤差。結合全國試點案例，以比較法客觀確定兩者價值差異修正系數，最終采用兩者加權平均的方法確定最終差異修正系數。

3.2.1 專家打分法確定差異修正系數

土地價格包括土地資源價格和土地資本價格，由于國有/集體建設用地入市時未經過開發利用，我們考慮更多的還是土地資源的價格。從資源綜合價值論的角度看，土地資源價值具有市場價值和非市場價值。在考慮農村集體經營性建設用地與國有建設用地價值的差異時，我們認為農村集體經營性建設用地的非市場價值可以忽略不計，因為集體內能夠入市的土地只占集體土地的很小一部分，選擇入市主要為了促進農民增收，實現經濟功能，而不是像耕地那樣更多體現的是社會保障功能，故農村集體經營性建設用地與國有建設用地價值的差異主要體現在市場價值的差異，可以從政策配套度、權利對等度、入市規范度和市場接受度四個方面分析。

3.2.1.1 政策配套度

《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》等一系列法律法規的出臺標志著國有建設用地土地市場相關法律法規已經相當完善，并且日漸平穩健康發展。雖然十八屆三中全會明確允許農村集體經營性建設用地進行轉讓，但更多是的在宏觀層面，相關的法律中沒有明確規定，更沒有具體的集體建設用地流轉的細則和操作辦法。

現行法律法規對集體建設用地的各種流轉方式（如轉讓、出租等）實行嚴格的限制?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規定，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；《城市房地產管理法》第八條規定，城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅土地方可有償出讓。與國有土地相比，農村集體建設用地使用權在法律、法規、制度等多種方面都存在著不平等的情況。無論是從法律、法規建設角度，還是制度銜接角度，集體建設用地與國有建設用地差異明顯，且弱于國有建設用地。

3.2.1.2 權利對等度

在我國，集體建設用地與國有建設用地在權利上的差異主要體現在所有權與使用權上。

大年初一也是人們成群結隊、走街串巷、相互拜年的開始，整個村屯熱鬧非凡，家家張燈結彩，戶戶喜氣洋洋，鞭炮聲聲此伏彼起，男女老幼穿著節日的盛裝走在大街小巷，笑容滿面相互拜年，互致新春祝福，好一派節日新景象。

集體建設用地與國有建設用地所有權主體存在明顯差異。在我國，以國務院和各級地方政府機關為代表的權力機關是國有建設用地唯一的所有者。但是由于法律沒有明確給出農村集體經濟組織的相關界定，集體土地的所有權主體具有模糊性，導致了集體建設用地的所有權主體虛位。因此導致農村集體土地的所有權人不能自主行使權利，地方政府取代了農村集體成為集體土地入市過程中的最大受益人，集體土地所有權的財產性無法體現。并且在集體土地入市的過程中，其所有權主體不清將會影響其入市過程中權益保障情況，進而進一步影響其收益預期，將加大集體建設用地入市的難度。集體建設用地與國有建設用地所有權的差異是造成其不能同價同權的重要原因。

在集體建設用地與國有建設用地使用權中差異中，農村集體建設用地使用權人在出資入股、聯營等特定情況下可以對集體建設用地使用權進行權利轉讓，在原則上其他情況是不能轉讓、出讓、出租和抵押，不能享有用益物權的處分權能，如建設在集體經營性建設用地上的房屋沒有房地產權證，導致其無法抵押融資及銷售，會直接影響集體土地的價值與價格，但國有建設用用地在法律規定的條件下可以進行轉讓、出租，甚至抵押，這種長期存在的不平等關系導致了目前市場上存在大量的變相的買賣、租賃，隱形交易的行為，最終形成了“兩種產權、兩個市場”的二元結構，并且相比于國有建設用地，集體建設用地權益更難以得到法律保障，由此帶來的不穩定感更容易影響集體建設用地的價值。綜上所述，與同一法律政策體制下的國有土地相比，農村集體建設用地使用權在權利對等度方面較差，需進行相關修正。

3.2.1.3 入市規范度

國有建設用地流轉范圍較大、流轉形式多樣，入市的規范度較高，市場競爭能充分體現其土地使用權價值。但是目前集體經營性建設用地建設租賃住房的市場尚未成熟，在短期內不會形成統一的市場價格，同時，集體建設用地所有者素質相對較低，對政策敏感度不高，交易主體不明確，引致項目建設的主導模式存在分歧，降低了交易時的可信賴度，因此在在交易平臺、交易主體等方面，集體與國有建設用地還存在著較大差異。

根據各地的《實施方案》，租賃住房項目建成后，主要可以采用以下四種運營方式：自行運營、委托專門的住房租賃公司運營、由當地住房租賃信息服務與監管平臺運營、由當地住房保障平臺運營，具體采取哪種方式比較適合，并沒有一個權威的說法，需要在實踐中不斷探索。收益分配機制方面，對于集體經營性建設用地入股來說，目前主要有兩種收益分配方式，一種是按實際投資比例分配，如南京市與鄭州市，一種是按股權進行分配，如沈陽市。但一般都規定，集體經濟組織以土地使用權入股、聯營的方式與國有企業共同開發建設，集體經濟組織在新成立的企業持股比例不得低于51%，并且應該保證保底分紅。運營方式的不確定性與收益分配方式的差異性都將在一定程度上影響集體建設用地使用權價值評估。

3.2.1.4 市場接受度

對于國家而言，利用集體建設用地建設租賃住房，可以增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾，有助于構建購租并舉的住房體系，促進房地產平穩健康發展，并有助于豐富農村土地管理實踐，促進集體土地優化配置和節約集約利用，加快城鎮化進程。對于房地產企業，參與集體建設用地建設租賃住房項目拿地成本較低，在租金與周圍城鎮市場保持一致的情況下利潤空間較大，空置率也較低，但鑒于目前市場機制不完善，財政補貼和稅費優惠不明確，土地區位沒有優勢等因素，許多房地產開發企業仍持觀望態度。對于農村常住人口，集體經營性建設用地租賃住房建設能拓展集體土地用途，擴大集體經濟組織和農民增收渠道，最大限度地提高集體建設用地的經濟價值。

對于城鎮常住人口，調研發現，城鎮常住人口對集體經營性建設用地入市的態度呈現兩極分化，主要看其是否將房地產作為投資，主要目的是為了將來將房地產轉讓或是出租收取租金的居民認為，集體經營性建設用地入市建設租賃住房會導致置業者或承租者數量的減少，理由是農村的集體租賃住房租金更低或將來如果能夠在集體土地上建造商品房將對城鎮的房地產市場產生沖擊，但對那些對住房存在一定需求的人來說，集體經營性建設用地入市建設租賃住房。對于城鄉流動人口，其租房的意愿比較強烈，在集體經營性建設用地上建設租賃住房，由于沒有經過土地征收環節，土地成本沒有“中間商賺差價”，再加上區位不如城鎮土地，租金必然低于一般的城鎮租賃住房，故它們的態度傾向于支持。

3.2.2 比較法確定差異修正系數

從全國33個農村土地制度改革（農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革）試點中選擇典型的案例，收集它們入市的價格和與其具有可比性的國有建設用地的平均價格，進行對比，得出農村集體經營性建設用地與國有建設用地價值的差異系數。

3.2.3 確定差異修正系數

專家打分法確定的差異修正系數主觀性較大，而用比較法時住宅用地的交易案例較少，只能用商業、住宅、工業用地綜合差異水平加以代替，故將專家打分法與比較法確定的差異修正系數求取平均作為農村集體經營性建設用地與國有建設用地價值的差異系數。

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總結：

當下國家正在開展利用集體建設用地入市，因此對于集體經營性建設用地入市價值的評估是不動產估價一個新的領域，隨著國家集體經營性建設用地入市等土地制度改革的推進，將會產生更多估價需求，本次論文通過分析農村集體建設用地與國有建設用地價值差異的內涵，從政策配套度、權利對等度、入市規范度、市場接受度四個方面建立農村集體建設用地與國有建設用地的差異修正體系，用專家打分法得到差異系數，并與全國的典型案例用比較法測算的結果相互補充，得到最終的差異系數，能為集體經營性建設用地入市價值評估提供了新思路。