從“共謀”到“共演”：高新區管理體制的變遷邏輯
——基于東莞市S高新區的案例研究

倪 星 黃天梁

一、問題的提出

中國過去40年的迅猛發展，為國家發展領域的學者提供了極佳的研究素材，也使得經濟高速增長與制度轉型的討論異常豐富，進而積累了相當多的研究成果。在眾多的理論解釋中，“政府”與“市場”成為關鍵詞。在國家發展的道路上，是經濟增長先行還是善治優先，是政府干預有效還是市場自由配置可行，是制度的力量對于增長起決定性作用還是完善的市場更具價值，已有研究提供了截然不同的回答。比如，令人矚目的林毅夫與張維迎兩位經濟學家在關于產業政策的“世紀之辯”中，一方篤信成功的經濟體離不開產業政策的使用，另一方則堅持政府應進一步退出市場，讓市場在試錯中行進，雙方就各自立場，針鋒相對。

區別于政府與市場二元對立的思路，周黎安提出了“官場+市場”的解釋框架。其理論貢獻在于揭示了政府與市場的良性互動、政企的有效合作必備的三個條件，即內部的政治激勵（“把事做對”）、外部的市場約束（“防止做壞事”）和必要的信息反饋（“做對的事”）。①“官場+市場”的理論模型雖然分析了政府與市場的雙重作用和互動機制，但是這種雙重作用和互動機制的演進、變動及互塑性因果關系鏈條并沒有體現出來。中國經濟增長和治理轉型的制度變遷并不是一蹴而就的，也不是按照直線演進的，而是呈現出一種曲折往復的漸進邏輯。在不同的發展階段，政府與市場的作用是不同的，二者之間的作用機制和互動邏輯也是不一樣的。基此，洪源遠提出了一個“共演理論”分析框架。他指出，“發展是一個共同演進的過程，政府與市場互相影響，互相適應，兩者隨著時間共同演進”。對于如何準確解釋這一過程及其需要哪些條件，洪源遠關注了三個標志性的共演機制，即構想方案、選擇方案與創造契合。②“官場+市場”理論和“共演理論”，二者都希望解析增長進程中政府與市場是如何相互嵌入、如何互動共生的，主要的約束性條件有哪些。那么，需要追問的是，“官場+市場”也好，“共演理論”也罷，它們是否能被真實的地方政府經濟發展的案例所驗證？有沒有更具代表性的約束性條件提出？在共演發展的每一階段，具體的共演機制如何？

在一個變化如此迅速且地域差異如此巨大的國家，任何單一的描述都不足以完全詮釋其發展邏輯和運行機制。回到中國地方經濟發展的實踐場景，每一個轄區無論大小都有一個地方政府，而轄區里大大小小的企業和產業多聚集在各式各樣被命名為產業園、科技園的高新區。高新區逐漸從促進地方經濟發展的“經濟特區”和“政策實驗田”演變為一級行政組織，管委會也不僅僅停留在“招商引資”的經濟職能上，而是行使了更多的行政職能對轄區進行管理。高新區自出生就被賦予了促進地方經濟增長的天然使命，這一特殊性使得這一區域集中演繹了大量政府和企業互動的故事，高新區也成為觀察地方政府與企業互動的極佳場域。自第一批國家級高新區誕生至今已30年，而這30年也是國家與市場共塑互構的30年。通過高新區這個微縮景觀，可以更具體地獲得國家發展過程各階段的實踐認知。因此，本文研究的問題是：高新區轉型變遷的邏輯是怎樣的？其中政府與市場相互作用的演變過程如何？高新區在發展進程中是否遵循著“共演理論”提出的三步法③發展路徑？本文認為，中國增長模式的發展變化和高新區發展的不同階段性特征，是由政府和市場角色的變遷以及二者之間互塑與共演所形成的。本文希望運用“共演理論”來拆解和分析中國高新區30年發展的地方經驗，包括其發展模式和制度的歷史演進和邏輯變遷，從而增強對中國經濟發展模式的理解。

本文選取東莞市S高新技術產業開發區為研究對象，主要基于以下兩個因素：其一，東莞是中國改革開放的縮影，東莞高新區的行為模式具有代表性。作為改革開放的先驅城市，東莞最先經歷發展的各個階段，當下又正處于制造業邁向創新驅動的高科技產業升級期，S高新區身處其中，天然成為最佳的政企互動觀察場域。在這個情境中，新興市場如何被啟動，創變如何被激發，最后又怎樣形成制度維護新市場，都有可能獲得最典型、最具時效性、最真實的實踐材料。其二，東莞市S高新區于2010年由國務院批準為國家高新技術產業開發區，自此它被賦予了為廣東探索科學發展新模式提供示范，建設成為東莞科學發展示范區、產業升級引領區以及珠三角乃至全中國產業轉型的科技中心的使命。選擇國家級開發區作為研究對象，是因其成熟度高，影響力也最為明顯，其轉型發展將對其他級別的開發區產生良好的示范作用。

二、政府與市場的“共謀”：高新區利用“弱制度”發展市場

國家級高新區的發展變遷可以分為三個階段，這三個階段也基本上對應于高新區的三次創業期，即：1988—2000年，為第一次創業階段；2000—2010年，為第二次創業階段；2010年至今，為第三次創業階段。

國家高新區發展的第一階段是2000年之前。當時處于改革開放初期，國家工業基礎非常薄弱，而高技術產業幾乎一片空白。抓工業企業，重數量發展，快速形成“工業園”或工業聚集區是當時高新區發展的主要特征。對于S高新區而言，2001—2002年既是其初創期，也是其建立制度、啟動市場的階段。S高新區的迅速確立與構建，始于東莞市政府在制度及機構設置上的初始努力。無論是成立S高新區的設想，還是后來籌備工作領導小組的成立，以及相關制度規定的頒布，都是東莞市政府運用行政工具啟動市場的主動行為。在S高新區的初創階段，地方政府主要通過設置專門機構與組織，制定相關建設方案與政策，以政府經營成立國有獨資公司的方式拉開高新區建設的序幕。S高新區大多數企業認為，S高新區管委會的部門運轉高效，比較重視入駐高新區企業的需求。S高新區管委會與企業建立了“共謀”，共同去滿足對方的需求，從而形成了新型的政企關系。

在經濟學研究中，“共謀”是指在非充分競爭的寡頭市場條件下，幾家大公司秘密協商定價、瓜分市場等違反反壟斷法的經濟行為。④周雪光曾使用該概念對基層政府間的共謀現象進行分析，他將“共謀”定義為基層政府與它的直接上級政府相互配合，采取各種策略應對來自更上級政府的政策法令和檢察監督。⑤本文所指的“共謀”主要是指在相關制度尚不完善時高新區管委會通過各種制度性和非制度性手段建立起與企業溝通的新型政企關系的過程。這種建立在“共謀”下的動機主要包括三個方面：第一，控制性動機。高新區管委會需要積極了解入駐企業的經營狀況，才能評估高新區各種政策措施的有效性，隨后根據評估結果完善自身的控制手段，約束高新區內企業的惡性競爭，從而推動高新區的持續發展。第二，服務型動機。近年來，隨著服務型政府理念的提出，高新區管委會漸漸轉變監管方式，不斷加強與高新區企業的溝通聯系，也得到了企業的熱情回應。第三，協調性動機。高新區管委會不僅與企業建立了常態的聯系機制，也與中介機構、金融機構及行業協會等組織構建了溝通機制。

這一過程中，S高新區管委會盡管與企業有不同的共謀動機，但在共謀形式上仍有很多相同點。這說明高新區管委會會根據市場情況變化，利用多樣化的方式來與企業共謀，以有效發揮市場的作用。從具體的方式看，S高新區管委會與企業的共謀有兩種方式：第一，制度性共謀。高新區管委會有自成體系的信息渠道。其中，最能幫助提高共謀效能的是信息報告制度和實地調研制度。高新區管委會可以利用其行政權威，要求高新區內企業報告信息，或者按照調研或檢查計劃，實地調查高新區內企業的運營管理情況。第二，非制度性共謀。通過制度性信息渠道往往只能搜集到宏觀且粗略的信息。為了提高共謀的針對性和目的性，高新區管委會還會利用工作關系、朋友關系、同學關系等非制度性渠道了解企業的經營管理情況。與制度性信息渠道相比，通過非制度性共謀方式能獲取企業的微觀信息，也更能了解企業的運作過程，從而掌握企業的整體情況。

在高新區管委會和企業的共謀中，也會因為高新區管委會和企業的“經濟人”屬性而形成共謀俘虜的困局。其中，行賄、尋租等是最直接的俘虜方式。與此相反，企業利用自身掌握的各種優勢，按照高新區管委會的要求完成相應的工作任務，以此減輕高新區管委會的責任和壓力，或者間接為高新區管委會人員的職務晉升等打下績效基礎。調研發現，S高新區一些企業利用人才、技術、資源和管理優勢，創造了讓高新區滿意的產出，得到了高新區管委會的信任。S高新區管委會也為企業提供了很多的政策支持，不斷培育高新區市場，增強了微觀主體的活力。

高新區管委會由于自身的雙重性角色，發揮了政府與市場的疊加作用。一方面，高新區管委會有制度方面的行政作用，可以利用政策制定的優勢，發揮制度對企業的規制和誘致作用，讓企業在高新區管委會劃定的行動框架內持續經營，創造符合高新區管委會意愿的業績。在這個時期，高新區管委會利用“弱制度”的作用來建構市場，以期利用企業的偏好，創造競爭性的市場環境及機制。另一方面，高新區管委會也能夠通過一些不透明的規則等“弱制度”來激發企業的內生動力，增強企業主動性、積極性和創造性，為高新區發展夯實市場基礎。S高新區管委會和企業的相互支持體現的是一種信任關系。管制俘虜理論看到了經濟人的弱點，但沒看到社會人的理性。如果高新區管委會和企業之間是相互信任的，那么組織中或者組織間存在的信息不對稱或者合作困境是可以解決的。在共謀過程中，S高新區管委會和企業有不同的信任關系，兩者正是在這些信任關系基礎上建立了不同的共謀模式：第一，基于技術能力的共謀。高新區內的企業擁有先進的技術、人才及管理等優勢，每年都能為高新區管委會創造亮眼的經濟績效。因此，高新區管委會都會與這些企業建立常態化的工作聯系制度，形成相互間的業務支持網絡，共謀自身的追求的目標。第二，基于企業性質的信任。高新區內有不同的企業，這些企業對高新區的發展貢獻也不一樣。高新區會根據這些貢獻，與企業建立不同程度的信任關系。第三，基于人際關系的信任。高新區管委會人員也與轄區內企業人員有業務關系，從而發展了比較私人的朋友關系等。就S高新區來講，管委會與企業之間的信任，最為重要的因素是各自的使命和目標使它們有共謀的基礎。

圖1 制度與市場合作式共謀機制

圖1表明，合作式共謀是“弱制度”和“強市場”的催生物。一方面，“弱制度”是高新區與企業之間不透明規則的集合體。在這個集合體中，有高新區管委會制定的一些基本性制度，也有高新區管委會與企業之間的人際互動規則。不論是基礎性制度還是人際互動規則，均降低了高新區管委會與企業的信息成本，滿足了高新區和企業各自的“經濟人”需求，使兩者采取合作式的行為，達到納什均衡的博弈狀態。另一方面，“強市場”是高新區發展的工具。高新區管委會利用“弱制度”的最終目的是發展“強市場”，通過市場的配置、競爭、價格等機制聚集生產要素，發展產業組織，推動經濟發展，滿足高新區管委會的“政治人”需求。

三、政府與市場的“共塑”：高新區構造“強制度”維護市場

伴隨著改革開放的深入發展，尤其是2001年中國加入WTO后，國家對高新區的發展提出了新的要求。盡管在第一次創業時期，全民招商引資，過度聚集工業，促進了經濟的發展，也為地區奠定了一定的產業實力，但高新區內的許多企業并未與高新技術的要求相匹配，更有許多處于加工制造業的價值鏈底端，因此，第二階段的創新更加注重產業升級以及以高新技術為核心的園區內涵發展。對于S高新區而言，2003—2009年是其成長和加速建設階段。在這一階段，高新企業大量入駐，對政府公共服務的需求日益擴大，高新區與企業之間呈現出相輔相成，相互適應的良性互動。同時，這一時期，政府不斷優化審批流程，更加注重制度化的知識產權保護和營造更便利更舒適的營商環境，這些努力在吸引更多優質企業入駐的同時，也極大地提高了政府公共服務的能力。這一時期，S高新區成為各類試點，服務市場的制度設計也更加契合市場的需求。

具體而言，S高新區以傳統高校、科研院所為基礎，結合企業研發中心和新型研發平臺共同形成規模化、產業化的科技創新供應體系，積極探索傳統研發機構與市場經濟有效對接的途徑。經過這個時期的發展，S高新區集聚了眾多大學、科研院所和相關國家級研究機構，為搭建園區創新平臺提供知識載體和技術源頭，而且S高新區具有較強市場優勢的企業技術中心數量迅速擴大，使技術開發更快速地轉變為生產力。

S高新區取得的這些成績，主要是其利用“強制度”對市場進行維護和鞏固的作用，這體現在政策環境的變化方面：第一，在營造創新環境方面，高新區圍繞知識和技術、創新資本、創新人才、創新基礎條件、創新商業模式等創新要素的形成和創新資源的集聚，形成了相關的政策支持體系。第二，在促進產業化方面，高新區圍繞新知識和思想的形成—產品原型—規模生產—商業模式建立—價值實現等創新發展的全過程，形成了針對不同發展階段企業群體的主要政策支持體系。第三，在扶持企業創新方面，高新區提供了眾多的財政稅收優惠政策，包括以科技發展資金資助企業科研開發，設立高新技術產業專項補助資金和專利申請資助專項經費，為企業的創新投入提供信用擔保，實施科技產業引導性投資，對自主創新型企業減稅或返還，對特許權使用費實行免征或減征，建立高增值產品的增值稅補償機制，幫助中小企業增加在政府采購合同中所占比重等。

透明的“強制度”拉平了高新區管委會和企業之間的信息地位，使雙方都可能知曉和判斷對方欲采取的行動。在這個共塑過程中，透明的“強制度”增強了高新區管委會行為的確定性，降低了政府決策的模糊性。在這個過程中，S高新區的“強制度”主要表現為：第一，充分利用宏觀調控的引導作用，明確政策著力點，依托各類創新載體培育一批為高新技術企業國際化發展提供科技和經濟信息咨詢、國際技術轉移、國際市場開拓、國際創新項目對接與孵化、人才引進以及國際知識產權申請、國際標準認證、國際化經營咨詢與培訓等服務的專業化機構。第二，大力支持中小企業通過開展聯合研發等國際創新合作，最大限度和最有效地在全球范圍內整合技術、人才、資本等要素發展新技術、培育新產業，創造新的經濟增長點，高起點地提高自主創新和產業化能力，并以多種政策手段支持中小企業與大企業開展密切合作，構建自主產業鏈條，共同開拓海外市場。第三，在高新區管委會主導下，國有開發公司、事業單位、投資集團等組織在各自職能范圍內分擔著配置創新資源的責任，追求更高的創新績效成為高新區管委會資源配置的新目標。第四，推動服務創新，從行政服務轉向創新服務。

S高新區管委會與企業的“強制度”過程是與高新區管理機制及政策措施的完善相伴隨的。第一，提高了對高新區戰略地位的認識，將高新區作為技術創新體系的核心、調整產業結構和實施東部進一步改革開放的關鍵措施予以統籌規劃，以政府意志強化規劃調控的力度。第二，按分類指導、層次推進的原則加強高新區的建設，不斷創新宏觀調控政策和資金支持政策。第三，結合新一輪全球產業轉移，完善高新區的資源調控、政策調控與考核措施，形成動態管理和競爭發展機制。

信息不對稱是“強制度”不能發揮作用的重要原因之一。高新區管委會為了緩解信息不對稱，可以通過行政權威要求企業報告管委會想了解的信息，也可以構建企業自我披露信息的激勵機制。但比較起來，強制性信息報告和激勵性信息披露均沒有能夠降低信息不對稱程度，學習或者組織間學習式的共塑機制更能有效地維持高新區管委會與企業間的信息溝通。而且，通過相互學習的共塑行為，政府和市場的作用或者制度與市場的作用都能得到增強。高新區管委會與企業了解彼此的行為方式，可能發展出相互調適的信息互塑機制，構建透明的“強制度”，減少高新區管委會與企業的不確定行為，為高新區經濟發展創造平穩的環境。

圖2 制度與市場共塑的學習機制

圖2中，信息不對稱引起了高新區管委會與企

業之間的相互學習。在這個過程中，高新區管委會通過“強制度”，掌握了企業的運作信息，而企業也了解了高新區管委會的行為信息，從而使高新區管委會與企業構建了一種相互學習的信息互塑機制。同時，隨著S高新區管委會職能的轉移和企業功能的聚焦，催生了許多服務性的第三方機構。這些機構利用其擁有的知識、人才、技術和服務優勢來承接高新區管委會的業務和項目。這表明，高新區管委會和企業可利用第三方機構的信息中介作用，增強高新區管委會與企業的信息交流。當然，在操作過程中，第三方機構時常利用信息互通的便利開展信息尋租活動，這也需要高新區管委會的監管。最好的辦法的是，高新區管委會制定透明的“強制度”，提高第三方機構和企業的行為透明度，發揮制度和市場在高新區發展中的協同作用。

四、政府與市場的“共演”：高新區推動“制度變遷”回應市場

2010年代是國家高新區建設的第三個階段。這一時期許多省級高新區晉升為國家級高新區，國家高新區的發展邁入第三次創業階段。尤其是2012年后，國務院批復國家高新區的速度進一步加快，這使得國家高新區的隊伍和規模不斷發展壯大。隨著國家高新區的數量、空間范圍、經濟體量的急速發展，創新驅動引領經濟發展成為高新區新的歷史使命。從增量改革到擴大產業，再到以創新為核心的高新技術內涵式發展，無一不體現了國家經濟社會發展對高新區發展演變的階段性影響。為了適應國際和國內市場的新變化，順應創新驅動的要求，S高新區著力打造產業園區這一平臺。2001年起，S高新區就率先布局，提出建設科技產業園區。到2015年，S高新區入圍珠三角國家自主創新示范區。精準地運用政策予以調節和導向，是S高新區采取的另一重要對策。這里的“政策”主要指的是產業政策，當然還包括人才政策等其他配套政策。在國內同類高新區中，S高新區成立較早，屬于引領發展的“政策試驗田”。伴隨著改革開放的腳步，S高新區逐漸成長和發展壯大起來。回溯S高新區的發展歷程，從當初的探索時期到后來的加速發展、轉型升級階段，都可以看到政府作用的發揮。按諾斯的觀點來看，政府在高新區創造一個又一個輝煌經濟成就的過程中扮演著不容忽視的重要角色。特別是在高新區發展的早期，由于當時的中國經濟基礎非常薄弱、市場機制不健全，仍處在改革初期的摸索階段，高新區的發展及其核心產業的培育實際上與政府力量的運用是密不可分的。而政府之所以能做到這一點，客觀上來說，是基于所謂的“后發展優勢”，也就是說，政府能夠參照發達國家的經驗，較好地通過資源的整合與政策的靈活運用迅速取得經濟績效。

但正如制度變遷理論所揭示的，國家和政府能夠在經濟增長中扮演關鍵角色，也能成為阻礙經濟增長的桎梏。原因就在于，隨著高新區走過艱難的模仿階段，擺在其面前的挑戰可能是更為不確定的市場環境。這時，政府扶持運用得當，既能在一定程度上促進產業發展和園區升級，也可能由于在長期發展過程中形成的復雜利益關系而為部分企業所俘獲，從而抑制了市場信號作用的充分發揮，最終造成不良的影響。因此，當高新區邁入需要全面提升自身的科技創新實力，繼續保持其創新領先地位的階段時，市場的主導作用應當凸顯出來，在政府的制度供給和市場力量之間形成有機互動和平衡才可能使高新區順利完成轉型升級。而這就意味著政府首先要從改革自身做起，通過一系列的制度變遷與新的制度安排來擺正政府和市場的位置。從發展階段來看，目前S高新區已經從過去的追趕模仿階段進入領先創新階段，而國際和國內市場發生的一系列變化，都要求S高新區重新出發，為推動高新企業增強創新創造能力、實現真正意義上的創新驅動探路。從國際市場來看，中國的發展日益融入全球經濟一體化的體系當中，這要求我國產業和企業必須面向更不確定的國際市場謀劃自身的發展。再從國內來看，國內“政治市場”提出的新發展理念和高質量發展的呼吁，要求我國產業必須迅速實現轉型升級，增強科技創新的能力。在這個過程中，“弱制度”時期充分利用制度供給的不足，以及“強制度”時期利用各項制度和政策扶持產業發展，都不再適用于現階段。為了完成這樣的任務，高新區需要結合市場發生的新變化，更為審慎地對制度作出調整。

“共演”一詞，經常在社會科學分析中提到。但是，共演敘事絕不僅僅是說事情會共同演進，或者會發生漸進式變化。本研究所指的共演，即深入剖析兩個重點領域（政府與企業）的交互因果影響。所謂政府與市場共演，突出的核心觀點是高新區新一輪的制度變遷和產業發展既不是出自單一的政府意志，也不是經由純粹的市場抉擇，而是強調制度與市場之間的交互影響。這類似于周黎安關于我國經濟增長機制的“官場+市場”解讀，與之不同的是，本文主要從預測的眼光展望高新區的未來，認為新一輪高新區的發展必然是制度和市場交互影響之下共同推動。具體來說，市場環境的一系列變化，以及高新區逐步完成從追趕階段到領先創新階段，新的任務和市場環境促使高新區必須重新設計和安排制度。不過高新區的制度變遷并不是由市場單方面決定的，政治話語和政治氣候、對于地緣優勢的充分利用和原有制度形成的路徑依賴，都在一定程度上影響和制約著高新區的制度變遷。這使得這一時期的制度變遷表現出由制度和市場交互影響、共同推進（所謂“共演”）的特征。這里的“共演”一方面表現為政府力量的逐步退場，讓企業更深入地融入國內外市場，在迎接市場競爭的過程中不斷增強創新能力；一方面表現為政府的作用以另一種引領和服務的角色得以重新塑造，盡可能地為市場創造環境、提供服務，讓市場的作用能夠得以發揮。新一輪發展中高新區的治理模式正是在制度和市場共演基礎上作出的全新布局與安排。

圖3 制度與市場的共演式制度變遷

五、結論與討論

本文在已有研究的基礎上，結合開發區的變革實踐，闡述了政府和市場的關系在開發區變革中的不同模式。分析結果表明，政府主導型的開發區體現了發展型政府的職能，構建了科層運作的組織結構及其體系；市場優先型的開發區推動了政府職能轉變，發揮了市場的資源配置作用，建立了“企業化”的開發區改革模式；“政府+市場”型的開發區融合了政府與市場的優勢，形成了靈活多變的開發區運作模式和變革路徑。

本文依托于周黎安的“官場+市場”的理論分析框架以及洪源遠的“共演理論”的思路，通過對案例高新區不同發展階段政府與市場互動模式的分析，揭示了高新區管理體制變遷的內在邏輯，呈現了地方高新區發展變遷的“真實世界”。本文認為，市場主導、政府主導或政府與市場均衡結合均解釋了中國經濟增長的原因，但中國經濟增長不能從政府和市場的對立中去尋求答案。高新區轉型發展與制度變遷是政府與市場共謀、互塑與共演的過程。隨著經濟社會的發展，高新區變革的研究需要注重探尋政府和市場的共演邏輯、過程和模式，只有這樣才能探索出適合中國經濟社會發展情景的開發區改革模式。

在未來的研究中，可從中微觀層面探討制度與市場、政府與市場在開發區管理體制變遷中的共演機制，從而發現制約開發區管理體制轉型的制度障礙，這有助于理解高新區類行政組織的運行。同時，應該注重理解中國的國家權威實質，從高新區的具體運行過程中了解開發區的結構及其治理，描述高新區及其管委會變革過程中制度與市場、政府與市場的互塑和共演，探求地方政府在推動地方發展中“實踐增量”向“理論增量”轉化的橋梁，理解制度與市場、政府與市場的互動對政府治理的意義。

注釋：

① 周黎安：《官場+市場”與中國增長故事》，《社會》2018年第2期。

② 洪源遠：《中國如何跳出貧困陷阱》，香港中文大學出版社2018年版。

③ 第一步，利用常規的弱制度去建立市場；第二步，新興的市場激發強制度；第三步，強制度維護市場。

④Jean Tirole,The Theory of Industrial Organization,Cambridge,Massachusetts：MIT Press,1988.

⑤ 周雪光：《基層政府間的“共謀現象”：一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。