地方政府創新的可持續性分析
——基于“中國地方政府創新獎”中部地區獲獎項目的跟蹤調查

吳理財 劉 建

自2001年開始，北京大學中國政府創新研究中心聯合中共中央黨校政黨研究中心和中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心發起了兩年一屆的“中國地方政府創新獎”評選活動。至2015年為止，該評獎活動共舉辦了八屆，有178個項目獲得入圍獎，80個項目獲得優勝獎。中部地區安徽、河南、湖北、江西和湖南五省先后有18個地方政府創新項目獲得入圍獎或優勝獎。

這些地方政府創新項目獲獎后發展情況如何？是什么影響其后續發展？如其得到可持續發展，那么其可持續發展的基本邏輯又是哪些？中國地方政府創新的前景如何？這些問題引起了人們的廣泛關注。要想回答這些問題，就必須對獲獎的地方政府創新項目進行跟蹤調查。為此，俞可平組織全國九所高校的研究力量對過去八屆“中國地方政府創新獎”的所有入圍獎項目進行了跟蹤調查，包括對獲獎項目當事人、項目受益人、相關專家學者的問卷調查和現場訪談。

自2016年7月至2017年7月，我們研究團隊有幸承擔了中部地區五省的調研任務，對其中16個地方政府創新獲獎項目進行了跟蹤調查。①在實地調研時，根據課題組的統一要求，我們對獲獎創新項目實施了問卷調查（回收有效問卷216份）。從調查問卷統計情況來看，6.13%的被訪者是創新項目的主管者或發起者，35.38%的被訪者是創新項目的合作者或參與者，30.66%的被訪者是創新項目的實施者或執行者。本文將在描述中部地區創新項目基本現狀的基礎上，對影響地方政府創新可持續性的因素進行初步分析。

一、地方政府創新的可持續性狀況

總體來看，中部地區五省的地方政府創新項目大多數仍然在延續，但由于各種因素的復雜交織，導致地方政府創新項目的后續發展情況呈現不同趨向。

地方政府創新可持續性具有狹義與廣義之分，狹義的地方政府創新可持續性是指該項創新在時間和空間意義上仍然存續甚至進一步發展，廣義的地方政府創新可持續性是指該項創新的要素得以留存和擴散，并繼續在公共治理中發揮其積極作用（或許在當地已消亡或終結）。本文主要采用狹義的地方政府創新可持續性概念。依據地方政府創新內容的存續狀況，我們將其可持續性劃分為完全消亡型、逐漸衰減型、繼續存在型、深化發展型等四種類型。此外，還有兩種變異類型，即名存實亡型、另起爐灶型。名存實亡型介于完全消亡型與逐漸衰減型之間，這種地方政府創新盡管名稱或形式上仍然存在，但其創新的實質內容卻不再存續。所謂另起爐灶型，是指該地方政府仍然在某個領域進行創新，但其創新的思路和內容與之前同一領域的創新幾乎無關（盡管名稱或形式相同或相近）。

按照上述類型劃分，“小城鎮公益事業民營化”等六個地方政府創新項目屬于深化發展型，表現出強勁的持續創新勢頭；“扶貧項目民營業主負責制”等五個地方政府創新項目屬于繼續存在型，這些創新仍然具有現實意義；“‘撤組建社’探索村民自治新模式”和“農村村落社區建設”兩個地方政府創新項目屬于另起爐灶型，說明這些領域值得進一步探索創新；“下訪團”項目屬于逐漸衰減型，主要是由于地方基層治理方式發生了重大變化；“農村社會工作本土化的新模式”屬于名存實亡型，“思辨堂”屬于完全消亡型，這兩類項目明顯地表現出“人走政息”的特點。（見表1）在中部五省16個地方政府創新項目中，深化發展型占37.50%，繼續存在型占31.25%，另起爐灶型占12.50%，這三種類型共占81.25%；逐漸衰減型、名存實亡型、完全消亡型各占6.25%?？梢哉f，這些地方政府創新項目的可持續性狀況總體上是不錯的。

表1 中部五省16個地方政府創新項目的持續性狀況

我們關于地方政府創新項目持續類型的劃分及可持續性水平的描述，也得到了被訪者對這些地方政府創新項目未來發展信心的打分和發展前景的態度的佐證。經過統計，被訪者對地方政府創新項目未來發展信心的分值高達7.92分（滿分為10分），對地方政府創新項目的未來發展前景表示“很樂觀”和“比較樂觀”的分別占32.0%和53.4%。

二、影響地方政府創新可持續性的主要因素

在初步描述中部地區五省地方政府創新項目可持續性狀況的基礎上，通過比較不同項目的發展情況，可以更深刻地理解地方政府創新可持續性的內在規律，進而探求地方政府創新可持續性的影響因素。

調查問卷統計結果顯示，被訪者認為影響地方政府創新可持續性的因素主要是：是否上升為制度；項目的績效；上級政府的支持。（見表2）

表2 地方政府創新可持續性的影響因素

（一）制度化程度

從根本上來說，地方政府創新是一種制度建構過程。一項政府創新的成果一旦形成或者上升為一項制度，它就會成為一個常態工作規范，持續運行下去。前述深化發展型和繼續存在型地方政府創新項目的最終成果，幾乎全部轉化為當地的一項制度。有的創新成果還被更高層級的政府所采納，并在更大范圍內推廣。譬如，咸安區“鄉鎮行政管理體制改革”就被湖北省委省政府采納，在全省推廣。一般而言，一項地方政府創新的制度化程度越高，其可持續性就越好。

作為一種制度建構過程，地方政府創新要么內生于原有體制機制，在既有體制內發育、成長起來，要么引入或設計一項新的體制機制，嵌入既有的體制機制之中，并與之相容。前者相對于后者，更容易制度化，并保持較好的可持續性。此外，對于內生式地方政府創新而言，制度化程度又主要取決于其重組、整合能力；對于外嵌式地方政府創新而言，制度化程度又主要取決于其嵌入、兼容能力。例如，舒城縣干汊河鎮“小城鎮公益事業民營化”這一創新項目，是時任鎮黨委書記曹前長將其在其它鄉鎮工作的創新經驗引進到干汊河鎮自來水廠建設與運營、集鎮衛生保潔、幼兒園和小學建設與運營等公益事業中②，具有較好的兼容性。蕪湖市“利用網絡實行政府與市民互動”、南陵縣“農村公共建設‘三會四自一平臺’治理模式創新”等創新項目，在實踐中都具有較高的整合性。

不過，制度的建構并不是萬能的，在注重制度化的同時，還需要強化制度的執行力，形成路徑依賴，保障該項制度并不會因為創新者的調離而“人走政息”。盡管各個創新項目都進行了不同程度的制度化，但其可持續性還需要制度執行的配合，才能顯示出制度化的效果，使之被人們所接受、認同。在創新項目發展后期，如果出現執行不力，導致制度“脫嵌”、“懸浮”，則這項地方政府創新在經歷轟轟烈烈的“創新運動”以后，最終也難以避免“其興也勃焉，其亡也忽焉”的命運。

（二）社會需求契合度

自改革開放以來，社會轉型導致各種社會矛盾不斷凸顯，地方治理呈現日益復雜化的局面，應對社會轉型帶來的負面效應成為各級政府的一項重要任務。通過實地調研我們發現，不少地方政府創新項目的出現，基本上是為了回應特定的社會問題，創新本身具有一定的社會需求。一般而言，這種社會需求越強烈，地方政府創新的緊迫感和面臨的壓力越大，以致形成社會問題倒逼地方政府創新的現象。這類問題倒逼型地方政府創新，一般具有較高的社會需求契合度。不過，社會需求契合度高并不代表該項創新必然會持續。一種吊詭的現象就是，有些社會問題一旦通過地方政府創新加以解決后就不再出現，或者不再突出、緊迫，這可能影響與之相關的地方政府創新的可持續性，甚至導致該項創新的終結。例如，社旗縣“下訪團”項目，雖然解決了一時突出的社會矛盾，卻也因為社會矛盾的緩解而難以持續。不過，在現實中，往往是一項地方政府創新解決某一個社會問題后，又會產生新的社會問題，從而促使地方政府不斷創新。

隨著社會的進步，人們的某些社會需求往往會不斷升級，從而倒逼與之相應的政府創新隨之提質增效。以長沙市“市縣鄉政務公開”這一創新項目為例，自20世紀90年代長沙市就開始積極探索政務公開，早在2001年就獲得了“中國地方政府創新獎”。由于時間較久，這一項目的當初實施者已經退休。但政務公開作為我國服務型政府建設的重要內容，也是社會各界十分關注的問題。在國家政策推動及湖南省委省政府的大力支持下，長沙市持續進行創新，近年來已引入第三方評估機制來推動各級政府及其部門的政務公開工作，目前這一項目已經從“被動性創新”轉向“自主性創新”。

有的地方政府創新并非直接回應當地的社會需求，主要是響應上一級政府的工作（試點）要求。這一類地方政府創新，由于缺乏本地需求的迫切性壓力，更容易“人走政息”，甚至重新“翻盤”（盡管創新之時成效突出）。萬載縣“農村社會工作本土化的新模式”項目，就是這一類創新的典型代表。這類地方政府創新，往往帶有創新主導者的個人主觀性，具有自上而下推動、運動式、動員性等典型特點。總之，具有較好可持續性的地方政府創新，均能有效回應或對接在地性社會需求。

（三）上級政府的支持

為了有效回應不斷涌現的社會治理新問題，中央政府往往通過有選擇性地向地方政府賦權來引導地方政府創新，地方政府因此獲得了一定的創新空間和創新機會。調查發現，不同層級的地方政府，其創新的動力及可持續性呈現不同的特點。

從中部五省調查的地方政府創新獲獎項目的分布層級來看，省級3個、市級5個、縣級9個、鄉級1個，市縣級政府是地方政府創新的主力，地方政府創新呈現明顯的橄欖型層級結構。省級政府盡管行政自主性較強，但由于其轄域面積較廣，政策創新的各種成本均較高，所以創新項目數量相對較少；而鄉級政府作為我國行政體系的末端，一是組織不夠完備，二是缺乏行政力，三是掌握的資源少，在實際的運作中，鄉級政府更像是縣級政府的派出機構，因此其創新項目數量更少。在我國現有的府際結構中，市縣兩級政府在具體的政策落實、公共服務落地和實際的社會治理等方面，均發揮著不可替代的作用。也正因為如此，它們對新出現的社會問題更加敏感。有些市縣政府會主動進行創新來回應這些現實的社會問題，也有不少市縣政府在現有壓力型體制和屬地管理目標考核機制的雙重作用下不得不直面這些突出的社會問題，進行相應的創新。此外，相對于鄉級政府，市縣兩級政府掌握更多的資源和行政權力，具備較強的創新行動能力，而且其創新成本相對省級政府小了很多，尤其是其社會、政治成本更小，即便創新失敗也不致引起大的社會震蕩。因此，市縣兩級政府創新項目的數量都相對本地的其它層級政府較多。這一點，與美國地方政府創新有很大的不同，“美國的獲獎項目最多出自州和市鎮，中國則最多出自市縣。美國實行聯邦制，州政府有獨立的行政權和部分立法權，自主創新的空間很大。美國的絕大多數市或鎮都為郡或縣所轄，但市鎮擁有極大的自治權，與郡或縣沒有很大的行政和經濟關系”③。中國地方政府創新獲獎項目的層級分布結構，在一定程度上也反映了中國地方行政體制的特點。

在省、市、縣、鄉四級政府中，市縣兩級政府創新的活躍度相對較高。但是，這并不表示市縣級政府創新的可持續性水平也較高。從調查的情況來看，地方政府創新可持續性水平相對較弱的恰恰是市縣級政府。我國行政體系是一種垂直覆蓋式的權力結構，下級政府直接受制于中央和上級地方政府的政策或人事約束，這必然會影響到其創新的存續或發展。例如，秭歸縣“‘撤組建社’探索村民自治新模式”、江西省“農村村落社區建設”這兩個地方政府創新項目之所以會另起爐灶，主要是由國家政策的變化、創新主導者人事的變動所致。安陽市“思辨堂”、社旗縣“下訪團”和萬載縣“農村社會工作本土化的新模式”等三個地方政府創新項目之所以不可持續，更主要是因為人事的變動。（見表 3）

表3 受人事/政策影響的地方政府創新項目

問卷調查結果顯示，對于地方政府創新項目被終止的主要原因，22.22%的被訪者認為是創新項目主要負責人調動，20.00%的被訪者認為是上級政府叫停項目，只有15.56%的被訪者認為是自行終止。（見表4）由此可見，地方政府的創新是否得到上級政府（或明或暗）的支持，將會直接決定其成敗，更遑論其可持續性。

表4 被訪者認為地方政府創新項目終止的主要原因

上級政府支持或不支持（特別是后者）某一地方政府創新，主要是看這項地方政府創新與國家政策或體制的契合度——“合法性承載”怎么樣：合法性承載越高，越能獲得上級政府的支持（包括政治上、資源上的支持），或者獲得更高層政府的采納、推行，且更容易上升為高一級政府的政策而被制度化。而任何一個層面的合法性不足或者存在缺陷，都會因為上級政府不支持乃至直接叫停而導致該創新項目的流產或終止。

進而言之，攸關市縣級政府創新的命運及其可持續性的，主要是省級政府。因為市縣級政府直接對省級政府負責，其負責人的人事也主要由省級黨委政府決定。問卷分析亦表明，地方政府創新可持續水平與其所在省份具有較高相關性（Pearson相關系數達-0.629，且其顯著水平P≤0.01）。

從調查來看，地方政府的層級越高，其創新的可持續性也越強。在中國的政治結構的影響下，政府的行政層級決定了其在政治體系中的話語權，層級高的政府（特別是省級政府）掌握的治理資源較多，在政治體系中的自主性較強。以省級政府為單位的創新項目，其可持續性的強度明顯高于市、縣和鄉級，制度化程度也較高，項目負責人調離或者退休以后，創新項目一般不會陷入“人走政息”的困境。如果較低層級政府的創新被較高層級政府肯定或采納，其創新的可持續性也明顯增強。從中部地區三個省級創新項目來看，湖南省婦聯“農村婦女參與村級治理”、江西省司法廳“創新安置幫教‘無縫對接’工作機制”都運轉良好，并且在制度化及持續創新等層面都具有代表意義。

三、地方政府創新離不開良性的“創新生態”

可持續性是地方政府創新成功的重要表征之一。一項地方政府創新要取得成功，需要具備哪些條件呢？

對于這個問題，調查問卷專門設計了一道開放性問答題。在216份回收的問卷中，有86位被訪者對這個問題作了回答。我們對該題的所有回答逐一進行了整理和分類。從初步統計來看，被訪者關于地方政府創新成功條件的回答多達40余個。（見表 5）

表5 被訪者認為地方政府創新成功應具備的條件

對這些條件進行因子分析，所提取的解釋因子達22個之多（解釋方差量為73.50%）。即便忽略其中頻數小于3的條件進行因子分析，提取的解釋因子仍然有13個（解釋方差量為65.13%）。這也說明被訪者對于地方政府創新成功條件的認知比較多元，而事實上一項地方政府創新能否成功的確取決于多種因素的綜合影響。

盡管被訪者提出的成功條件紛紜雜陳，但稍加分析不難發現，其中絕大多數是外在條件，例如“領導重視—支持”、“民眾支持—認可”、“經費支持”、“政府支持”、“客觀需要—民眾需求”、“制度保障”、“政策支持—配套”、“外在—社會環境”等等。這些外在條件，構成了地方政府創新及其持續運行的生態環境，我們稱之為“創新生態”。一般地，具有良好創新生態的地方政府創新，往往可以獲得成功，并能持續運轉下去。相反地，創新生態不穩定甚至惡化，很容易導致一項地方政府創新難以持續甚至中途夭折。

其中，上級領導重視或支持尤其重要。我國的地方政府都處在特定的縱向府際結構之中，除了要接受同級人大的制度賦權，同時還要接受上級政府的行政賦權。制度賦權主要是對某一制度安排賦予合法性，行政賦權則主要是對某一級政府賦予具體的行動權力。一項地方政府創新，實際上是政府行為的一種新選擇，并將這一行為選擇模式化。這項地方政府創新要獲得成功并持續下去，就需要上級政府的行政賦權。在我國，上級政府的行政賦權，往往外化為上級領導的重視和支持。上級領導的重視和支持，除了上級的同意或許可，還表現在具體的政策支持和經費支持等方面?？傊霞夘I導的重視或支持，既是地方政府創新生態的決定性要素，又是影響地方政府創新成功及可持續性的關鍵性變量。

其次，制度保障也是地方政府創新成功及持續運行的必要條件。所謂制度保障，可以有兩種解釋：一種是制度鼓勵地方政府創新，并允許地方政府在創新中“試錯”，它為地方政府創新提供一種制度性激勵或制度性保護；另一種是某項地方政府創新突破了舊的制度約束，這就需要修改或完善制度，從而使這項創新可以存續下來，它給地方政府創新提供一種合法性支持。很顯然，所有的地方政府創新都需要前一種制度保障，如果缺乏相應的制度性激勵或制度性保護，地方政府創新極可能出現動力不足、難以持續的困局。只有極少數地方政府創新會涉及外在制度的修改問題。

第三，民眾的支持與認可也是影響地方政府創新成功（特別是其可持續性）的重要變量。許多地方政府創新，主要是回應民眾的訴求、增進民眾的福祉。如果一項創新得不到民眾的支持和認可，其命運可想而知。而滿足客觀需要或民眾需求，與得到民眾的支持與認可可謂一脈相通。一項地方政府創新如果罔顧民眾需求、脫離客觀需要，僅為追求主政者的政績或者一味迎合上級領導的喜好，打著創新的旗號進行“偽創新”④，不可能持續下去?？傊c地方利益契合度較高的政府創新項目，其可持續性就強，而與地方利益契合度不高的地方政府創新項目，很可能陷入內卷化甚至停滯的局面。

從中部地區地方政府創新項目的后續發展來看，盡管大部分創新項目仍然在持續探索之中，但地方政府創新的可持續性發展面臨結構性的困境：地方政府創新缺乏相應的政治生態環境的支撐，地方政府創新的動力主要依托于領導者的個人意愿，而缺乏制度化、彈性化的創新環境。地方政府創新作為國家治理運作的場域，是制度建構與規則再生產的過程，而地方政府作為社會系統再生產的行動者，既需要服從于社會結構的制度安排，同時又必須在這一場域中保持相對自主性。然而，總體而言，我國地方政府自主性相對較弱，這往往會導致地方政府創新后續運行不穩定，甚至突然中斷。

近些年，地方政府創新與之前相比出現了許多新特點。例如，運用大數據等新科技手段進行的技術性創新不斷涌現，逐漸成為地方政府創新的主流；社區基層的“微創新”越來越多，而市縣一級政府創新相對較少；更多的地方政府創新主要依托于頂層設計、國家政策的試點或試驗。其實，這些地方政府創新的新特點、新趨勢與整個地方政府創新生態的改變不無關系。

四、結論與討論

通過對中部五省“中國地方政府創新獎”獲獎項目的跟蹤調查可以發現，大多數獲獎項目仍在運行，但各自的持續性狀況卻迥然不同。有的地方政府創新項目得到深化發展，有的創新項目繼續存在，也有部分創新項目完全消亡或名存實亡。通過分析，我們認為這些地方政府創新項目的制度化程度、社會需求契合度以及是否得到上級政府的支持影響了其持續性。在此基礎上進一步探討可以看到，創新生態對于地方政府創新及其持續性具有重要的支撐作用，創新生態發生大的變化也將改變整個地方政府創新的樣態和趨勢。換言之，優化地方政府創新生態，對于促進地方政府創新并提升其可持續性具有十分重要的意義。

自改革開放以來，隨著國家與社會關系的變遷，中央政府在賦予地方政府一定的創新空間的同時，又保持了對地方政府的較強的約束及控制權；伴隨著基層治理問題的日益增多，社會大眾對于地方政府的公共治理行為也日益關注。在這種背景下，由于上下級政府的分權不明確及國家與社會關系的失衡，地方政府創新的生態環境面臨許多不確定性，地方政府創新的可持續性也面臨諸多挑戰。優化創新生態需要從國家和社會兩個方面同時著力：一方面建構“創新型國家”，積極營造有利于地方政府創新的行政文化和激勵機制；另一方面發展“參與式社會”，不斷健全社會協同、公眾參與機制，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

創新型國家不單需要國家科技領域的創新，而是需要整個國家各個領域都積極創新，從而邁向一個充滿活力、富有競爭力的現代化國家。這樣的創新型國家，不但允許而且積極鼓勵國家各個領域、各個部門、各個層級全面開展創新，通過創新引領國家發展。對于推動地方政府創新，最重要的是國家在法律和制度上鼓勵地方政府創新，建立地方政府創新激勵和保障機制以及“試錯”、“容錯”、“糾錯”機制。同時，要進一步優化央地關系和地方府際關系，賦予地方政府一定的自主創新空間。要加強地方政府創新生態的法規制度建設，推動地方政府創新的法制化與規范化發展。

地方政府創新及其可持續性發展，還須主動融入到具體的社會轉型實踐之中，積極回應社會發展需求。脫離社會發展實際的地方政府創新，無法有效轉換為可持續的制度；脫離社會發展需求的地方政府創新，也不可能得到民眾的擁護和認同。因此，建立健全社會協同、政府與社會合作機制，進一步拓寬民眾參與地方政府創新和地方治理的渠道，為地方政府創新增添民意的基礎和民主的底色，也是優化地方政府創新生態不可忽視的內容。

注釋：

① 中部地區五省調研由吳理財負責，王前、莊飛能、周純義、梁來成、瞿奴春、方坤、劉建、劉磊、吳侗、葛冬情、郭璐、周衛、高鏡、王為、劉名濤、徐興興、魏久朋、楊剛、劉斌、華雪婷等參加了實地調研。

② 吳理財、莊飛能、吳侗：《論地方政府創新者的創新“習性”》，《社會科學動態》2017年第12期。

③俞可平：《中美兩國“政府創新”之比較——基于中國與美國“政府創新獎”的分析》，《學術月刊》2012年第3期。

④ 金太軍、袁建軍：《地方政府創新博弈分析》，《江海學刊》2005年第5期。