淺析改革開放以來農(nóng)地流轉(zhuǎn)的演變特征
——以鄭州市為例

柴海瑞 中共鄭州市委黨校

2018年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出：“完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。”土地制度一直是“三農(nóng)”問題的根本和核心。改革開放以來，在逐步探索和實(shí)踐中，我國逐步形成了一套具有中國特色的農(nóng)村土地制度體系。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。所謂農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是指在不改變土地所有制基礎(chǔ)上農(nóng)地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）流轉(zhuǎn)。鄭州市現(xiàn)轄6區(qū)5市1縣及鄭東新區(qū)、鄭州高新區(qū)、鄭州經(jīng)開區(qū)、鄭州航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)（新鄭綜合保稅區(qū)）。全市總面積7446萬畝，人口972.4萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到71%。改革開放以來，鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度從禁止走向解禁，從模糊走向明確，從非法走向合法，但合法化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模和比重仍舊偏低。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的路徑必制度先行，從農(nóng)地制度的變遷可清晰地看出鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的歷程。

一、改革開放以來鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的演變歷程

1978年以來，我國農(nóng)地制度改革的歷史經(jīng)歷了四個時期的演變過程，即過渡、演化、形成與完善。表現(xiàn)為土地集體所有集體經(jīng)營的制度向集體所有家庭承包經(jīng)營的制度變遷，與此同時，鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)同國家土地流轉(zhuǎn)一樣也經(jīng)歷了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的萌芽、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的緩慢發(fā)展、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的迅速發(fā)展、農(nóng)地流轉(zhuǎn)大規(guī)模的迅速發(fā)展四個階段的演變過程。

（一）1978年至1984年農(nóng)地流轉(zhuǎn)的初始萌芽階段：農(nóng)地流轉(zhuǎn)從生產(chǎn)責(zé)任制到家庭承包經(jīng)營，從明令禁止到政策解禁

我國農(nóng)村改革的第一個歷史階段是從1978年至1984年。現(xiàn)階段我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)是伴隨著家庭承包制的建立而逐漸形成和發(fā)展起來的。改革開放初期，中央制度層面不允許農(nóng)地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。破除政社合一的三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度，全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是當(dāng)時鄭州市農(nóng)村改革的重點(diǎn)。鄭州市農(nóng)村改革極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了迅速的恢復(fù)與發(fā)展。20世紀(jì)80年代初期，鄭州市出現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)形成的個別土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，但這些流轉(zhuǎn)都是隱蔽的、非法的，基本上沒有公開。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的一個產(chǎn)物是農(nóng)地流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)村改革的深入，農(nóng)戶之間的承包土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓行為日漸增多。

（二）1985年至2000年農(nóng)地流轉(zhuǎn)的緩慢發(fā)展階段：農(nóng)地流轉(zhuǎn)從嘗試到規(guī)范合法化

自1984年以來，鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)同全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)一樣也經(jīng)歷了允許轉(zhuǎn)包、依法轉(zhuǎn)讓、規(guī)范流轉(zhuǎn)、合法確立這四個階段。這一時期，鄭州市耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，由嘗試到建立規(guī)范化、合法化，處于緩慢發(fā)展階段。但是是鄭州市農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時期。全市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)變增長方式，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長在質(zhì)量和效益方面有了很大提高。1998年全市農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值達(dá)68.55億元，農(nóng)民人均純收入達(dá)2530元。

（三）2001年至2006年農(nóng)地流轉(zhuǎn)的迅速發(fā)展階段：農(nóng)地流轉(zhuǎn)從規(guī)范、合法化到規(guī)模化

2003年3月鄭州市委辦公廳市政府辦公廳關(guān)于宣傳貫徹《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的通知（鄭辦文【2003】4號）“建立健全農(nóng)業(yè)承包合同的檔案管理制度、農(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度。”鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)，進(jìn)入了法律建構(gòu)規(guī)范化到規(guī)模化流轉(zhuǎn)階段。這一時期，鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)迅速發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)逐步由規(guī)范、合法化到規(guī)模化發(fā)展。鄭州市農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，取得了較好的效益。2002年全市農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值82.36億元，農(nóng)民人均純收入達(dá)到3377元。

（四）2007年至今農(nóng)地流轉(zhuǎn)大規(guī)模迅速發(fā)展階段:農(nóng)地流轉(zhuǎn)從規(guī)模化到政策推廣

2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”更為明確地把農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營結(jié)合在一起。此時鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營開始上升。如新密市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積2007年比2005年，增加了5.26萬畝，兩年之間增長了68.3%。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入，生產(chǎn)方式向規(guī)模化標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代末鄭州市出現(xiàn)了“公司+農(nóng)戶”等組織模式。2010年6月鄭州市《關(guān)于建立健全土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場的意見》提出“建立健全土地快速、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)的長效機(jī)制，促進(jìn)我市土地流轉(zhuǎn)市場的建立和發(fā)展。”截止2012年，鄭州市家庭承包耕地的總面積為373.3萬畝，土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到51.95萬畝，占所有家庭承包耕地總面積的13.92%。

2013 年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》更為明確地指明了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方向和途徑。據(jù)統(tǒng)計，截止2013年，鄭州市家庭承包經(jīng)營的耕地面積是354.89萬畝，全鄭州市家庭承包耕地的流轉(zhuǎn)面積達(dá)到69.16萬畝（不包括鞏義市），鄭州市農(nóng)地的流轉(zhuǎn)率為19.49%。2014年9月29日《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，強(qiáng)調(diào)了我國農(nóng)村必須創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營。截至2014年，鄭州市家庭承包耕地的流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.68萬公頃（不包括鞏義市）。鄭州市簽訂了流轉(zhuǎn)合同的耕地流轉(zhuǎn)面積為4.14萬公頃，占全市耕地流轉(zhuǎn)總面積的74.5%。鄭州市全市的土地流轉(zhuǎn)率為 23.33%。2017年中央一號文件落實(shí)農(nóng)村土地集體“三權(quán)分置”的辦法，主要是通過推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來實(shí)現(xiàn)。2018年《鄭州市人民政府關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的實(shí)施意見》的出臺，對農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的辦法提出了主要目標(biāo)、主要措施及保障措施。《意見》的出臺，對鄭州市實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略、推進(jìn)建設(shè)都市區(qū)以及加快國家中心城市建設(shè)具有極其重要的作用。自此鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)從規(guī)模化進(jìn)入到政策逐步推廣階段。

二、改革開放以來鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的演變特征

改革開放以來鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)從明令禁止到允許再到鼓勵，農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下特征：

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體：由外出務(wù)工農(nóng)戶與留守農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，向農(nóng)戶與各種中介、服務(wù)組織之間的流轉(zhuǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在鄭州市欠發(fā)達(dá)縣（市）區(qū)的農(nóng)村，早期農(nóng)地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)民自發(fā)組織的小規(guī)模流轉(zhuǎn)。土地流出方的外出務(wù)工者傾向于選擇一種基于血緣和地緣關(guān)系的留守農(nóng)戶之間“口頭協(xié)議”方式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。后期農(nóng)地流轉(zhuǎn)主是農(nóng)地由過去轉(zhuǎn)包給同一村莊的農(nóng)戶逐漸轉(zhuǎn)包給農(nóng)村種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、工商企業(yè)等。由中介服務(wù)組織或鄉(xiāng)村兩級牽線流轉(zhuǎn)的農(nóng)地所占比重逐步增加。如2009年鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)通過各縣鄉(xiāng)服務(wù)組織或各鄉(xiāng)村流轉(zhuǎn)中介流轉(zhuǎn)的面積達(dá)到9586.7公頃，是流轉(zhuǎn)總面積的 59.32%。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格：由低到高。鄭州市早期由于種植一般的農(nóng)作物，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模偏小，所以流轉(zhuǎn)價格較低。近年來，由于鄭州市良好的區(qū)位優(yōu)勢，加之有的地方農(nóng)地質(zhì)量好，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后主要發(fā)展一些高附加值農(nóng)業(yè)，造成土地流轉(zhuǎn)的收益也由低向高發(fā)展。流轉(zhuǎn)價格呈逐年上升趨勢。流轉(zhuǎn)價格方面一般鄭州近郊區(qū)高于遠(yuǎn)郊區(qū)，平原區(qū)高于丘陵山區(qū)。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式：主要是出租和轉(zhuǎn)包。《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定：“通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)”。 農(nóng)地可采取多種形式流轉(zhuǎn)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，鄭州市以出租和轉(zhuǎn)包為主要形式的流轉(zhuǎn)逐步活躍。如2009年鄭州市耕地出租12586.7公頃，是全市所有耕地流轉(zhuǎn)面積的77.89%。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模：由零散的、自發(fā)的向連片的集中的規(guī)模發(fā)展。鄭州市早期農(nóng)地流轉(zhuǎn)相當(dāng)部分是農(nóng)戶自發(fā)的、零散的、小規(guī)模流轉(zhuǎn)。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，對農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營不利，無法形成規(guī)模效應(yīng)。近些年，鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)向規(guī)模化經(jīng)營、集中連片發(fā)展。土地要規(guī)模化經(jīng)營的重要條件主要有：能力強(qiáng)的農(nóng)村帶頭人、種田巧能手、富有特色的農(nóng)產(chǎn)品等等，如新鄭市泰山村村支書、新密市郭崗村村支書、由于個人長期從事其它行業(yè)經(jīng)營，在資金利用與經(jīng)營管理等方面取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，所以在土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)中能做到游刃有余。

（五）農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營模式：由種糧向特色、觀光、高效農(nóng)業(yè)發(fā)展。早期鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)以后大量是種植糧食等農(nóng)作物，經(jīng)濟(jì)效益低下。因此，后期這些企業(yè)或者農(nóng)業(yè)經(jīng)營的大戶很多是利用流轉(zhuǎn)的土地，來發(fā)展特色、觀光、高效農(nóng)業(yè)。如鄭州市2009年農(nóng)地流轉(zhuǎn)以后進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的面積為13260公頃，是流轉(zhuǎn)總面積的82%。其中用于發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)等的面積達(dá)到了8593公頃，超過規(guī)模經(jīng)營總面積的93%，土地流轉(zhuǎn)的模式經(jīng)營逐漸呈現(xiàn)出多樣化特征。

（六）農(nóng)地流轉(zhuǎn)率：由低向高，由示范帶動向政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。農(nóng)地流轉(zhuǎn)率方面，在土地流轉(zhuǎn)的前期，我市很多農(nóng)戶擔(dān)心承擔(dān)風(fēng)險，所以主動流轉(zhuǎn)率低。當(dāng)農(nóng)戶在實(shí)踐中看到龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營者通過流轉(zhuǎn)土地取得規(guī)模效益后，也跟學(xué)進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，這些龍頭企業(yè)的示范作用推動了土地流轉(zhuǎn)。2008年-2017年，鄭州市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況如下：

家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積 流轉(zhuǎn)率 與上年相比增減百分比畝畝鄭州市2008——2017土地流轉(zhuǎn)率家庭承包經(jīng)營的耕地面積2008 3645805 332016 9.11%2009 3665467 247215 6.74%-2.36%2010 3586066 255840 7.13% 0.39%2011 3637088 293779 8.08% 0.94%2012 3733081 519515 13.92% 5.84%2013 3548924 691632 19.49% 5.57%2014 3495222 743025 21.26% 1.77%2015 3520671 750904 21.33% 0.07%2016 3419816 744489 21.77% 0.44%2017 3385853.99 746323.24 22.04% 0.27%備注：數(shù)據(jù)來源于鄭州市農(nóng)經(jīng)指導(dǎo)站歷年農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計報表數(shù)據(jù)

（七）農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)：由不規(guī)范、不健全向制度化和法治化轉(zhuǎn)變。鄭州市早期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)只要流轉(zhuǎn)主體雙方愿意，一般手續(xù)簡單，如有的采用口頭協(xié)議，有的簽訂簡單的流轉(zhuǎn)合同，就可以完成農(nóng)地流轉(zhuǎn)。但農(nóng)地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范、流轉(zhuǎn)合同不健全。鄭州市為了使農(nóng)村土地承包經(jīng)營者規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，自2008年《鄭州市人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營的意見》等多個文件相繼下發(fā)后，全市土地流轉(zhuǎn)手續(xù)、管理與服務(wù)工作逐步走向制度化、規(guī)范化和法治化。

綜上，改革開放40多年來，鄭州市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)取得了較快的發(fā)展。鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)從明令禁止到允許再到鼓勵呈現(xiàn)出四個階段的歷史演變過程，不同的階段對應(yīng)不同的演變特征。