供排水領域PPP項目運營管理存在的問題與對策

摘 要：供排水領域具有民生性、公益性，其投資比較大、建設周期長、投資效益較低，一般都是由政府公共財政進行投資建設。但是，在目前各級政府財政負擔較重，財政支出壓力較大的情況下，通過運用 PPP 模式不但能夠減少政府財政壓力和投資風險，還能保證工程建設的質量，使其更好的為公眾服務。因此，PPP項目在供排水領域的廣泛合作受到各級政府的青睞。本文通過對供排水領域PPP項目運營管理中存在的問題進行分析，并提出針對性對策建議，以期幫助給排水領域PPP項目健康發(fā)展。

關鍵詞：PPP模式；管理；問題；對策

一、PPP項目概述

PPP模式是政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。以達到各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念。

二、供排水領域采用PPP項目的重要意義

采用 PPP 模式引進企業(yè)加快區(qū)域供排水領域基礎設施建設，有利于當?shù)卣玫亟y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別，便于統(tǒng)一規(guī)劃、優(yōu)化布局、整體推進，提高城鄉(xiāng)供排水的系統(tǒng)性、協(xié)調性、共享性與經(jīng)濟性，以安全、高效、經(jīng)濟、合理的城鄉(xiāng)一體供排水體系支持與保障農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（1）有利于平滑政府財政支出壓力

公共基礎設施項目前期資本性投入大，而通過 PPP 模式引入社會資本，可將建設支出轉化為較長期限內的分期支付，有利于平滑財政支付資金壓力、加快公共基礎設施建設、提高公共服務能力。

（2）有利于優(yōu)化項目風險分配

PPP模式通過風險最優(yōu)分配的激勵約束機制，引入的專業(yè)化社會資本，負責融資、設計、建設和運營維護，統(tǒng)籌考慮項目的設計方案、建設質量和后續(xù)運營維護成本，在保障服務質量的前提下切實降低項目全生命周期的成本，提高自身收益水平。

（3）有利于轉變政府職能

PPP 模式要求政府在與社會資本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市場原則和簽訂合同，切實履行義務、承擔相應風險；另一方面在加強項目規(guī)劃、篩選和評估的同時，通過建立和落實績效考核機制，加強對社會資本的監(jiān)管，切實保障民生工程的質量和工期。

（4）有利于發(fā)揮人才技術優(yōu)勢

PPP 模式提倡“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，PPP 項目通過合同體系對社會資源進行優(yōu)化整合和合理授權，既發(fā)揮社會資本在投融資、設計建造、施工技術、運營管理上的高效率，又充分運用政策與法律依據(jù)進行全程監(jiān)管，充分發(fā)揮政府和社會資本的管理效能。

三、供排水PPP項目運營管理的現(xiàn)狀和存在的問題

近幾年以來，在國家政策引導下，各級政府對區(qū)域內的資源、基礎設施建設進行項目包裝，廣泛采用 PPP 模式進行融資招商，引進企業(yè)和民營資金參與建設，行業(yè)包括交通運輸、供排水領域、市政工程、醫(yī)療衛(wèi)生教育事業(yè)等 20余個行業(yè)。根據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國各地有7000余個 PPP 模式的工程項目在合作運行。其中市政工程的項目最多，交通運輸、生態(tài)建設等項目其次，從數(shù)據(jù)中可以得知，PPP 項目的行業(yè)集中度很高，也能發(fā)現(xiàn) PPP 模式在供排水領域建設中的項目相對較少。根據(jù)國家項目統(tǒng)計顯示，在我國西部地區(qū)、邊遠山區(qū)的供排水建設中用到 PPP 模式的項目比較多。由于供排水領域的PPP項目都是民生項目，涉及千家萬戶，政策要求高，運營周期長，其建成后的運營和管理是關鍵。同時亦存在諸多問題。

（1）政策因素的影響

近年來由于政府在大力推廣 PPP項目，國家發(fā)改委和財政部都在積極的下發(fā)文件進行規(guī)范。但是由于兩部門的職責分工原因，在下發(fā)的文件中，出現(xiàn)了意見不一致甚至是沖突的地方，對諸如 PPP 的概念、操作流程、認定標準等都有著各自的解釋，很難使具體的執(zhí)行部門開展工作，增加了開展工作的難度。比如：財政部將 PPP 界定為一種在基礎設施與公共服務領域建立的一種長期的合作關系。國家發(fā)改委將 PPP 界定為政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力，提供高效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險承擔及長期的合作關系。所以地方政府在執(zhí)行的時候就會出現(xiàn)很大的偏差。

（2）供排水領域 PPP項目操作不規(guī)范

在一些地區(qū)，相關部門在進行PPP 的實踐中出現(xiàn)了不規(guī)范、不合規(guī)的行為，從而影響了 PPP 的推廣，也增加了政府的投資風險。例如向社會資本承諾低于市場價格的水價、電價，使政府資金受到影響。當前，我國的水價是由市場決定的，而相關水力部門的行為不僅影響了市場的作用，還給政府帶來了一些風險。此外，在我國基礎設施建設領域中，經(jīng)常出現(xiàn)“重融資、輕運營”等現(xiàn)象，使設施在建成之后難以發(fā)揮出最大的作用，造成資源的浪費和資金的損失。供排水領域建設一般都是大型工程，如果也出現(xiàn)了類似的問題，不僅是財產(chǎn)的損失，還有可能威脅到人們群眾的財產(chǎn)安全。

（3）地方政府失信導致PPP項目運行難度增大

供排水領域的PPP項目，絕大多數(shù)都是采用的BOT模式（建設-運營—移交）、TOT模式（轉讓-運營-移交）或者兩者相結合的方式。項目建設完成后，在運營管理過程中，投資方的投資收益，主要通過政府給的回報收回成本。但由于部分地方政府財政收入少，政府負債過大，財政支出困難，不能按時支付由政府應承擔的費用，使企業(yè)的應收賬款增大，導致社會資本方在項目運營管理中出現(xiàn)資金流轉困難、管理松懈、投資不到位，從而出現(xiàn)項目運營管理的風險。

（4）供排水領域PPP項目運營管理的風險承擔不明確

供排水領域的PPP項目，絕大多數(shù)都是涉及社會民生事業(yè)，在運營管理中由于使用者付費的問題，加之項目持續(xù)時間較長，項目中的設施設備涉及的維修更換等諸多問題在合同中規(guī)定不明確，導致在執(zhí)行過程中合作雙方推諉扯皮，影響了項目的運營管理效果。

四、完善供排水PPP項目運營管理的對策建議

（1）慎選PPP項目

由于我國地大人多，地方政府在基礎設施領域投入欠債，導致很多地區(qū)的基礎設施尤其是供排水領域的設施簡陋，處理設備落后，處理工藝和技術不先進，所以在確定PPP項目時，要考慮其可行性、統(tǒng)籌性，同時也要考慮地方政府財政承受能力，進行合理的規(guī)劃打包選擇PPP項目，才能取得理想的社會效益。

（2）規(guī)范項目合同規(guī)避企業(yè)風險

PPP項目合同 ，是政府方和社會資本方進行合作的根本依據(jù)，是PPP項目實施過程中最重要的法律文件之一，也是PPP合同體系的核心及基礎。一份好的PPP項目合同，能夠促使項目順利推進，并有助于實現(xiàn)雙方目標。項目交易是否清晰、回報機制是否合理等因素影響項目后續(xù)的運行效果，雙方應積極溝通上述內容，并合理設置合同條款，從而有效防范PPP項目風險。

（3）充分運用PPP規(guī)則合理分擔風險

PPP 項目中的風險種類較多并貫穿于項目整個壽命周期中的各階段：如項目融資、工程建設和項目運營以及項目移交等。為了在政府方和社會資本之間合理分配風險，明確合同當事人之間的權利義務關系，確保PPP 項目順利實施、實現(xiàn)雙方共贏，在項目實施前應該充分運用情景分析法、財務數(shù)據(jù)法進行分析，將項目中政府方風險、市場風險等進行合理規(guī)避。

（4）合理制定回報機制分散投資風險

項目回報機制主要指社會資本取得投資回報的資金來源及其相應的支付方式。PPP模式可以在一定程度上保證企業(yè)資本“有利可圖”。合理的投資回報率和回報方式，政府要根據(jù)財政的承受能力來決定，企業(yè)的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到企業(yè)資本投入的。而采取PPP模式，政府可以給予企業(yè)投資者相應的政策作為補償，從而很好的解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保等，從而降低企業(yè)的風險，同時提高企業(yè)資本參與PPP項目的積極性。

五、結束語

2014年是中國新PPP開元之年，2015年是中國新PPP突破之年，2016年是中國新PPP爭鳴之年，2017年是中國新PPP規(guī)范之年，2018年是中國新PPP精益之年，2019年是中國新PPP穩(wěn)定發(fā)展之年。從當前國際國內形勢來看，在中美貿(mào)易摩擦呈現(xiàn)膠著狀態(tài)的背景下，中國更要主動走出去，廣交朋友，“一帶一路”更彰顯其重要性。PPP模式是“一帶一路”溝通、交流的重要工具，也是項目實施的重要載體。2019年是第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇舉辦之年，2019年境內外PPP將進一步融會貫通，境外PPP項目會有實質性突破。

參考文獻

[1]嚴華東，蔣松凱，張迪，等.PPP 模式應用于水利工程的動機和政策建議[J].水利發(fā)展研究，2016.16（9）：11-15

[2]王延武，張大偉，趙鑫.關于加快推進政府與社會資本合作（PPP）模式的研究——以陜西省銅川市為例[J].中國經(jīng)貿(mào)導刊，2016（18）：39-41+52

[3]王延武，張大偉，趙鑫.關于加快推進政府與社會資本合作（PPP）模式的研究——以陜西省銅川市為例[J].中國經(jīng)貿(mào)導刊，2016（18）：39-41+52

作者簡介：陳曉娟（1980年2月21日——）女，學位：大專，職稱：中級會計師，單位：四川發(fā)展國潤環(huán)境投資有限公司，職務：財務負責人，研究方向：PPP項目運營管理。