審計(jì)機(jī)關(guān)信息公開(kāi)實(shí)踐中爭(zhēng)議性問(wèn)題

◆鄒 蔚/武漢市審計(jì)局

政府信息公開(kāi)是保障公眾知情權(quán)、增加政府透明度的重要途徑，是使公共權(quán)力接受監(jiān)督的一種有效方式。國(guó)務(wù)院制定實(shí)施《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）以來(lái)，各級(jí)政府及部門(mén)都在積極推進(jìn)政府信息公開(kāi)工作，提高政府的治理能力，增強(qiáng)政府的公信力。審計(jì)機(jī)關(guān)作為各級(jí)政府的組成部門(mén)，也應(yīng)遵循《條例》的相關(guān)要求，公開(kāi)相應(yīng)的政府信息。本文立足實(shí)踐，就處理政府信息公開(kāi)實(shí)踐中遇到的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)分析，提出意見(jiàn)建議。

一、向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提出信息公開(kāi)申請(qǐng)事項(xiàng)的特點(diǎn)

（一）獲取目的的間接性。信息公開(kāi)申請(qǐng)中，申請(qǐng)人多是希望從審計(jì)機(jī)關(guān)獲取相關(guān)資料數(shù)據(jù)，作為證據(jù)材料向政府及有關(guān)部門(mén)爭(zhēng)取權(quán)益，其目的并不是直接在審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)維護(hù)其知情權(quán)等合法權(quán)益。

（二）多為救濟(jì)用盡后的申請(qǐng)。部分申請(qǐng)人因?yàn)槟撤N訴求在行業(yè)主管部門(mén)得不到解決，轉(zhuǎn)而向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)該行業(yè)主管部門(mén)某項(xiàng)職權(quán)行使情況的審計(jì)內(nèi)容，或者要求審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)該行業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行審計(jì)，以此達(dá)到督促行業(yè)主管部門(mén)為其解決訴求問(wèn)題的目的。

（三）群體性、重復(fù)性明顯。審計(jì)機(jī)關(guān)選擇的項(xiàng)目任務(wù)大都是以民生領(lǐng)域和重點(diǎn)工程為主，審計(jì)的信息一般與普通公民沒(méi)有直接利益關(guān)系，但有些項(xiàng)目比如重點(diǎn)工程的拆遷工作，會(huì)牽扯到一大批人的利益，就可能會(huì)有群體性地來(lái)申請(qǐng)拆遷信息公開(kāi)，且申請(qǐng)公開(kāi)事項(xiàng)大多雷同。

二、在處理信息公開(kāi)申請(qǐng)實(shí)踐中常遇到的爭(zhēng)議性問(wèn)題

（一）審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)過(guò)程中收集的資料是否屬于公開(kāi)范圍。審計(jì)機(jī)關(guān)的工作特點(diǎn)決定了其在工作中收集制作了大量的資料，涉及各個(gè)審計(jì)項(xiàng)目和被審計(jì)單位，那么審計(jì)過(guò)程中制作保存的其他部門(mén)依職權(quán)形成的資料是否為審計(jì)機(jī)關(guān)的公開(kāi)范圍？筆者認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)制作、保存的信息是否屬于公開(kāi)范圍，應(yīng)該有一個(gè)合理的邊界。這個(gè)邊界應(yīng)建立在與審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)有密切關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)之上，比如房產(chǎn)信息，審計(jì)機(jī)關(guān)雖然在審計(jì)房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)時(shí)能獲取，但房產(chǎn)信息與審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)聯(lián)系較弱，應(yīng)該由房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)來(lái)受理申請(qǐng)公開(kāi)事宜，所以以申請(qǐng)公開(kāi)信息聯(lián)系最強(qiáng)的職能部門(mén)作為該信息公開(kāi)受理部門(mén)更能履行好政府信息公開(kāi)的職責(zé)，也防止了信息公開(kāi)申請(qǐng)漫天飛的亂象。

（二）信息公開(kāi)中商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的界定問(wèn)題。在向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)的信息里，有部分申請(qǐng)涉及國(guó)有企業(yè)、少量私營(yíng)企業(yè)的資金信息甚至個(gè)人的部分信息，審計(jì)機(jī)關(guān)在相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目中也確實(shí)制作或保存了上述信息。《條例》第二十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開(kāi)后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方的意見(jiàn)；第三方不同意公開(kāi)的，不得公開(kāi)。但是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，并將決定公開(kāi)的政府信息內(nèi)容和理由書(shū)面通知第三方。”部分審計(jì)機(jī)關(guān)在征詢(xún)了第三方意見(jiàn)不同意后，以商業(yè)秘密或個(gè)人隱私為由拒絕公開(kāi)申請(qǐng)的信息，此時(shí)一旦申請(qǐng)人不服提起行政復(fù)議或訴訟，審計(jì)機(jī)關(guān)就極可能因事實(shí)不清、證據(jù)不足，面臨被撤銷(xiāo)答復(fù)或被確認(rèn)違法的風(fēng)險(xiǎn)。復(fù)議訴訟中爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在商業(yè)秘密和個(gè)人隱私界定上。

對(duì)于個(gè)人隱私，筆者認(rèn)為根據(jù)司法判例看，個(gè)人隱私信息是否能公開(kāi)也需要審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行判斷，不能一概而論。如最高人民法院在其公布的全國(guó)法院政府信息公開(kāi)十大案例——楊政權(quán)訴山東省肥城市房產(chǎn)管理局一案中，申請(qǐng)人要求公開(kāi)保障性住房人的個(gè)人信息，房產(chǎn)管理局以涉及個(gè)人隱私予以拒絕，法院認(rèn)為當(dāng)涉及公共利益的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)與保障性住房人個(gè)人隱私權(quán)相沖突時(shí)，基于保障性住房公共屬性的考量，獲得公共資源的公民需讓渡部分個(gè)人隱私信息，即公開(kāi)保障性住房人的個(gè)人信息，有利于社會(huì)監(jiān)督和保障房制度的良性發(fā)展。

（三）“三無(wú)”條款的引用問(wèn)題。實(shí)踐中，經(jīng)常見(jiàn)到部分審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)《〈中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第十四條“行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，可以不予提供”的規(guī)定，以與申請(qǐng)人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)為由拒絕公開(kāi)，但是否與申請(qǐng)人的生產(chǎn)、生活、科研有關(guān)，這一聯(lián)系在事實(shí)上很難認(rèn)定，不同地域的法院在司法實(shí)踐中對(duì)這一條款的理解適用也不一樣，引用該條款不予公開(kāi)會(huì)造成一定的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)策與建議

（一）收集保存資料要有所取舍。盡量收集保存有用的信息，對(duì)于制作審計(jì)報(bào)告、審計(jì)決定、審計(jì)移送書(shū)價(jià)值不大的資料信息盡量在審計(jì)后退還給原單位，盡量不留存第三方商業(yè)秘密及個(gè)人隱私信息，減少因留存無(wú)效信息資料導(dǎo)致的信息公開(kāi)工作或復(fù)議訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

（二）涉及商業(yè)秘密及個(gè)人隱私的信息要謹(jǐn)慎判別。對(duì)于商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息，審計(jì)機(jī)關(guān)若有留存的，在征詢(xún)第三方意見(jiàn)的同時(shí)，應(yīng)要求第三方提供證明該信息符合商業(yè)秘密法定條件的資料，最后還要對(duì)商業(yè)秘密、個(gè)人隱私保護(hù)與公共利益相權(quán)衡，作出是否公開(kāi)的判斷。

（三）在不予公開(kāi)的決定中盡量不引用“三無(wú)”條款。“與申請(qǐng)人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)”的判斷與舉證都非常困難，主觀性較強(qiáng)，容易造成理解上的歧義，成為復(fù)議、訴訟的焦點(diǎn)，所以如果信息公開(kāi)的申請(qǐng)符合法定不予公開(kāi)的條件，盡量引用確定性較高的條款作為法律法規(guī)依據(jù)。

（四）建議統(tǒng)一信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于審計(jì)過(guò)程中獲取、保存的信息能否申請(qǐng)公開(kāi)，信息公開(kāi)中的商業(yè)秘密如何界定，個(gè)人隱私何時(shí)可以公開(kāi)等問(wèn)題，需要進(jìn)一步立法予以明確，確定公開(kāi)范圍，為審計(jì)信息公開(kāi)確立邊界，否則不同的審計(jì)機(jī)關(guān)理解不同，必然導(dǎo)致大家遇到類(lèi)似問(wèn)題無(wú)所適從，甚至做出前后矛盾的答復(fù)。

（五）進(jìn)一步理順信息公開(kāi)制度。建議發(fā)揮各級(jí)政府信息公開(kāi)主管部門(mén)的職能，在公民申請(qǐng)信息公開(kāi)的時(shí)候，對(duì)不同的信息公開(kāi)申請(qǐng)歸口分類(lèi)，避免多頭申請(qǐng)多頭公開(kāi)。各級(jí)政府信息公開(kāi)主管部門(mén)可以協(xié)調(diào)好本轄區(qū)的各行政機(jī)構(gòu)，將信息申請(qǐng)予以分類(lèi)，某一類(lèi)信息只能向某一主管該事務(wù)的行政機(jī)關(guān)予以申請(qǐng)，防止惡意的信息公開(kāi)多頭申請(qǐng)，浪費(fèi)行政資源。