秀洲區(qū)全域土地綜合整治“三張圖”激活鄉(xiāng)村振興新動能

□ 嘉興市自然資源和規(guī)劃局秀洲分局 夏文才 張賽賽

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，對解決“三農(nóng)”問題，決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國具有重大戰(zhàn)略意義,而激活土地要素是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性支撐底盤。全域土地綜合整治致力于對“田水路林村”等進行全要素整合和激活，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵引擎。中央、自然資源部和浙江省自然資源廳將加快推進全域土地綜合整治視為破解發(fā)展用地難題、創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。

2018年中共中央、國務(wù)院下發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、浙江省政府印發(fā)《關(guān)于實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見》，嘉興市出臺《嘉興市全域土地綜合整治“四百工程”行動方案（2018—2022年）》。根據(jù)上級統(tǒng)一部署及文件精神要求，秀洲區(qū)圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展總目標(biāo)，按照“生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則，全面推進全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)工程，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，構(gòu)建農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)高效節(jié)約的土地利用新格局。2019年，秀洲區(qū)上報浙江省政府計劃實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)項目8個，其中6個項目經(jīng)省政府批準(zhǔn)列入全省2019年試點項目，試點項目個數(shù)屬全省最多。

一、精心謀劃，制定一份“作戰(zhàn)圖”

（一）規(guī)劃引領(lǐng)強基礎(chǔ)

秀洲區(qū)出臺《秀洲區(qū)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程三年行動計劃（2018—2020年）》，計劃用三年時間完成全域土地綜合整治15萬畝，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)10萬畝，使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)5000畝，新增耕地占補平衡指標(biāo)5000畝，新增永久基本農(nóng)田整備區(qū)10000畝。該區(qū)堅持多規(guī)融合為引領(lǐng)、資源整合為導(dǎo)向、制度供給為支持，高起點全域規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)全域設(shè)計，高質(zhì)量全域?qū)嵤８鶕?jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，銜接城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃，編制村級規(guī)劃作為全域土地綜合整治實施依據(jù)。同時，突出項目為王，因地制宜編制全域土地綜合整治實施方案，合理確定全域土地綜合整治的目標(biāo)、模式和工程。

（二）“整治+”強抓手

秀洲區(qū)通過全區(qū)摸排調(diào)研，全面掌握全域整治潛力，抓住新一輪土地利用總體規(guī)劃修編機遇，將全域整治與鄉(xiāng)村振興、耕地“三位一體”保護、“低散亂”騰退、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治、第三次土地調(diào)查以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，特別是與田園綜合體等省級農(nóng)業(yè)平臺建設(shè)相結(jié)合，因地制宜逐步推進鎮(zhèn)土地整治規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃和全域土地綜合整治項目區(qū)的規(guī)劃編制、實施，讓全域土地綜合整治達到全域性、全面性。該區(qū)各鎮(zhèn)以全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)潛力調(diào)查成果為依據(jù)，挖掘存量建設(shè)用地復(fù)墾、土地開發(fā)等潛力，最大程度做好拆后利用，符合條件的地塊列入農(nóng)村土地整治項目或墾造耕地項目，獲取建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和占補平衡指標(biāo)，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間。

（三）要素整合強保障

秀洲區(qū)委、區(qū)政府高度重視全域土地綜合整治工作。主要領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜推進，并將其納入2018年、2019年度“雙百”行動，作為全區(qū)八大重點工作之一；成立區(qū)鎮(zhèn)兩級領(lǐng)導(dǎo)小組，全區(qū)上下統(tǒng)一認識，部門協(xié)同配合，形成區(qū)鎮(zhèn)村三級聯(lián)動工作機制；強化激勵和保障機制，不斷調(diào)優(yōu)農(nóng)村土地整治政策，持續(xù)加強組織機構(gòu)和人員資金保障。《秀洲區(qū)開展全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施意見》明確加大區(qū)財政對全域土地綜合整治項目的補助獎勵力度，提高全域土地綜合整治項目農(nóng)房搬遷安置的補助獎勵標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動鎮(zhèn)、村兩級政府及農(nóng)民積極性。該區(qū)通過培育和挖掘典型、每月通報工作推進情況等舉措，推動各主體形成“比學(xué)趕超”的工作勁頭，并大力宣傳全域土地綜合整治的重要意義和政策措施，提高社會認知度和群眾參與度，營造全區(qū)上下的濃厚氛圍。

▲ 收藏村全域土地綜合整治項目在建安置房

二、掛圖作戰(zhàn)，落實一份“施工圖”

（一）創(chuàng)設(shè)優(yōu)質(zhì)平臺

2018年，秀洲區(qū)申報了2個省市全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)示范項目，即王江涇鎮(zhèn)收藏村項目和新塍鎮(zhèn)火炬村項目，均被列入嘉興市“十大樣板示范工程”，區(qū)域面積8130畝，示范引領(lǐng)作用凸顯。2019年，該區(qū)上報了8個省政府計劃實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)項目，其中6個項目經(jīng)省政府批準(zhǔn)列入全省2019年試點項目，試點項目個數(shù)屬全省最多。今年5月，該區(qū)為搭建全域土地綜合整治項目運作實施平臺，成立全域土地開發(fā)建設(shè)有限公司，為全區(qū)全域土地綜合整治工作提供堅強的組織保障；同時，該區(qū)著重發(fā)揮新成立的全域土地開發(fā)建設(shè)公司融資主渠道作用，積極整合各類涉農(nóng)資金，拓展融資渠道，發(fā)揮各項資金的疊加效益。杭州銀行的首批專項用于全域土地綜合整治的9.5億元貸款資金已經(jīng)到位。

（二）優(yōu)化項目管理

秀洲區(qū)建立全域土地綜合整治項目庫，實行項目化、清單式、銷號制管理，落實工程招投標(biāo)制度和監(jiān)理制度，嚴(yán)格按照工程規(guī)劃設(shè)計的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)施工，土地整治項目復(fù)墾新增耕地水田比例達到建新區(qū)占用水田比例以上，新增耕地質(zhì)量等級不低于建新區(qū)占用質(zhì)量等級，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要參照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求，做到工程質(zhì)量一步到位、驗收一次通過，確保所有項目分批次全部完成并通過驗收、入庫，做到“應(yīng)立項盡立項、應(yīng)驗收盡驗收”。此外，該區(qū)還加強項目資金管理，做到專人管理、專賬核算、專項驗收；強化安全生產(chǎn)管理，強化施工人員安全教育，規(guī)范操作程序，落實安全措施，防止安全事故發(fā)生；加強 “清廉工程”建設(shè)，在資金使用、撥付、監(jiān)管等方面做到公開、公正、公示，項目完成后及時審計，防止瀆職、失職行為發(fā)生。

（三）形成推進合力

秀洲區(qū)構(gòu)建政府負責(zé)、部門協(xié)調(diào)、公眾參與、上下聯(lián)動的工作格局，以區(qū)政府為主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為主體，自然資源管理部門負責(zé)提供政策平臺和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其他相關(guān)部門共同參與，協(xié)作配合，形成推進合力。該區(qū)整合部門、村鎮(zhèn)力量，突出村一級的主體作用，每個鎮(zhèn)設(shè)一名專職復(fù)墾辦主任，并落實一名副科級干部或經(jīng)驗豐富的退居二線科級干部專職指導(dǎo)、監(jiān)督復(fù)墾辦工作；通過充分激發(fā)干部的工作積極性，引導(dǎo)群眾支持參與，形成全區(qū)“一盤棋”的工作態(tài)勢。自然資源管理部門與鎮(zhèn)（街道）銜接，深入挖掘資源潛力，特別是農(nóng)村存量建設(shè)用地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極參與項目政策處理，發(fā)揮工作主導(dǎo)作用；村一級作為村民組織協(xié)調(diào)發(fā)動群眾，積極推進全域土地綜合整治項目建設(shè)。

三、壓茬耕耘，收獲一份“成果圖”

（一）改善農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境

秀洲區(qū)通過全域土地綜合整治平臺對田、水、路、林、村等進行全要素綜合整治和全域優(yōu)化布局，統(tǒng)一治理修復(fù)農(nóng)村人居環(huán)境，打造農(nóng)村良好生態(tài)、生產(chǎn)、生活環(huán)境，推動鄉(xiāng)村自然資本加快增值，實現(xiàn)農(nóng)民富裕、農(nóng)村美麗的和諧統(tǒng)一。一方面，改善村民居住環(huán)境和村容村貌，通過編制實施村級土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，如新塍潘家浜等6村、王店建林等7村共拓展秀洲區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地空間5100余畝，空間布局優(yōu)化使得鄉(xiāng)村風(fēng)貌煥然一新。另一方面，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增美。土地整治后“小田變大田”，田、水、路、渠綜合配套，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，項目安置區(qū)內(nèi)居住相對集中，交通便捷，基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)服務(wù)配套齊全，農(nóng)民家庭資產(chǎn)明顯升值。

（二）促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

秀洲區(qū)以農(nóng)村土地綜合整治為抓手，以優(yōu)化農(nóng)村建房布點規(guī)劃為著力點，拓深延展跨域整合自然資源，把全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)工程轉(zhuǎn)化為推動農(nóng)村發(fā)展的新動能，促進鄉(xiāng)村空間、經(jīng)濟、人居、生態(tài)重塑，推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。該區(qū)利用農(nóng)村土地整治增減掛鉤指標(biāo)來保障農(nóng)房搬遷安置用地，并且在建新區(qū)專門安排10%—20%指標(biāo)用于不符合復(fù)墾條件的無房戶、危房戶進小區(qū)建房，破解農(nóng)民建房難題。自2009年實施農(nóng)村土地整治項目以來，秀洲區(qū)共實施農(nóng)村土地整治項目108個，搬遷安置農(nóng)戶9189戶，新增耕地面積11523畝，獲取建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)11398畝，實現(xiàn)戶均節(jié)地0.47畝，共有5397畝增減掛鉤指標(biāo)用于農(nóng)民建房安置，安置農(nóng)戶達到9200戶，啟動90%的新農(nóng)村集聚點。

（三）保障發(fā)展用地需求

2017年以后浙江省政府改變計劃指標(biāo)分配方式，秀洲區(qū)實行新增建設(shè)用地計劃分配與農(nóng)村土地整治復(fù)墾、存量建設(shè)用地盤活相掛鉤制度。該區(qū)充分利用增減掛鉤機制，在滿足農(nóng)房搬遷安置用地的前提下，將節(jié)余指標(biāo)用在二、三產(chǎn)業(yè)用地上，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供用地空間。同時，該區(qū)充分盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，優(yōu)化各類各業(yè)用地布局，推動農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展。目前，全區(qū)共節(jié)余6000余畝增減掛鉤指標(biāo)用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其中 2018年、2019年通過農(nóng)村土地復(fù)墾分別獲得省級獎勵計劃指標(biāo)472畝、451畝，有效緩解土地供需矛盾，保障產(chǎn)業(yè)項目落地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)“政府得土地、農(nóng)民得實惠、城鄉(xiāng)得發(fā)展”的多贏效果。