基于制度倫理的大學生創新創業政策研究

胡細根，謝 妮

（ 1.貴州財經大學 學生工作部，貴州 貴陽 550025；2.貴州師范大學 教育學院，貴州 貴陽 550025 ）

一、大學生創新創業政策背景

在現代市場經濟社會中，創業被當成是解決脆弱勞動力市場問題的方案之一，尤其是在經濟社會轉型時期，創業對發展經濟和增加國民財富至關重要[1]。相對其他社會群體，大學生（包括在讀大學生和畢業大學生）因其所掌握的較高知識和技術成為創業的高預期主體。建國以來，大學生創新創業只是近20年的事，從開始的個別化倡導，到變成全員性要求，則是近幾年的事。這與我國改革開放后經濟社會結構變遷及人們受教育程度的普遍提高密切相關。

（一）應對就業壓力

大學生創新創業政策肇始于經濟下行壓力使得崗位的行政安排容量達到極限，大量擴招后的大學 生在殘酷的就業競爭中已無往日的優勢，自謀出路（含創業）成為一種必然。日益嚴峻的社會階層固化使得社會資源高度集中，向上流動變得更加困難，缺乏社會資本的貧困大學生迫切希望有其他途徑來實現人生價值和社會價值。可以說，大學生創新創業政策是對我國大學生畢業就業制度的創新，以國家頂層設計的方式引導大學生從對“仕途/政治”的追求轉向對“濟世/經濟”的追求，進一步釋放人力資本活力，解放生產力，力圖在國家行政崗位安排的社會壓力與學生對體面生活的向往之間取得平衡，拓寬社會流動的渠道與空間。

（二）回應全球個體化

作為社會政策的大學生創新創業政策，與其說 是補救市場失靈，毋寧說是對全球個體化的回應，支撐（或容納）一定程度的個體化及其再生產[2]。從前在家庭，在農莊社區，通過求助社會階層或群體得以處置的機會、危險和生活矛盾，漸漸只能由個人獨自來掌握、解釋及應對。由于現代社會的異常復雜性，在個人還不能以富有智識的、負責任的方式做出必須面對的決定之時，這些“伴生風險的自由”（risky freedoms）已被強加于個人身上，即關于可能的后果已被強加于個人[3]。盡管全球個體化充滿了矛盾性[4]，個體化的趨勢卻是無人可擋，大學生創新創業政策為個體提供了基于能力預期的發展可能，為破解社會階層固化打開了想象空間。

二、大學生創新創業政策及實踐中的效應

大學生創業政策蘊含雙重意義，一是紓緩國家就業的行政壓力，試圖激發新的社會活力；二是進一步促發社會成員的個體化及其再生產，為市場經濟體制改革的深化和公平公正社會秩序的構建提供制度基礎。可以說，大學生創新創業政策是在新的歷史條件下對我國沿襲已久的大學生畢業就業制度的創新，試圖通過價值引導與制度安排，促使大學生優勢人力資本轉化為現實生產力。

（一）創新創業政策的主要內容

為解決我國經濟結構轉型和高等教育大眾化導致的大學畢業生就業難問題，近十余年來，國家出臺了系列鼓勵大學生自主創業的優惠政策。創業政策作為宏觀創業環境的維系者，對青年創新創業活動具有引領、調控和保障的功能，具有工具理性和價值理性的雙重性[5]。政策主要包括：大學生創業培訓、孵化政策；大學生創業工商減免政策；大學生創業稅收減免政策；大學生創業貸款貼息政策；大學生創業場地費用減免政策；大學生創業基金項目資助政策等[6]，基本上形成了政府激勵創新創業、社會支持創新創業、勞動者勇于創新創業多維度、積極的創新創業政策體系[7]。在政策制定者和社會管理者看來，大學生創新創業政策很優惠，應該能夠起到預期中的作用。但實際情形并不樂觀，大學生創業率和成功率均不理想[8]，且對不同群體的影響也不一樣，其中家庭貧寒的大學生顯示出強烈的創業動機（韓力爭，2005[9]、賀丹，2006[10]）。

（二）實踐效應

學術界從不同的角度對大學生創新創業政策文本、演變及實踐等進行了審視。譚玉等對近十年的政策文本進行了分析，發現大學生創新創業政策呈現出以下特征：側重于使用能力建設型、激勵型政策工具，而權威型政策工具使用較少；政策文本的出臺數量在波動中逐漸趨于穩定；政策演進呈現出與經濟發展方式具有高度契合性。但也存在以下不足：聯合發文數量少，缺乏連續性；幫扶主體單一，缺乏時效性；停留在理論層面，缺乏量化考核[11]。吳立保等從歷史制度主義的角度發現，經濟體制的轉型，集權管理模式在政策執行過程中的消極影響，傳統文化對創業文化的制約，政府、高校及大學生等各主體出于各自利益的理性考量等整體上對大學生創新創業政策的實施效度均有一定程序的制約性[12]。劉剛等從實踐層面發現大學生創新創業政策存在梗阻現象、地方規范相對不足、政策重點較不明確、落實不均衡等[13]。劉澤文以“輸入—過程—輸出”模型為分析框架，發現大學生創業政策在內容設計、政策執行與評價等方面仍存在局限[14]。瞿曉理從地方層面檢視了我國創新創業人才政策，發現地方政府發文緊跟中央指導意見；較集中針對小眾群體的高層次科技人才，較少關注企業員工；重引進、培養、激勵，輕保障、服務、評價；具備一定的規模性和指導性，實際操作性偏弱[15]。陳春敏從在校大學生的視角發現，由于政府各職能部門資源分散，高校創新創業教育育人效果不佳以及實踐平臺的引領性不強，大學生對創新創業政策的認知度、認可度和參與度均不夠[16]。

以上研究從政策的預期目標評估、政策的完善性和可操作性等方面進行了論述，但較少討論政策倫理，而實踐中出現的問題，已涉及倫理問題，因此，非常有必要從倫理維度對大學生創新創業政策進行探究。

三、大學生創新創業政策的制度倫理探究

相關研究揭示創新創業制度與大學生的創業意愿有著內在的聯系，也呈現出明顯的區域差異。如政府的創業政策越好，大學生創業意愿越強烈；沿海地區比內陸地區的創業政策更能促進大學生的創業意愿[17]，這表明好的制度能夠誘發預期行為，制度倫理對制度的制訂、實施和評估至關重要。

（一）制度倫理關注政策之善

制度倫理的主旨關涉的是“什么是善的制度”。一個“善”的制度應當是一種既能給社會提供基本秩序，又能促進社會變遷的制度。一方面給社會成員帶來積極性、創造性和活力等；另一方面，使社會成員的這種積極性、創造性、活力能夠被系統整合成一種積極的力量，從而促進社會的良性發展[18]。制度倫理是市場經濟的本質特征之一，關注的是起點公正、規則公正和結果公正問題[19]。制度倫理具有以下特征：以制度為背景和依托，制度科學合理有效，制度倫理才能真正發揮作用，具有明顯的強制性和約束力[20]。任何制度倫理所要滿足的基本原則有三個：公正原則、普遍性原則和歷史原則。制度倫理否定那些源自自然經濟、小生產方式和血緣宗法關系基礎上的陳舊的依附性道德；肯定體現市場經濟本身內在要求和發展趨勢的基本準則：公正、平等、誠實和守信。是否有利于調動最大多數人的積極性、主動性、創造性，是否有利于充分發揮廣大實踐主體的主體能力，是否有利于培養和提高人的文化素質，即是否有利于促進人本身全面而自由地發展，是制度倫理的根本標準和方向[21]。

可以說，制度倫理的社會基礎是市場經濟，心理基礎是具有市場經濟行為意識與能力的成熟個體，制度基礎則是給個體市場行為提供自由選擇的社會機制與政策保障，其指向是構建一個人人享有尊嚴和幸福生活的和諧社會。陳偉功在對制度倫理已有三種分析范式的基礎上①，提出了“生存分析”范式。生存分析范式研究具體制度與具體倫理環境 的相融性，進而研究兩者生成的適用于特定公民社會的特定“制度倫理”，探尋它如何成為公民的生活方式，如何構成公民的生活世界[22]。大學生創新創業政策的倫理尤其需要放置于歷史和現實雙重際遇中來考察。

（二）大學生創新創業政策的制度倫理分析

創業本質上是一種市場行為，同時又一種個體行為，即根植于市場和個體，在市場中創生新的個體（人或組織），達到經濟意義及社會意義上的個體化和社會化的平衡。創業是一種創新，不是簡單的復制與模仿，包含對制度的革新要求。制度倫理的核心是制度之“善”，在于去除人身依附，激發個體的積極性、主動性和創造性，建立自由、平等的人際關系和公正的社會秩序，促進社會的良性發展。

1.大學生創新創業政策演變

大學生創新創業政策總體上可分為兩個階段，前一階段以就業為主，開始倡導創業；后一階段就業與創業并重，進一步向創新創業傾斜。其所經歷的既是國家對大學生個體行政庇護后撤的過程，也是中國市場化和個體化曲折擴張的過程。

（1）有條件的游離型創業政策（1998-2009）

此階段的政策設計以就業為主，但開始倡導和引導創業，并未涉及到高等教育內部，政策制訂與政策實施游離于高等教育之外。“大學生創業”成為國家政策始于《關于做好2003年普通高等學校畢業生就業工作的通知》（國辦發〔2003〕49 號），首次以國務院的名義提出“鼓勵高校畢業生自主創業和靈活就業”。2005年出臺的《關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的意見》（中辦發〔2005〕18 號）“鼓勵和支持高校畢業生到基層自主創業和靈活就業。”《關于改進和完善小額擔保貸款政策的通知》（銀發〔2006〕5 號）“對高校畢業生自愿到西部及基層創業的提供小額擔保貸款及貼息補助”。《中華人民共和國就業促進法》（2007月8月）第七條寬泛性地規定“國家倡導勞動者樹立正確的擇業觀念，提高就業能力和創業能力；鼓勵勞動者自主創業、自謀職業”。中國共產黨“十七大”報告（2007年10月）明確提出要實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業，把鼓勵創業、支持創業擺到就業工作更加突出的位置。《關于促進以創業帶動就業工作指導意見》（國辦發〔2008〕111號）“重點指導和促進高校畢業生創業。”以上這些政策文本的發布者涉及眾多權威部門，但以中辦和人民銀行名義發布的兩個文件最具有代表性，“基層和西部”才是創業政策的目標所在。

（2）開放的浸入型多元制度設計（2010—至今）

因現實就業壓力呈累積效應（見表1），此階段的創業政策表現出開放性和多維性并浸入到高等教育內部。

表1 畢業大學生人數統計一覽表（2010-2019）（單位：萬人）

除了人社部2010年和2014年持續發文對大學生進行創業培訓外②，2012年2月，教育部實施多年的“本科教學工程”增加“國家級大學生創新創業訓練計劃”項目，強化創新創業能力訓練，培養適應創新型國家建設需要的高水平創新人才。中國共產黨“十八大”報告（2012年11月）提出“引導勞動者轉變就業觀念，鼓勵多渠道多形式就業，促進創業帶動就業。”《關于做好2013年全國普通高等學校畢業生就業工作的通知》（國辦發〔2013〕35）要求“加強創業教育、創業培訓和創業服務，大力扶持高校畢業生自主創業，尤其要鼓勵高校畢業生創辦國家和地方優先發展的科技型、資源綜合利用型、智力密集型企業，支持通過網絡創業帶動就業”。

為充分發揮市場配置人力資源的決定性作用，從2014年起，每年例行的國家層面的“做好高校畢業生就業工作”文件直接更名為“做好畢業生的就業創業工作”（國辦發〔2014〕22 號、人社部函〔2015〕21 號、教學〔2015〕12 號、教學〔2016〕11 號）。為使大學生創業的規模、比例繼續得到擴大和提高，《關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》（國辦發〔2015〕36 號）“實施彈性學制，放寬學生修業年限，允許調整學業進程、保留學籍休學創新創業。”至2015年3月，全國“兩會”召開，“大眾創業、萬眾創新”被正式確立為我國經濟轉型和保増長的引擎之一，國家鼓勵大學生創業已進入常態。

2.大學生創新創業政策的制度正義

從前面的分析中可以看出，大學生創新創業政策存在明顯的階段性特征，不同的階段反應了不同的價值預設和倫理意義。總體上呈現出一種平等、公平、普遍的態勢，有利于社會的良性發展。

（1）由條件性創業轉向促進自由創業

2010年之前大學畢業生出路的政策設計是以就業為主，開始倡導創業，但目標是將學生引至西部和基層創業，政策游離于高等教育外部。將西部和基層作為創業的引流地，是一種駝鳥式的政策。眾所周知，創業必須在市場發育較為充分的環境下才有可能，而西部和基層是中國社會結構最為傳統的地區，創業所需市場要素和社會條件極為缺乏。政策與高等教育脫節，創業所需個體難以獲得高等教育的支持。2010年后的政策對此進行了糾正，不再限制個體的創業自由，并從源頭上對高等教育進行規約，要求高等教育重構其自身體系，培養國家所需的創新創業人才。政策從當初的被動分流畢業大學生轉向從源頭上主動控制高等教育質量，將高等教育納入到整個社會的創新創業體系中，給個體創新創業提供了選擇空間。

（2）為從根本上構建公平公正的社會秩序提供了可能

大學生創新創業是整個社會“大眾創新，萬眾創業”中的一部分，卻是最具活力與生機的有生力量。“雙創”的前提是成熟而自律的社會個體及公平公正的市場秩序。大學生作為創新創業的主體，相對其他主體，更為自律和自覺，對公平公正更為敏感，更具有行動力。開放的、多維度的大學生創新創業政策已觸及到社會政策的方方面面，正在連接和打通相互隔離的社會部門。為了真正釋放大學生的生產力，我國政府在“十三五”期間，對社會資源和社會力量進行整合，消除市場壁壘，簡化創新創業程序，降低創新創業成本等，這些將成為我國民生事業的重要組成部分。因此可以說，大學生創新創業政策連同“雙創”一起，正在重構中國社會結構，將公平公正的理念深植到民間心理中，為從根本上破除社會階層固化，構建公平公正的社會秩序提供了可能。

3.大學生創新創業政策的局限性

就我國實際而言，大學生創新創業并不是自發的市場行為，而是現實壓力驅動下的被動應對，其局限性不言自喻。

（1）大學生創新創業政策內含個體風險

在逐年遞增的就業壓力面前，大學畢業生個體的生存壓力空前擴大，成為社會的不穩定因素之一。壓力之下出臺的大學生創新創業政策具有摸索和短期意涵，功利取向明顯，缺乏前瞻性和戰略考慮。為了轉移就業壓力和擴大政策效應，政策輿論將創業的藍圖描繪得很光亮，對大學生的實際創業意愿和創業能力考慮不足。帶有運動式和應對式的計量型創業政策一方面在制造新的話語體系，即“大眾創業，萬眾創新”是時代榮光；另一方面也給大學生，尤其是給缺乏社會資本的貧寒學生提供了基于能力自信的想象空間和基于想象愿意付諸嘗試的選擇機會，但其中的風險卻未得到有效提示和有效管控，尤其是個體風險。麥可思發布的《就業藍皮書：2019年中國大學生就業報告》顯示：2015 屆畢業即自主創業的大學畢業生中，三年后仍堅持自主創業的人數為44.8%，創業存活率為44.8%，與2014 屆畢業生創業存活率的46.2%相比，低了1.4 個百分點[23]。三年內超過一半的學生退出創業，個體在其中所承擔的風險和損失就目前來說，并沒有得到相應的評估和研究。即便三年內存活下來的大學生企業，仍將處于不確定的風險中。

（2）大學生創新創業政策實踐性低

盡管缺乏面上數據，但個案數據可一葉窺秋。從陸續發布的2016 屆大學畢業生就業信息來看，北京地區高校畢業生共有229002 人，自主創業703 人，占0.03%[24]。浙江大學畢業生共有11472 人，59 名學生選擇自主創業，占0.05%[25]。山東大學畢業生共計11368 人，自主創業29 人，占0.026%[26]。重慶大學畢業生共有10731 人，自主創業296 人，占2.76%[27]。北京地區匯集了全國最優秀的智力資源和最優越的社會資源，2016 屆畢業生的自主創業率僅為0.03%，就個案大學來看，除重慶大學自主創業率為2.76%，另兩所大學都極低。從麥可思發布的2018屆學生的就業數據來看，本科生“自主創業”的比例為1.8%，高職高專畢業生的“自主創業”的比例為3.6%。近十年來，為了促進大學畢業生創新創業工作，國家出臺了系列鼓勵大學生自主創新創業的優惠政策，但實際效果遠低于政策預期。這反映了大學生創新創業政策在實踐轉化中存在著深層次的困難和障礙。

（3）創新創業政策的生存性問題

劉剛等基于行動邏輯，從價值創造、均衡驅動與企業家經濟等三大維度剖析了國家層面與31 個省（直轄市、自治區）創業政策的失范與沖突，發現我國創業政策缺乏戰略性、系統性、全局性的頂層設計，過度重視短期目標的實現，對于長期目標尚未有足夠重視；創業主體自身缺乏先天的競爭力，相應的創業政策內容很難形成長期的有效性和科學性；創業政策產業性、行業性、領域性的政策、技術、習慣、偏見、階層、等級、地域、身份等隱性門檻依然嚴重阻礙甚至扼殺著創業；創業政策仍然未能徹底擺脫傳統的“唯GDP 論”桎梏，創業政策總體上重視創業前期、中期，對后期的跟進指導或 服務等明顯不足[28]；資金扶持上，金融機構存在錦上添花、不雪中送炭的現象。這充分反應了制度倫理“生存分析”范式中，具體制度與具體倫理環境的相融性及個體與社會互動的相融性問題。創新創業政策的生存性問題提醒政策制定者和政策執行者必須協同努力，共同消除制度中存在的倫理隱患，以制度倫理中的“善”作為制度的價值目標，消解制度的工具性和功利性，從而使個體能夠認知、識別并防范政策中的風險，為大學生創業提供充分的制度保障。

四、完善大學生創新創業政策的建議

應時運而生的大學生創新創業政策在制度倫理上體現出了一定程度的社會正義，對構建平等的社會關系和重構轉型期和諧型社會結構具有不可否認的正功能。但從現實境遇來看，大學生低創業率和低成功率并沒有彰顯制度的倫理價值，反而抵消了人們對制度的信任和對創新創業的信心。也就是說，我國當前的大環境還不足以釋放大學生創新創業的動能，還必需考慮制度與社會環境的契合度。有研究發現，創業中的最大障礙是經驗不足和缺乏人脈關系，其次是資金不足、沒有適合的創業項目。除此之外，還缺乏創業經驗、社會資源以及政策扶持，政府、社會和學校等多方面的支持與服務不到位。[29]有學者認為高校沒能把學生培養成為有創業精神的人，才是問題癥結所在[30]。

（一）將大學生創業政策納入社會政策的整體系統中

不能將大學生創業政策作為一個封閉的體系，而應該將其納入到社會政策的整個系統中，既考慮到大學生的特殊性，也考慮到大學生作為普通的創業者所具有的共同性。不將大學生視為特殊的創業者，而是將整個社會作為創業共同體，讓大學生在創業共同體中去體驗和獲得創業經驗、機會與資源。社會政策的系統性和整體性有助于消除各個政策管理主體之間的交錯與空隙，創建創業共同體。政策之“善”在于理順各種社會關系，保證每個公民在社會之中依照法律與政策框架，公平地獲得其作為公民所應該獲得的社會資源和機會。

（二）構建自由而公平的市場環境

創業本質上是高度個體化的市場行為，需要有公平的市場環境和完善的市場保障機制。大學生創業與普通社會成員創業一樣，均是一種市場行為，且具有明顯的個體化特征。我國由計劃經濟轉型為社會主義市場經濟，雖已歷經40年，市場環境已有了很大改善，但是，由于小農經濟意識及小農經濟制度傳襲已久，人們心理結構的轉型和思想意識的轉變還需要時日，與市場經濟相對應的人的現代化遠未完成。從政策實現的倫理來看，還有許多現實問題有待解決，并非是有了政策，就一定有預期的結果，還需要有更細致、更貼切創業者的人性關懷和切實支持，構建起真正的公平公正的市場秩序和基于法律保障的人際秩序，才可能真正讓大學生順利而成功創業，將大學生的人力資本轉化為社會財富，解決就業壓力。

（三）高等院校提供有質量保證的適切性教育

大學生創業政策的目標人群是學生，如果學生不具備相應的能力和素質，政策再理想也無濟無事。在國家創新創業實踐系統中，盡管各高等院校按照國家要求，紛紛成立創新創業實踐基地，開設創新創業實踐課程，在院校教學系統中增加了“創新創業”元素，似乎也成為了創新創業的實踐者。但如果細究，我們會發現，高等院校除了增加這一元素外，并沒有根本性的改變。將“創新創業”作為一個附加的元素，而不是和整個專業課程體系及教學體系相整合，學生仍然難以得到應有的訓練和成長。對于大學教育來說，除了給學生增加“創新創業”知識外，更重要的是通過專業訓練和實踐體驗，增進學生能力個體化，讓學生形成個體化知識體系，以便在市場中實現創新創業行為。

注釋：

① 即制度與倫理的同質化、異質化與側重化。

② 人社部《關于實施大學生創業引領計劃的通知》（發〔2010〕31 號）的工作目標是在2010-2012年的三年之中，引領45萬名大學生實現創業；使有創業愿望并具備一定條件的大學生都得到創業培訓，準備創業的大學生都得到創業指導服務；初步建立市場導向的大學生創業機制；《人力資源社會保障部等九部口關于實施大學生創業引領計劃的通知》（人社部發〔2014〕38 號）提出2014-2017年實施新一輪“大學生創業引領計劃”，力爭實現2014-2017年引領80 萬大學生創業的預期目標，基本形成政府激勵創業、社會支持創業、大學生勇于創業的機制。