深圳氣象專業技術類公務員改革探索

徐文文 饒華炎 黃曉君

公務員分類改革在世界范圍來看并不是一個新生事物，但是在中國特色社會主義制度下，推進具有中國特色、適合中國國情的公務員分類改革是需要認真謀劃和統籌的。為了探索我國公務員分類改革，深圳市作為我國公務員分類改革的試點城市，在2010年出臺了公務員分類改革實施方案，將全市公務員劃分為綜合管理、行政執法、專業技術三類職位類別。2018年12月出臺的《公務員法》中再明確了公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。

深圳氣象局是全國副省級城市氣象機構唯一一個以地方為主的雙重管理、區級及以下無氣象機構、局臺合一的氣象部門。近年來，公共安全和應急管理越來越嚴峻，面對愈加精細的氣象服務需求和不斷拓展服務面的形勢，深圳氣象部門也需要以公務員體制改革為抓手來提升氣象管理與服務的效能。因此專業技術類公務員改革從深圳市氣象局試點探索開始。

一、基本情況

深圳市氣象局于2011年完成了專業技術類氣象職組的職位設置、原部分綜合管理類公務員的職級薪級套轉等工作，開始按照專業技術類公務員進行管理。2015年，深圳市出臺《深圳市行政機關專業技術類公務員管理辦法》等，2016年深圳市氣象局與深圳市人力資源與社會保障局就氣象專業技術類公務員的職位設置、考核、繼續教育、能力評估等出臺一系列配套細則，不斷修訂和完善氣象類專業技術公務員的架構體系和管理運行機制。2017年底，印發了《深圳市專業技術類氣象職組公務員管理辦法》，這也意味著專業技術類公務員改革在氣象職組的試點基本完成并形成可復制可推廣的系列成果。自2011年以來國家公務員局、中編辦及其他省市相關部門等先后到深圳市氣象局進行調研，深圳市專業技術類公務員試點探索也為中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《專業技術類公務員管理規定（試行）》（2016年）、中組部印發的《專業技術類公務員職級設置管理辦法（試行）》（2019年）、《專業技術類公務員專業技術任職資格評定辦法（試行）》（2019年）提供了實踐經驗。

二、主要特點

（一）建立獨具特色的職務序列

深圳市專業技術類公務員有別于綜合管理類公務員，其核心是專業技術類公務員職務序列與行政級別無關聯，屬于非領導職務。氣象職組的專業技術類公務員隊伍分為“兩系”“三級”“七等”（見下圖），人員結構呈現“橄欖型”特點?！皟上怠笔侵父鶕湫再|和專業特點，以氣象預報為核心，氣象信息為延伸，設置氣象預報職系和氣象信息職系兩大職務序列。“三級”則是按職位特點、任職資格、權責輕重，由高到低設為主任、主管、助理。以氣象預報職系為例，主任職級對應預報首席崗，主管職級對應領班崗、決策崗；助理職級對應服務崗、應急崗?！捌叩取笔侵笟庀箢A報職系劃分為七個等級的職位。另外專業技術類公務員職級設置與機構規格無關，各職系在較高職級試行職數管理制，例如氣象預報主任級別人數限制為3人（20%），也就是說專業技術類公務員無論在哪個層級的部門工作，其發展前景原則上是一致的。

目前，深圳市氣象局現有專業技術類公務員14人，其中主任級4人，主管級10人，其中一級主管5人、二級主管4人，三級主管1人；具有高級專業技術資格的7人，具有中級專業技術資格的7人。

圖 深圳市專業技術類公務員氣象職組設置架構圖

（二）重構以專業精神為核心的招考、晉升、考核等精細化管理體系

1.招考。公務員分類改革前，公務員招考職位的專業、學歷等條件設置要求基本相同，不考察人員的專業素養和技術能力。實施專業技術類公務員改革后，公開招考職位可根據職系與職級差異化的設置專業類別（精細到三級目錄）、最低學歷、專業技術資格等條件。筆試科目中的申論改為對氣象預報或計算機等專業知識的測試。面試則采用實際操作等非結構化方式，更直接地考察招考對象的專業素質、技術水平等能力。

2.晉升。專業技術類氣象職系各層級職務的任職條件與專業技術資格、從事專業技術崗位年限、任期內專業能力評估等掛鉤。晉升不同職級職務時必須取得相應的專業技術資格、累積一定年限并通過專業能力評估，更加體現了對專業技術的尊重，激發大家努力鉆研、獲得更高專業技術資格和水平的積極性。

3.考核。每年度進行專業能力績效考核，圍繞“績”“勤”兩個部分制定一系列量化、客觀的考核指標，其中“績”主要考核服務與業務工作的數量和質量、專業技術成果等，“勤”主要考核出勤情況、工作態度等。另外，按任期進行專業能力評估，包括專業績效、專業能力和專業素質評價等三部分，由氣象部門科技委員會組織專題評審會，任期內專業能力評估與晉升直接掛鉤。通過雙考核建立以能力和績效為評價核心的專業技術人員專業能力指標體系，促進專業技術人才的的快速成長，也有利于技術人員充分發揮專業優勢，提高工作積極性。

（三）建立“打包制”的薪級工資體系

由于專業技術類公務員職級序列的獨立性，其工資體系也與綜合管理類公務員完全不一樣。參考原綜合管理類公務員的工資水平為專業技術類公務員建立一套全新的薪級工資制體系，大大簡化了工資構成。在每個職級中設立若干個薪級，人員按照技術職級、年度考核、工作年限來確定薪級，有效突破了原基層的綜合管理類公務員職務無法晉升導致待遇 “天花板”問題，即在無法晉升較高職級時仍可憑借工作年限、工作量、年度考核來提升薪級。

（四）建立穩定的專業技術隊伍

高度的專業技術性要求，使專業技術類公務員具有專業技術稀缺性和低替代性，這也降低其與其他類別職位之間的流動可能。①李淑瑾：《深圳市公務員跨職類轉任制度實施中的問題及其解決研究》，《深圳大學2017年碩士論文集》。一方面參照香港模式，保持專業技術類人員的穩定性，嚴格控制各職類、職組、職系之間的轉換（即轉換職系原則上只能就該職系最低職級），確保專業技術人員長期穩定從事該專業工作，促進業務技術水平提升。另一方面在氣象專業技術行業內進行多崗位鍛煉，把有發展潛質的專業技術類公務員放到重要崗位鍛煉，提高應對復雜局面的能力和綜合領導能力。

（五）構建業務+行政的雙向管理

由于深圳氣象部門不僅僅是業務部門，也是行使社會管理和共公服務的管理部門，因此采取專業技術和行政的雙向管理，行政管理運行由綜合管理類的處長負責，專業技術方面由專業技術類公務員最高層級人員負責，專業技術類和綜合管理類公務員互相取長補短，復合型人才與專業型人才組合，管理型人才與業務型人才搭配的團隊建設日趨完善。

三、存在問題

（一）專業技術類公務員管理制度推行環境較差

從我國的傳統思想和大環境來看，“官本位”“惟官是貴”思想仍然存在，②蔡冬峻：《深圳市公務員分類管理改革研究》，《武漢大學2013年博士論文集》。工匠精神缺失，還沒有完全樹立尊重專業人才的社會價值取向，愿意經年累月從事技術工作的人員少，專業技術類公務員吸引力不強，難以選拔和留住優秀的專業人才。從近7年專業技術類試點的推廣來看并不樂觀，選取基層進行試點可行，但是正式實施推行還必須至上而下的條塊統一推進。

（二）專業技術類公務員隊伍過于強調穩定性

深圳市公務員分類改革倡導培養專才，因此不鼓勵公務員跨職系流動，有利于保持專業型公務員隊伍的穩定性，對專業經驗累積、工作延續性有正面作用。但是公務員隊伍過于穩定，長期從事一個職位，也會造成知識單一、經歷簡單、與社會脫節、執行力下降、工作懈怠等問題，限制了專業技術類公務員職業空間、成長發展，也忽視了公務員自身職業意愿和能力。尤其是隨著氣象現代化建設飛速發展, 氣象業務和服務都向多元化不斷推進, 更對復合型氣象人才提出了迫切要求。③張芝和、 高文麗、付兆鋒：《復合型氣象人才: 減災抗災的急切呼喚》，《中國人才》2010年第 19期。

（三）專業技術類公務員培訓體系尚不成熟

目前深圳市氣象職組公務員培訓只能依托氣象行業資源，參加行業內組織的培訓、交流來培養人才、更新知識。在深圳市公務員培訓體系中專業技術類與其他類別無差異，培訓課程中未有任何關于專業技術的內容，專業技術類公務員的培訓還處于真空狀態。

（四）公務員管理碎片化政策有待彌合

深圳市專業技術類公務員仍屬小眾，在《關于促進人才優先發展的若干措施》《深圳市行政機關專業技術類公務員管理辦法》等政策出臺后，在各區域選調交流方面的政策仍有差異，科技項目申報、科研獎勵申報等方面的支撐政策仍無法落地，例如專業技術類公務員各職級崗位有技術職稱資格要求，但專業技術類公務員又無資格申報科技項目和科技獎勵，而現行的職稱評定須與科技成果掛鉤，對專業技術類公務員晉升職級造成較大影響。2012年深圳市出臺的科技創新“1+10”系列文件中，規定市科技計劃項目申請單位不能為政府機關、市科技研發資金項目承擔單位不能為政府機關，限制專業技術類公務員申報科技獎項。

四、完善深圳市專業技術類公務員管理的對策與建議

2019年6月1日新《公務員法》實施，中組部配套印發了《專業技術類公務員職級設置管理辦法（試行）》（2019年）、《專業技術類公務員專業技術任職資格評定辦法（試行）》，新《公務員法》及其配套文件的實施也將更有利于專業技術類公務員的管理和全國推行。深圳現行專業技術類公務員管理在職務序列設置架構理念、基于專業技術資格的晉升體系等方面均與上述管理辦法一致。不同的是，上述辦法在深圳專業技術類職級“三類、七等”的基礎上進一步完善和細化，將專業技術類公務員職級劃分為“四類、十一等”，其中四類分別是：技術員、主管、高級主管、總監，并將主管和高級主管細分為四級，總監細分為兩級。面對新法實施，深圳氣象專業技術類公務員也將按計劃進行套轉統一。

（一）營造良好的公務員分類改革的社會環境

一是加大公務員分類改革的制度宣講，讓公務員群體和社會公眾更了解專業技術類公務員改革。二是破除“官本位”思想，樹立服務型政府理念，從制度層面、薪酬層面、市場培育層面、社會氛圍層面、學校教育層面等，為尊重技術提供適宜的土壤、營造良好的氛圍。三是按照行業專業條塊，至上而下統一推行專業技術類公務員改革，將更有改革的效率和魄力。四是準確區分事業單位專業技術人員與專業技術類公務員的定位。

（二）穩定專業技術類公務員隊伍和適度交流相結合

一是允許專業相關職系間的“零成本”轉任。在構建科學合理的專業技術類公務員體系架構基礎上，在較寬的專業范圍即有所關聯的多個職系中允許專業技術類公務員橫向交流，促進相關專業領域的融合發展，有效突破知識面單一、專業結構不合理等局限，促進人員以復合型思維開展科學研究，以交叉學科知識與復合能力服務于氣象事業發展，同時也賦予專業技術類公務員更廣闊的的職業發展空間。二是適當降低跨職組職類轉任的成本。對于從事技術工作數十年、專業能力無法繼續提升、個人轉任意愿強烈的專業技術類公務員，可適當降低其轉任其他職組職類公務員的成本，體現人文關懷也更好地人盡其用。

（三）積極對接納入地方人才工程

從過去幾年的實踐來看，專業技術類公務員因其要求高、專業性強、職業空間小等因素無法選拔和留住優秀的專業人才。近年來，深圳市高度重視人才引進工作，相繼出臺了《關于促進人才優先發展的若干措施》《深圳經濟待區人才工作條例》等法規和措施，實施了“孔雀計劃”“苗圃計劃”等人才工程，應緊抓機遇，將緊缺的專業技術類公務員的選召納入深圳市人才工程中統籌考慮，提升崗位吸引力。

（四）依托行業資源建立完善的培訓交流制度

所謂的專業性必須使其具有提供終身從事的職業發展前景。①張帆、薛瀾：《彌合碎片化的政策設計: 從提升專業性的角度深化公務員制度改革》，《中國行政管理》2015年第12期。在培訓的內容、頻率和強度上專業技術類公務員與其他兩類公務員存在較大差異。②李佳琪：《專業技術類公務員管理現狀及對策研究》，《中國行政管理》2013年第8期。專業技術的知識更新和定期培訓對于專業技術類公務員的成長至關重要，需要給予高度重視。在氣象等專業性強的領域來看，依托地方黨校等無法進行專業再教育，要從宏觀上建立依托氣象行業和相關氣象院校資源的培訓體系，建立定點培訓基地，實施以專業技術為核心的初任、入職、定期和不定期全流程培訓，并鼓勵和支持現有專業技術類公務員進行繼續教育。

（五）進一步完善專業技術類公務員的制度體系

隨著專業技術類公務員改革逐步推廣，除了在宏觀層面上的制度，更著重于實操層面的落實，尤其涉及其他相關規章制度相沖突和抵制時，應予以明確界定。