打破脫歐僵局：英國新首相有何高招兒

曲兵

7月24日，鮑里斯·約翰遜接任英國首相。他誓言帶領英國于10月31日脫歐，哪怕“無協議脫歐”也在所不惜。在英國脫歐陷入僵局、國內分歧依舊、時間不足百天的情況下，約翰遜有何高招兒？強硬姿態(tài)是胸有定見還是虛張聲勢？他能否完成“不可能的任務”？

新首相，“新”方案

在特雷莎·梅執(zhí)政時期，約翰遜在脫歐問題上扮演“反對者”的角色，“只破不立”。但當上首相后，他必須拿出明確且有效的脫歐方案。從競選保守黨黨魁期間和擔任首相以后的演講、訪談中，我們大致能看出其脫歐的總體思路。

第一，英國和歐盟有可能達成一份新的協議，從而使英國在10月31日實現有協議脫歐。若歐盟不肯讓步，英國將不得不在10月31日“硬脫歐”，即“無協議脫歐”。后者的可能性較大，因此現在要做好應對“無協議脫歐”的各項準備。

第二，特雷莎·梅與歐盟達成的脫歐協議已“壽終正寢”，不做修改就無法得到英國議會支持。協議中的愛爾蘭邊界“擔保”方案（backstop，也譯成“備份安排”）是“反民主”的安排，新協議必須將之刪除。英國可以用“替代方案”即技術方案避免愛爾蘭島上出現“硬邊界”。

第三，若英國于10月31日“無協議脫歐”，英國可以與歐盟簽署一個“維持現狀”（standstill）協議，使英國有時間適應“硬脫歐”引發(fā)的金融震蕩、數據交換及邊界管控等問題。此種“過渡期”安排最多可延長至兩年，在此期間英國仍留在歐盟的關稅同盟和單一市場中。

第四，脫歐后（不管是否達成協議），英國與歐盟可參照歐盟—加拿大《綜合經濟與貿易協定》（CETA）模式磋商自由貿易協議。英歐自貿協議同時會解決愛爾蘭邊界問題。

2019年7月30日，鮑里斯·約翰遜（右）來到威爾士一家農場視察。

總體看，約翰遜的核心訴求是要在10月31日實現脫歐，首選目標是盡力實現“有協議脫歐”，達成新協議的途徑是廢除“擔保”條款。但因為難度較大，英國需要為“無協議脫歐”做好準備。他目前的脫歐方案是目標性、原則性的，還沒有拿出細化的、可以與歐盟談判的文本。并且，其中有很多一廂情愿的成分。比如，約翰遜曾一度認為“無協議脫歐”后也可以依據《關貿總協定》第24條與歐盟維持現有關稅水平，但后來不得不承認這種安排必須得到歐盟同意才行。這些主張用于輿論宣傳尚可，一旦具體實施就會遇到很多困難。準備“無協議脫歐”則比較容易上手，他上臺后即指派精明能干的邁克爾·戈夫負責政府的“無協議脫歐”應對工作，并指示各部門加速進行相關準備工作，包括公布了一筆21億英鎊的“硬脫歐經費”，據稱還將為此發(fā)起二戰(zhàn)以來英國規(guī)模最大的公共宣傳活動。

多重考量

約翰遜誓言“不脫歐，毋寧死”，要求新政府開足馬力準備“硬脫歐”，他如此“獨孤求敗”，是因為深知梅的折衷脫歐路線行不通，必須得換個套路“出奇制勝”。具體說，有如下多重考量：

第一，從時機上看，他想趁著自己人氣正旺（約翰遜上臺將保守黨的平均支持率拉升了5.5%）而歐盟委員會處于新老交替的檔口（新一屆歐委會11月1日就職）先發(fā)制人，以“三板斧”造出“勢”來，讓歐盟在輿論和策略上陷入被動。他極力營造“無協議脫歐”的氛圍，未來即使“預言”成真，也可以把責任推給歐盟。

第二，多重押注。首先，賭愛爾蘭會退讓。愛爾蘭外貿的四成經過英國出口至歐盟市場，是受“硬脫歐”影響最大的歐盟國家。正是在愛爾蘭政府的提議和推動下，“擔保”方案成為脫歐協議中有法律約束力的條款。但悖論是，若愛爾蘭堅持不退讓，導致英國“無協議脫歐”，“擔保”方案也將不復存在。氣憤不已的愛爾蘭總理瓦拉德卡警告說，在“硬脫歐”的情況下，北愛爾蘭與愛爾蘭的統一問題必定浮出水面。

其次，賭歐盟會退讓。約翰遜認為，“無協議脫歐”是英國與歐盟博弈的底牌，要一直攥在手里不能放。他現在做足“無協議脫歐”的戲份，目的是讓歐盟相信“英國對‘無協議脫歐是認真的”，迫使歐盟為避免最壞結果而做出實質性讓步。約翰遜7月30日到威爾士一家農場考察，特意抱起一只雞來端詳，有英媒戲稱其為“play chicken”（英語中指考驗勇氣的“膽小鬼游戲”），是借“雞”向歐盟示強。

再次，押注英國脫歐后能迅速與美國達成自由貿易協議。美國是英國在歐盟之外最大的貿易伙伴，英美自貿協議有望讓目前的雙邊貿易規(guī)模擴大3?5倍。今年春天，美國政府發(fā)布“英美自貿協議談判目標”。特朗普總統也對約翰遜“另眼相看”，稱雙方已就一項“非常重大”的自由貿易協議展開討論。

第三，將技術方案作為解決愛爾蘭邊界問題的突破口。特雷莎·梅與歐盟達成的脫歐協議三次遭英國議會否決，主要原因是其中的愛爾蘭邊界“擔保”方案遭到保守黨中“硬脫歐派”和北愛民主統一黨（保守黨的執(zhí)政伙伴）的堅決反對。今年6月，英國智庫“Prosperity UK”發(fā)布的報告認為，可在三年內逐步實施一套以技術為基礎的解決方案，避免南北愛爾蘭之間設置海關等基礎設施及進行過境檢查，這為約翰遜用技術方案替代“擔保”方案提供了支持。

成也脫歐，敗也脫歐

約翰遜曾經是脫歐問題的“制造者”，如今也要成為這一問題的“解決者”。他任首相的頭等大事就是兌現承諾。他在就職演講中豪情滿懷，一再突出“我們能”的精神。但新政府面臨與前任同樣的制約和挑戰(zhàn)，執(zhí)政的前100天面臨巨大的考驗。

歐盟不會輕易讓步。對于約翰遜的強硬，歐盟領導人并不買賬。歐委會主席容克稱談判已經結束，現有協議是“最好的和唯一可行的協議”，歐盟不會重啟談判。歐盟的英國脫歐事務首席談判代表巴尼耶表示，約翰遜要求刪除“擔保”條款的新方案是“不可接受的”，他呼吁歐盟成員國堅持原則、保持團結。此外，很多歐盟國家領導人認為英國議會將阻止約翰遜走向“無協議脫歐”，因此無意做出讓步。

英美自由貿易協議推進不易。對秉持“美國優(yōu)先”的特朗普而言，貿易協議從來都是別人讓步而不是各讓一步的事，他希望借自由貿易談判幫助美國產品與服務進入英國的醫(yī)療保健和農產品市場。作為弱勢的一方，英國不做出實質性讓步就無法盡快達成英美自貿協定，而讓步又會引發(fā)英國國內以及歐盟的強烈反對。

英國議會將為“無協議脫歐”設置障礙。多數英國議員仍反對“無協議脫歐”，鑒于約翰遜不肯排除“讓議會長期休會”這一選項，7月18日，議會下院通過一項修正案，為首相繞過議會推進“硬脫歐”設置障礙。英國議會已經開始夏季休會，9月3日復會后將繼續(xù)討論脫歐議題，屆時將給約翰遜制造更多麻煩。

約翰遜并非不知道前路荊棘滿途，但他已經無路可退。他未經選舉上臺，合法性不足，黨內的支持是暫時和有限的。保守黨政府在議會下院的優(yōu)勢席位僅為一席，只要有本黨議員跑票，就會輸掉關鍵議案的投票，包括“不信任投票”。他只有打破僵局，搞定脫歐，才能避免“后院起火”，并有效壓制反對黨，從而坐穩(wěn)首相位置。為兌現承諾，他可能會使出“非常規(guī)”手段，如果沒有高招兒，那就可能會放出“狠招兒”。目前看，如果歐盟拒絕英國提出的條件，他就會堅持推動“無協議脫歐”。而如果英國議會阻撓，他可以讓議會長期休會;如果反對黨以“不信任投票”發(fā)難，那他就提前舉行大選。約翰遜的高級顧問多米尼克·卡明斯近日表示，即使反對黨發(fā)起“不信任投票”并獲得成功，從而觸發(fā)提前大選，首相仍可將大選推遲至10月31日之后舉行，這意味著英國仍會于10月31日如期脫歐。

約翰遜上臺標志著英國脫歐開啟了新篇章，英國與歐盟進入了新一輪的試探和博弈階段。目前，雙方尚處于僵持階段，如同互相咬住的鷸和蚌。但是，留給雙方的時間已然不多，約翰遜采取“建設性模糊”和“恫嚇”政策只是權益之計，英歐之間進一步的接觸、談判勢在必行。

（作者為中國現代國際關系研究院歐洲所副研究員）