實施包容性治理 化解“村改居”社區治理困境

章敏敏

國務院印發的《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》指出，新型城鎮化道路是以人為核心的城鎮化，以提高質量為關鍵。在新型城鎮化背景下，“非農非城、亦農亦城”的過渡型“村改居”社區如何克服其發展困境，探索“村改居”社區治理的新路徑，從而提升“村改居”社區的發展質量，成為當前我國新型城鎮化進程中的重中之重。

一、“村改居”社區的獨特性

“村改居”社區作為過渡型社區，既具有一般社區的基本特征，又具有它獨特的屬性。

1.物理空間的獨特性。“村改居”社區大多數位于城郊或城鄉接合部，反映著城市復雜多樣的肌理形態?！按甯木印鄙鐓^的居住環境通常表現為失序和混亂：市政基礎配套設施水平低、公共服務水平差，人口密集、失范行為多發，房屋質量與普通商品房有差距，是典型的“低成本”生活區。

2.居住人口的獨特性?！按甯木印鄙鐓^容納著繁復多樣的人群，既有本地居民、購買“回遷房”的業主，也有外來務工群體、“蟻族”群體和各種小商小販，這些人員在地緣、業緣、親緣上差異很大甚至相互之間具有排斥性?！按甯木印鄙鐓^在內部形態上形成了與周圍城市格格不入的環境，也被貼上一種被排斥的邊緣性社會空間的標簽，這種排斥不僅體現在居民的經濟社會地位上，也體現在城市文化對“村改居”社區居民的排擠上。

3.生活場域的獨特性。“村改居”社區人員構成相對復雜，是一個富有彈性的生活空間，生活在其中的居民有自己的生存規則、行為方式和社會關系網絡，構筑了一個區別于傳統農村社區和城市社區的日常生活場域。“村改居”社區以多元化的生存方式和交往規則、靈活多樣而又因地制宜的空間形態，成為城市重要的生活場域和載體，滿足了中低收入人群的居住需求。

4.社區治理的獨特性?！按甯木印鄙鐓^建設初期，主要采取“村居并行”的過渡型管理方式，由村委會負責原村集體資產的經營管理，并依靠村集體的財力為原村居民提供各種公共物品。新成立的居委會主要負責原村居民之外的其他社區居民的各種管理工作。村委會和居委會之間關系不暢、爭奪公共資源的情況時有發生，經常出現“村改居”社區治理主體之間權限不清、權責不匹配的現象。

二、“村改居”社區治理困境

“村改居”社區在政治、經濟、文化、社會、人文、人際關系建構等各方面，都受到來自城市與農村的雙重影響，帶有鮮明的雙重屬性和特色。“村改居”社區的這種獨特性為社區治理帶來了困難和挑戰，威脅到社區的穩定與和諧。

1.利益失衡導致社區矛盾多發多樣。利益失衡指社會的利益結構違背了社會發展規律，不適應社會穩定結構的要求，從而給社會和諧與社會發展帶來障礙的狀態?！按甯木印鄙鐓^的利益失衡體現在政治、經濟、文化三方面。第一，政治利益失衡。“村改居”社區的本地居民和外來居民在決定社區的發展權利上存在事實上的不平等，外來居民的發言權很小，幾乎都是聽從本地居民的安排。政治利益的失衡直接導致本地居民和外來居民之間的張力。第二，經濟利益失衡。經濟利益失衡既存在于本地居民與本地居民之間，也存在于本地居民與外地居民之間。本地居民與本地居民之間的利益失衡緣起于搬遷時間的早晚，早搬遷的居民不僅能優先選房，還有物質獎勵;一部分晚搬遷的居民則沒有享受這些利益，這直接導致了晚搬遷居民與早搬遷居民以及村干部之間的尖銳矛盾。本地居民與外來居民之間經濟利益失衡體現為，本地居民對部分外來居民不繳納物業費引起社區物業服務不到位懷有強烈不滿。第三，文化利益失衡。文化利益失衡主要存在于“村改居”社區居民與城市社區居民之間。“村改居”社區居民在平等地享受公共娛樂設施和公共文化服務方面與城市居民還有一定差距。

2.秩序失調導致社區共同行動缺失。一方面，社區規范體系的更新導致社區秩序失調，陷入集體行動邏輯陷阱。對本地居民而言，面臨著原有生活家園的終結和個人原子化的加速兩種巨變，不確定感導致他們不愿意對公共事務付出時間、精力和感情。同時，“村改居”社區的外來居民也只是把這里當作自己的暫時居住場所，與本地居民幾乎零交流，利益的計算和理性人的價值理念使他們沒有對這里產生真正的依賴感和歸屬感。這些因素的疊加使社區規范體系經歷著更新和重建的過程，從而導致社區秩序失調。另一方面，社區控制機制的弱化導致社區秩序失調?！按甯木印鄙鐓^主要靠社區干部調解居民矛盾與沖突，社區干部主要為近年來招聘的年輕社工。他們自身缺乏管理經驗，沒有底氣和自信去處理居民之間紛繁復雜的利益糾紛和矛盾。社區控制機制的弱化直接導致社區動員能力減弱，進而引起社區共同行動缺失。

3.理性失范導致社區治理低效?！按甯木印鄙鐓^理性失范根源于“村改居”社區治理主體片面地追求自身利益，而忽略了社區理性的本質功能，即建立社區共同體。就我國目前的情況看，“村改居”社區治理基本上形成“居委會—村委會—物業公司—社區居民”共同治理的格局，四種治理主體的理性失范體現為居委會行政色彩濃厚、村委會管理存在尋租現象、物業公司管理粗放、社區居民參與率低等問題。首先，居委會工作人員為了自己的職務晉升和工資提升，忙于應付鄉鎮和街道布置的各項任務，真正用于社區建設和社區治理的時間比較少。其次，村委會管理存在尋租現象，在處理集體土地時尤為明顯。再次，物業公司為了節約成本，雇用了大量學歷低、技術水平一般的工作人員，基本上只為“村改居”社區提供衛生清掃服務，其他的諸如社區消防、便民服務等本該由物業公司提供的服務嚴重匱乏。物業公司為了自己的一己私利，侵占業主公共區域的現象也是屢見不鮮。最后，社區居民陷入集體行動邏輯陷阱，自治訴求和素養不高，缺乏自治精神，社區集體活動的參與率低。

三、“村改居”社區包容性治理路徑

國務院發展研究中心課題組于2014年提出了“包容的城鎮化”理念，并把“包容”看作新型城鎮化道路的基本內涵之一，提出要充分調動政府、企業和社會各方面的積極性，讓全體人民公平參與發展、公平分享城鎮化的物質文明和精神文明成果，促進社會各階層和諧相處，把城市打造成為共享人生出彩機會的寬闊舞臺?！按甯木印鄙鐓^包容性治理指給予社區中所有居民平等的參與社區治理的機會，保障其作為居民基本的福利權益，使所有的“村改居”社區居民能夠享有更公平的權益分配?！按甯木印鄙鐓^包容性治理不僅是本地居民和外來居民逐步被城市所接納的過程，更是他們認同城市、提升我國城鎮化質量的關鍵舉措，也是一個城市多元包容文化形成與塑造的過程，是一個城市空間正義的體現。治理的實施路徑，應把握好三個核心要素。

1.治理主體的包容性是前提。“村改居”社區治理主體的多元性是實現包容性治理的邏輯出發點，也是治理成果能夠實現包容共享的基本前提。一方面，“村改居”社區治理主體的包容性必須體現在社區中的所有居民都有平等參與社區治理的機會，關注“村改居”中不同階層居民的個性差異及需求。另一方面，倡導政府、企業、志愿組織和居民通過合作機制，改善社區關系、增強社區信任、擴展社區網絡，提升社區社會資本，使多元主體共同為“村改居”社區提供公共服務。治理主體的包容性邏輯對多元主體的尊重可以有效解決“村改居”社區中因為利益失衡導致的社區矛盾和沖突以及秩序失調導致的社區共同行動缺失。在目前的“村改居”治理中，提倡多元主體參與的同時，政府的引導必不可少，核心問題在于政府引導的邊界和范圍一定要界定好。

2.治理過程的包容性是基礎。對于“村改居”社區的包容性治理而言，其基礎就是要在社區治理的過程中處理好各參與者之間的合作互動關系。具體而言，治理過程的包容性可以采取“開放空間會議+”的參與形式。這是一種追求平等、自由、開放、包容的治理技術，具體的操作流程可以表述為：提出議題→多元主體分組協商討論→解決思路→行動方案。首先，通過需求調查為“村改居”社區把脈，針對“村改居”社區中存在的問題，提出議題;其次，在黨委的領導下，通過“金點子”措施由村委會和居委會組織相關居民、社會組織、相關企業參與協商討論;再次，通過激勵協商引導在場的主體提出解決問題的思路;最后，通過方案評估對解決思路進行評估、以評促建，采取解決問題的方案。同時，針對出現的新問題進行需求調查，開始新一輪的封閉內循環。這種多元包容協商共治的“開放空間會議+”治理技術的功能主要包含民主議事、秩序重建、理性重塑、社會資源鏈接、社會組織孵化等。

3.治理結果的包容性是目標。強調治理主體和治理過程的包容性，都是為了實現治理結果的包容性這一根本目標，這也是以人民為中心發展理念在“村改居”社區治理中的體現。“村改居”社區包容性治理應該堅持共建共治共享的發展理念，實現“村改居”社區治理利益均衡、秩序井然、理性高效。一是社區黨委要有決心。習近平總書記強調，“只要群眾對幸福生活的憧憬還沒有變成現實，我們就要毫不懈怠團結帶領群眾一起奮斗。”“村改居”社區黨委要堅決帶領社區居民走向幸福生活，滿足社區居民的多樣化和差異化需求，尤其要保障困難群眾和弱勢群體的基本利益。二是“村改居”社區要有共享的制度保障。良好的制度是美好理念實現的保障，只有共享的理念和制度，才能在“村改居”社區培育尊重差異、增強共識的氛圍，使公共利益最大化，對于目前“村改居”社區中存在的利益失衡、秩序失調、理性失范問題具有很好的防治作用。

本文系國家社科基金青年項目《農村貧困殘疾人結構化脫貧機制研究》（17CSH059）的階段性研究成果之一

作者單位：中共天津市委黨校（天津行政學院、中共天津市委黨史研究室）

責任編輯：張 莙