盤活存量資金 提高財政資金使用效率

蘭啟平

摘要：近年來，國務院一直強調各地要盤活財政資金，提高財政資金的使用效率，盡大限度的發揮財政資金的作用，促進財政資金發揮促進經濟發展的作用，現實中財政資金“躺著”成為存量，將無法對社會管理、社會保障及政策補貼等方面產生積極作用，這種情況作為社會公共資源的浪費值得探討，要從加強預算管理、資金監管等方面進行管理和監督，達到盤活財政資金的效果。

關鍵詞：盤活財政資金;提高效率;措施

一、財政存量資金產生的原因

財政存量資金是指未實際付出的財政資金，一般是已取得資金未進行預算安排規劃支出方向，或者是已經有預算安排但是因一些原因未進行支付，具體一般包括當年預算為執行完畢待以后年度繼續按照原來預算用途使用的財政資金、經使用后剩余不再需要繼續結轉的凈剩余資金、計提的各種預算周轉金和償債基金等，以及停留在國庫外的非稅收入資金等其他財政性質的資金。從資金分布看，往往存放在國庫（結轉、結余和計提資金三種存量資金為主）、財政專用賬戶（主要是不進入國庫的非稅收入等）及預算單位（主要是存放的結轉資金）。導致財政資金以存量形式存量的原因比較多，一般主要包括以下幾種情況：

（一）上下級政府配合機制不夠順暢。大多數的地方政府財力有限，很多公共支出及政府工程項目需要上級政府補助，但是上級政府的轉移支付對資金使用范圍有限定的用途，所以會形成上級進行了資金撥付但下級政府因資金用途不匹配無法使用的情況。同時也存在另外一種情況，即一個支出項目需要上級財政轉移支付資金和當地基層財政資金共同支持，但基層財政若出現財力不足的情況就無法完整的支持項目持續實施，如項目實施出現停滯，上級部門已經撥付的財政資金形成當年結余，跨年結轉后也就形成了財政存量資金。

（二）與現行預算編制方法有較大關系。一是現在預算編制工作開啟時間逐年提前，時間早于政府工作計劃，可能會形成資金已經到達項目還未開始，資金和工程進度不完全匹配情況。二是預算編制一般以單一年度為編制時期，實際項目實施往往需要跨年才能完成，當年度資金撥付量是整個項目的，如果項目不能當年完成那么必然會發生資金跨年結轉（或者跨兩、三年結轉）的情況。如果項目當年準備工作未能做好的話，預算資金到位后項目未能及時開工則當年會形成較多的財政結轉資金。三是預算編制細化程度不高，年初預算資金一筆撥付后需要等待被分配，實際資金到位率不高，待分配后可能影響到位的財政資金及時用于項目工程。四是可能存在預算編制時不考慮上年度結轉情況，下一年編制預算時未將結轉資金納入當年預算金額，當年繼續安排預算資金。

（三）預算執行不夠及時。一是預算下達時間不夠及時，多數部門預算需要經人大審批后再下達，上級部門再逐級審批下撥，下撥時間如果過長則會導致資金到位晚、使用晚，就難免形成結轉。二是現實中存在工程項目等預算到位后才開展立項和可行性研究等工作，這些工作完成后如果獲得通過才會再經過招標等后開始執行，可能時間就已經過了一季度或者到了下半年，當年的預算資金必然不能全部用于工程進度，財政資金形成存量不可避免。

二、盤活財政存量資金的必要性

當年中國經濟形勢面臨下行的壓力，財政資金應發揮最大效用，支持經濟發展。特別是在當前減稅降負的情況下，財政資金來源將減少，因此盤活用好存量財政資金非要有必要。

（一）盤活財政存量資金可以緩解地方財政壓力。經濟低速增長是未來幾年的趨勢，特別是近日營改增及增值稅稅率降低（2019年3月，國務院宣布，2019制造業等行業增值稅稅率將由16%降低到13%，交通運輸業、建筑業等行業的增值稅稅率將由10%降到9%）的情況下，企業負擔將顯著減低促進經濟發展，但地方政府財政收入的來源進一步降低了，因此把存量財政資金盤活，提高財政資金使用效率能夠對緩解財政資金壓力產生一些作用。

（二）盤活財政存量資金有利于促進財政政策發揮作用。撥付財政資金是政府通過增加支出方式促進經濟社會、公共事業等發展的積極財政政策行為，財政資金形成存量后，不利于實際形成支出，無法發揮資金預定效果，無法產生積極社會經濟影響，利用好存量的財政資金是對既定財政政策的執行。

（三））盤活財政存量資金有利于監督財政資金使用效果。存放在財政專戶的資金并未納入預算管理，屬于監管的空白區域，不盤活使用將無法監督財政資金效果的影響，此外也有被挪用的可能，為貪污腐敗提供了途徑。

三、盤活財政存量資金的幾項措施

財政資金形成存量后，是一種公共資源的浪費，盤活后對動經濟增長、地方政府財政壓力扥方面均有益處，除了設置專崗專人進行專門核算外，更要多種措施并行提高資金的使用效率。

（一）改善預算編制工作，保證資金撥付和使用及時。一是政府部門提前儲備工程項目，與預算編制進度保持一致，關注預算編制進度和資金下達情況，盡量實現工程進度和資金的匹配，對需要跨幾個年度的項目，預算資金可以按照項目編制同時資金可以按照工程年度進度下達，控制財政資金增加，保證財政存量資金盡量少的增加，把財政資金用到更想需要的項目或者社會領域。二是對已經實際開工的項目要加快財政資金的下撥，避免因資金不到位形成資金滯后于項目進度的情況，特別是需要財政資金到位后才能開展立項等具體工作的工程項目要加快資金審批，及時下撥預算資金，保證財政資金能夠用到項目當年施工或者進展上，減少因資金審批撥付環節形成的財政資金存量。此外，在預算編制時，要充分考慮上年度結轉資金情況，整體匡算資金需求量。

（二）對預算執行情況加強監管，提高資金使用效率。一是加強預算執行監督，對項目進度和對應的財政資金執行使用情況進行對比匹配，對資金使用明顯落后于工程進度的重點監管，對資金使用率不高的部門了解原因，必要時進行通報或者約見談話。二是將財政存量資金情況和下年的預算掛鉤，對存量較大的部門減少預算指標，促進部門加強對財政資金的使用，激勵其提高資金使用率。

（三）加強對存量資金的監管，及時掌握資金變化。一是建立動態監管機制，對財政存量資金進行摸底，形成定期統計、分析制度，對較大金額的存量資金保持密切關注，及時督促資金使用，控制存量規模。二是要對結轉資金加強統籌使用，分情況處理結轉資金。對未完成的項目存量資金保持關注，對已經完成、被撤銷的項目結余資金要判斷情況后進行處理，或者收回或者經批準轉入其他項目，對長期掛賬的資金要進行清理，把資金歸集后重新分配，提高財政資金使用效率。在會計核算上，具體可以按照《財政部關于收回財政存量資金預算會計處理有關問題的通知》（財預[2015]81 號）要求進行核算和處理。

（四）通過對財政專戶進行清理，減少財政資金存量。財政資金存量一部分形成于儲存在財政專戶的非稅收入賬戶。資金需要賬戶存儲，因此摸底賬戶是做好財政資金管理工作的起點，政府部門聯合人行、財政、稅務等部門對財政專戶存量情況進行全面排查清理，在加強對財政資金管理力度的同時對財政存量資金分布情況也就進行了摸底。這個過程可以引入審計部門的參加，對發現不合規開立的財政專戶要求進行撤銷，存量資金轉入其他財政賬戶，將非稅收入直接進入國庫統一安排使用，避免財政資金游離于可以掌控的賬戶形成閑置浪費。

（五）加強對財政資金的動態監管，時刻關注資金使用結余情況。財政資金撥付后，特別是形成的結轉資金需要留待以后年度繼續使用，如果對結轉資金不進行監督則很可能繼續保持結轉狀態，需建立動態監管機制，對財政資金使用、結余情況進行監督管理，根據工程進度判斷結余資金水平是否和工程未完工進度匹配，同時將結余資金管理情況作為對財政資金持有部門的考核并配以通報、談話等考核措施，提高資金持有部門對結轉資金的關注，將財政資金用活，發揮本應的作用。這個方面可以考慮引入外部第三方獨立機構進行定期審計監督，保證監督的公正客觀。

參考文獻：

[1]陳滿英.行政事業單位專項資金管理的困境及對策探討[J].中國集體經濟，2017.

[2]]魏麗麗.論政府績效評估的兩個維度[J/OL].沈陽工業大學學報（社會科學版），2017 （09）27.

[3]楊頌.第三方參與財政專項資金績效評價研究[D].中國財政科學研究院，2016.

[4]張雍琪.構建專項資金監管長效機制強化專項資金管理工作[J].山西財稅，2017 （05）.