文化遺產權視角下我國文化遺產行政執法研究

摘要：文化遺產行政執法是文化遺產法律保護的重要手段之一。然而，當前我國文化遺產行政執法存在很多問題，如過度強調私權理念和刑事手段，文化遺產行政執法沒有得到應有的重視;執法主體分布不均，文化遺產行政執法效能較低;違法活動日趨隱蔽、復雜，增加了文化遺產執法的難度;監督機制不健全導致文化遺產執法存在漏洞;忽視文化遺產內在規律導致文化遺產保護性破壞頻發。對此，應當分別從提高文化遺產行政執法的合法性、重新認識并充分利用行政執法對文化遺產保護的特有價值、平衡文化遺產行政執法主體的配置、預防保護性破壞與提高執法能力并舉、完善對文化遺產行政執法的綜合監督機制等方面對我國文化遺產行政執法予以完善。

關鍵詞：文化遺產;行政執法;文化遺產權

中圖分類號：C958文獻標識碼：A文章編號：1674-621X（2019）04-0106-07

文化遺產行政執法是文化遺產法律保護體系的有機組成部分，是文化遺產保護的最后一道屏障。然而，在現實中，文化遺產領域仍然存在有法不依、執法不嚴、違法不糾的現象，嚴重制約文化遺產事業的發展。因此，需要深入研究文化遺產行政執法，以提升文化遺產保護相關法律的實際效能，樹立法治政府的形象，維護法律的權威和文化遺產的尊嚴。

一、文化遺產行政執法的正當性及理論基礎

（一）“文化遺產權的公權屬性”是文化遺產行政執法的基本前提

自21世紀初，文化遺產權逐漸進入學者的研究視野。學者們認為，文化遺產權是自然人、法人、社會組織、某一特定群體、國家乃至全人類對物質文化遺產和非物質文化遺產的享有、傳承與發展的權利;文化遺產作為珍貴文化資源的公益性和作為普通物的私益性，決定了文化遺產權兼具公權和私權雙重屬性，并且在很大程度上具有公權屬性[1]。文化遺產權理論的發展，特別是文化遺產權概念的提出和屬性的認定，為文化遺產法律保護的開展奠定了理論基礎。

文化遺產行政執法的前提不是個人利益，而是文化遺產權的公權屬性。文化遺產權的公權屬性決定了文化遺產保護采用的是政府主導型模式，依靠政府行為主動推進文化遺產保護，這是討論文化遺產行政執法問題的邏輯起點[2]。文化遺產權的公權屬性不因文化遺產的私人所有而改變。

文化遺產權的公權屬性決定了對文化遺產應當采用公權保護方式。一方面，國家公權力有權參與文化遺產保護的立法和執法實踐，采取必要措施推進文化遺產保護，如不斷完善國內立法，推動文化遺產保護、利用，提供相應的經費支持;采取措施對重要的文化遺產予以確認，開展特殊保護;推動社會公眾參與文化遺產的惠益分享等。另一方面，國家有權運用公權力設置文化遺產流失與毀損滅失的防范措施，制定相應的責任追究制度以及權利救濟制度等，其中不僅包括基于公共利益的需要直接干預和制約私人權利，如限制特殊類型可移動文物自由出境、限制對不可移動文物任意遷移、修繕、拆除、轉讓、抵押等，還包括因保護文化遺產公共利益的需要，對文物保護單位保護范圍內和建設控制地帶內的建設施工采取限制措施等。

文化遺產的公權保護需要借助國家強制力。涉及文化遺產的行為應當遵守國家法律法規的特別規定，不容違背;一旦發生違反法律法規的行為，國家強制力將對其予以懲罰。國家強制力的運用不僅在于約束不同利益主體的利己行為，調和利益紛爭，保證公民不得對他人利益和公共利益造成損害[3]，更重要的是要維護社會的基本秩序。國家強制力所具有的高效性成為保證公權有效運轉的必要條件。可以說，從公權產生的那天開始，國家強制力就與公權如影隨形，在保障公權的實施、維護社會公共秩序等方面起著不可替代的作用。

雖然我國法律認可和保護與文化遺產相關的私權利，權利人對文化遺產的占有、使用、收益、處分等權益受我國私法保護，但是，文化遺產是一種稀缺的文化資源，加之不同主體間存在利益的多元化和差異性，為了調和利益沖突，權利人行使文化遺產權要受到國家強制力的干預，不能完全按照自己的意志行使文化遺產權。這也就解釋了文化遺產權之所以在具有財產權利性質的同時，還具有公權屬性的原因。從這個意義上來說，文化遺產違法行為侵害的不僅是文化遺產所有權，更是文化遺產公共利益，這是文化遺產行政執法正當性的基礎。更何況，與文化遺產相關的私權利的行使不是沒有邊界，要受公共利益的制約，即文化遺產私權利的行使不得損害社會公共利益。無視公共利益行使私權，即便權利本身沒有問題，由于缺少對公共利益的關注也會因此而失去合法性基礎。

一旦發生了違背社會公認準則的行為，為了維護社會整體利益，就需要借助國家強制力，通過國家強制力的運用，使那些破壞社會公認準則的人為自己的行為付出代價;同時對其他人象征性地表明違反準則行為的不利后果以及遵從的意義，從而加強他們對社會準則的認同[4]。文化遺產權的公權屬性決定了文化遺產的保護有賴于以國家強制力為表征的國家公權力的介入，為文化遺產行政執法的存在奠定了理論基礎。

（二）保護公共利益是文化遺產行政執法的恰當內容

行政法以公共利益為本位，強調對公共利益的保障和維護[5]。據此可以邏輯地推導出這樣一個結論：國家行政執法權介入公權領域，其根本目的是維護公共利益。在現代國家理念中，政府堅持公共利益至上的理念，能夠主動承擔維護公共利益的責任[6]。特別是當公共利益和公共秩序出現危機需要救濟而沒有人主動訴至法院時，行政機關可以采取事前防范或者同步處理的方式，防止危害公共利益和公共秩序的事件發生。

文化遺產往往凝結著一個國家或地區民眾的集體勞動和智慧，反映了當地特有的文化價值，帶有強烈的集體主義色彩。從這個意義上來講，文化遺產體現為一種公共利益，對文化遺產的不當使用將損害整個民族、地區乃至國家的利益。政府對于文化遺產肩負的職責不只是采取各種措施防止文化遺產流失、使其免受破壞，保護文化遺產表征的公共利益更應當成為政府責無旁貸的職責。國家是保護公共利益的重要主體，由主管部門代表國家行使權力保護文化遺產、協調因文化遺產保護而引發的糾紛和矛盾是文化遺產保護的應有之義。行政執法以維護公共利益為根本目標，與文化遺產保護對于公共利益的訴求相契合。當發生權利主體疏于管理或濫用權利而造成文化遺產流失或毀損滅失時，基于公共利益維護的需要，國家可以對文化遺產違法行為給予行政處罰，以此平衡各主體對于文化遺產的權益。實踐也表明，文化遺產行政執法能夠有效規范文化遺產的利用行為，防止文化遺產被不當使用而出現毀損滅失的現象，并且能夠為文化遺產保護確立正確的價值取向和制度支持。以文化遺產的公共屬性為基點，超越狹隘的個人利益觀，能夠實現文化遺產的內在價值，推進文化遺產公權保護與合理利用之間的良性互動。

二、我國文化遺產行政執法存在的困境

（一）私權理念和刑事手段弱化了文化遺產行政執法

文化遺產權與文化遺產所有權的混淆容易造成文化遺產行政執法的弱化。隨著《文物保護法》在20世紀80年代的實施，私人文物所有權在法律層面得到承認。受所有權理念的影響，文物所有權理論發展迅速，特別是隨著《物權法》等私法制度的發展，私人文物所有權得到了普遍的關注和重視。文化遺產保護主要依據《文物保護法》《物權法》，在保護手段上主要表現為私主體之間的自力救濟。盡管文化遺產權理念的提出恰逢其時，在理論上，劃清了文化遺產所有權和文化遺產權之間的界限，在現實中，改善了文化遺產過度依賴私法保護的現狀，但是文化遺產權理念的提出時間較短，文化遺產權理論的發展遠遠滯后于文物所有權理論以及文化遺產保護的現實需要。文化遺產的公法保護并未得到強化，行政執法權未能在文化遺產保護問題上受到應有的重視。

刑事處罰極大地擠占了行政執法的生存空間。長期以來，對于行政執法與刑事處罰二者關系的處理，主要依據是2001年國務院頒布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，該規定堅持“刑事優先”的原則。鑒于刑事處罰更為嚴厲，理論界很多學者也主張，刑事處罰應當優于行政處罰得到優先適用[7]。受此影響，文化遺產行政執法長期以來處于邊緣狀態，實際上，文化遺產保護具有特殊性，刑事手段并不能夠滿足文化遺產保護對于風險防范的要求。

文化遺產行政執法手段缺少應有的力度。從理論上來說，行政機關對于文化遺產違法行為享有監管權力，但是，從我國當前文化遺產保護的相關法律法規不難發現，其所運用的監管措施無外乎警告、沒收違法所得、罰款、責令改正、吊銷資質證書、給予行政處分等。相比文化遺產違法行為背后所隱藏的巨大經濟利益，行政執法所產生的效果并不明顯，違法成本遠遠低于守法成本。加之，文化遺產違法行為往往交織著地方利益、個人利益，甚至部分文化遺產違法活動與地方政府官員相勾連，出現行政機關包庇違法的現象，特別是在發展地方經濟的幌子下，文化遺產行政部門的執法活動更顯柔弱。

（二）執法主體分布失衡降低了文化遺產執法效能

文化遺產在我國分布極為不均衡，僅就不可移動文物而言，我國不可移動文物7667萬處，833%散落在縣（區）以下的農村地區或廣袤的鄉野間。①①數據來源于第三次全國不可移動文物普查結果。 反觀我國文化遺產行政管理體制，在我國現有文化遺產管理體制下，文化遺產行政執法主體包括4種類型：第一類是國務院以及省、自治區、直轄市人民政府;第二類是文物行政主管部門，包括負責全國和地方文物保護工作的國務院文物行政主管部門和縣級以上地方人民政府文物主管部門;第三類是其他行政部門，如城鄉建設規劃、海關、公安、工商、環保等行政機構;第四類是依據法律授權或行政機關委托，獲得行政執法權，成為行政執法主體的組織，如文物所在單位、文化廣播電視新聞出版局、文物稽查處、文物公安特派室甚至文物管理處等。

文化遺產執法主體呈現“縱橫交錯”、條塊分割的特點。首先，從文化遺產行政主管機構的縱向設置看，文化遺產執法體制存在兩個方面的缺陷：文物行政主管系統內權力分配失衡，國家文物局享有“決策權”，地方各級文物保護部門缺少話語權;鄉、鎮一級的文物行政主管機構缺失，缺乏文物行政執法主體。結合我國文化遺產分布較廣、數量較大的特點，從文化遺產行政主管機構縱向設置上的特點可以看出，監管能力有限仍然是導致我國文化遺產特別是位于廣大農村地區的文化遺產疏于保護、管理、被盜、被損的重要原因。其次，從文化遺產執法主體的橫向配置看，我國在文化遺產保護領域實行的是統管與分管相結合的多部門、多層次的執法體制。在眾多的文化遺產執法主體中，以文物行政主管部門的執法為主，其他相關部門的執法為輔。執法主體的多樣性以及各執法部門之間缺少權力分工，往往導致出現重復執法和執法“盲區”等現象，嚴重地制約了文化遺產執法效能的提升，阻礙了文化遺產保護法律的實施。為了協調文物部門與其他部門在文化遺產執法方面的分工，文物部門要在履行日常文物管理職責和文化遺產執法權的同時，還需要對城鄉建設規劃、海關、公安、工商、環境等其他部門的文化遺產執法行為進行監督協調。然而由于這些部門在行政隸屬關系上往往是平級的，導致文物部門對其他部門的協調和監督難以實現。

授權執法與委托執法在文化遺產領域大量存在。我國法律并沒有就文化遺產授權執法和委托執法做出明確的規定，從依法行政角度，所有行政機關的委托授權，都應當依據法律的規定而為，不能隨意私自授權[9]，然而，實際上文化遺產授權執法和委托執法具有一定的隨意性。特別是針對委托執法，由于受委托組織并不承擔法律責任，以至于事業單位、行政部門都可以成為委托執法的執法主體，現實中執法主體混亂，執法違規現象時有發生[10]。

（三）違法的隱蔽性復雜性增加了文化遺產執法難度

近年來，隨著我國國民文化遺產保護意識的逐步提升和國家對于文化遺產保護力度的不斷加大，文化遺產違法活動逐漸趨向隱蔽，文化遺產違法活動經過偽裝顯示出表面的合法性，導致執法機關對于行為的違法性難以判斷，增加了文化遺產行政執法的難度。

文化遺產違法活動的判斷對于執法人員有著較高的專業要求，而我國現行執法體制下，相當一部分執法人員不具備文化遺產保護專業知識和文化遺產執法專業知識，缺少文化遺產執法實戰經驗，在執法過程中無法迅速而準確地識別文化遺產違法行為，執法能力不足，文化遺產違法行為難以有效制止。如就文物的非法走私而言，由于文化遺產執法的專業技術要求較高，加之海關抽檢率低、行為人巧妙掩飾，部分禁止或限制出境的文物被盜運出境。

某些地方政府以犧牲文化遺產為代價片面追求政績，默許甚至主動實施侵害不可移動文物的行為，文化遺產行政執法程序的啟動以違反法律法規為前提，對于那些經過合法主體審批、符合合法程序的侵害文化遺產的行為，執法機關則無能為力。在城市化進程中，大量珍貴的不可移動文物以城市規劃、城市建設的名義，在履行了一系列合法審批和合法程序之后，被“合法”拆除。

不僅如此，文化遺產違法活動背后往往隱藏著巨大利益誘惑，交織著不同主體對文化遺產的不同利益訴求，然而，無論是在立法上還是實踐中，文化遺產行政執法部門并沒有被賦予與其他利益主體相抗衡的權力，在不同利益主體面前，尤其是在法人違法的情況下，文化遺產行政執法部門表現出明顯的弱勢，現實中，文化遺產保護往往讓位于經濟發展、讓位于城市建設，文化遺產行政執法步履維艱。

（四）監督機制不健全導致文化遺產執法存在漏洞

行政權力是社會生活中掌握公共資源最多、干預能力極強的國家權力之一[11]。行政權力針對公民的人身權和財產權，不當行使或錯誤行使都將直接侵害公民的基本權利并最終損害社會公共利益。實踐證明，對公民合法權益侵害最多的也是行政機關，而公民合法權益遭受行政機關侵害很大程度上與行政機關缺乏經常性、有效性的監督，違法行使權力或濫用權力有關[12]。

從權力來源角度，行政權力源于人民權利的轉讓和委托，行政權力應當受到轉讓與委托的人民權利的限制，行政權力的行使不是無限制的、放縱的。建設法治政府，就是要規范和約束行政權力[13]，防止權力被濫用，其對于規范行政權力的運行、發揮行政權力的基本功能、維護社會公共利益具有積極作用。然而現實是，行政權力具有天然的支配性和擴張性，行政機關可以主動對違法案件進行查處，行政機關依法行政和依程序行政的意識淡薄。長期以來，針對行政機關的制度約束和監督機制也很欠缺，表現在文化遺產領域，文化遺產行政執法具有很大的隨意性、缺少透明度，行政執法權力很容易發生越界的現象，實踐中，文化遺產執法不當和執法錯誤的現象時有發生，不僅損害了行政執法機關的公信力和形象，而且加劇了行政機關與行政相對人、社會公眾之間的矛盾。

（五）缺少對文化遺產內在規律的尊重導致保護性破壞頻發

如果說文化遺產執法領域存在的前幾類問題屬于疏于執法的話，那么還有一類問題是在執法過程發生的對文化遺產的保護性破壞。特別是近年來，隨著執法部門文化遺產保護理念的提升，文化遺產行政執法逐漸開始受到重視，但是，由于缺少對文化遺產內在規律和保護原則的理解與重視，導致在現實生活中以保護之名行破壞之事的“保護性破壞”現象頻發。如，2016年，杭州市第二批市級文物保護點“秋水山莊”在西湖景區的修繕中，其門樓先后被涂刷成黃色和灰色，嚴重影響了秋水山莊古樸滄桑的韻味;同年，遼寧錐子山長城在修復過程中，對墻體頂面采用了“三合土鋪平夯實”技術，被聯合國認為是對長城自然、古樸歷史風貌的嚴重破壞;2018年，四川省安岳縣的省級文物保護單位庵堂寺摩崖造像在修復過程中被繪成五顏六色，對保存至今的南宋時期的文物佛像造成難以挽回的破壞。

文化遺產行政執法一方面要防止出現疏于執法的現象，另一方面更要警惕缺少文化保護專業知識的隨意執法現象。對執法部門而言，不僅要重視文化遺產，知道需要保護哪些文化遺產，而且要知道如何保護這些文化遺產。

三、當前文化遺產執法障礙的破解

如何提高執法效率和水平，走出上述困境，從根本上解決我國文化遺產行政執法問題，可以從以下幾個方面著手。

（一）提高文化遺產行政執法的合法性

習近平總書記要求，“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”黨的十九大更是明確提出“推進依法行政，嚴格規范公正文明執法”。依法行政是依法治國的核心[14]，是“堅定不移走中國特色社會主義法治道路”，是“政府依法依章程履行職責”的應有之義，是“深化行政執法體制改革”的必然要求，是對“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的有力踐行。

行政機關行使行政執法權應當遵守法律，行政機關的行政執法活動應當在法律授權范圍內，符合法律在實體和程序上的規定，即“無法律則無行政”。文化遺產行政執法同樣應當遵守合法性原則。沒有法律依據，行政執法機關不得任意做出影響文化遺產權利人權利義務的行為，特別是不得使文化遺產權利人負擔義務或限制其權利。文化遺產執法領域的依法行政體現的是最大限度保障文化遺產權利、防止國家行政機關侵害或者干預相對人權利和自由的法治精神。

文化遺產行政執法應當遵循的法律具有多樣性，包括法律、行政法規、規章等。其中，諸如《文物保護法》、《非物質文化遺產法》等，從性質上來說屬于國家法律，是文化遺產領域的基本法，但是起草和修訂都是由文物行政部門和文化行政部門主導，其自身面臨著法律內容合法性和正當性的問題。作為上位法的法律尚且如此，更何況存在于文化遺產領域的其他行政法規和部門規章了，他們都是文化遺產行政執法的重要依據。盡管我們主張依法執法，但并不能因此直接推導出所依據的“法”必然具有合法性[15]，這就要求我們在依法執法的同時，還要不斷論證、完善現有法律的正當性、合法性，保證執法所依據的是正當的、合法的法。這既是文化遺產行政執法合法性的保證，也是文化遺產行政執法的基本前提。

（二）重視行政執法對文化遺產保護的特有價值

加快對諸如文化遺產權等文化遺產領域基礎法律理論問題的研究，從理論上進一步明晰文化遺產權與文化遺產所有權等理論的界限，奠定文化遺產行政執法的理論根基，進而用理論研究成果完善文化遺產行政執法制度。

厘清文化遺產行政執法與文化遺產刑事處罰之間的界限，防止出現“以刑代行”的現象。從理論上，探討文化遺產行政執法的價值。文化遺產的自身屬性決定了文化遺產法制的特殊性，刑事處罰措施的事后性無法滿足文化遺產風險防范的要求，與此同時，文化遺產行政執法存在于文化遺產保護的日常，具有經常性和靈活性等特點，契合了文化遺產保護的訴求，能夠規避刑事手段對文化遺產保護的不足;在制度上，完善文化遺產行政執法的制度建構，加大對文化遺產違法行為的行政處罰力度，提高違法成本。特別是對文化遺產違法責任人，加大行政處罰，將違法行為與地方官員的政績考核、職務晉升相掛鉤，建立并完善配套措施。

我們在承認行政執法與刑事處罰在體例上的依存關系、一體關系的同時，更要看到行政處罰與刑事處罰的不同。行政處罰是行政主體依法對違反行政管理秩序而尚未構成犯罪的行政相對人給予的行政制裁，具有行政性、具體性、處分性、不利性、決定性和制裁性等特性[16]。刑事處罰是針對犯罪行為，給予行為人法律上的制裁[17]。在文化遺產領域，前者針對的是文化遺產行政違法行為，后者針對的是觸犯刑法的行為，即文化遺產犯罪行為，二者存在的場景不同，在實踐中要準確判定文化遺產錯誤行為的性質，妥善處理行政執法與刑事處罰之間的關系，為文化遺產行政執法保留必要的生存空間，使行政執法與刑事處罰的不同價值都能夠得以發揮，共同構建懲戒文化遺產違法行為的嚴密法律網絡。

（三）平衡文化遺產行政執法主體的配置

文化遺產行政執法制度能否有效開展，在很大程度上取決于文化遺產執法機關的建立健全及其執法活動的合法性。針對當前我國文化遺產違法活動所呈現的多樣性、跨行政區域的發展趨勢，建議在堅持行政執法屬地原則的基礎上，從以下幾個方面增強行政執法主體的適格性：其一，在國務院文物行政主管部門處理全國性的跨區域文物違法行為和具有全國重大影響的文物違法行為的行政執法權力外，明確省級文物行政主管部門監察本行政區域內以及情節嚴重、影響惡劣的重大違法案件的執法工作;其二，逐步健全市、縣級文物行政機關的文化遺產執法權，并將其納入聯動執法的范疇;其三，增加鄉鎮級別文物執法機構的設置，真正實現文物執法各層級的全覆蓋和文物行政執法重心適度下移的目標;其四，完善文化遺產綜合行政執法，賦予文物行政主管部門統籌執法的權力，由文物行政部門牽頭并組織相關部門建立文物行政執法機構，統籌文化遺產的行政執法活動。

文化遺產授權執法和委托執法使得部分非行政機關因此獲得了行政執法權，客觀上充實了文化遺產執法的力量，減少了文化遺產執法領域的空白。但是，授權執法和委托執法將執法權賦予了原本不具備執法資格的主體，使得這些主體有機會、有權力做出影響相對人權利義務的行為，如果不對授權執法和委托執法予以規范，難以避免在執法過程中不會出現侵害相對人權利的事件。因此，對于文化遺產的授權執法和委托執法要嚴格依照法律規定進行，堅持審慎的態度，從授權和委托的對象、授權和委托的條件、授權和委托的程序、執法錯誤的后果等方面，嚴格限制適用授權執法和委托執法。

（四）預防文化遺產保護性破壞與提高執法能力并舉

對文化遺產違法活動的查處能力有賴于高素質的執法人員和設計縝密的法律制度的雙重因素。

1.針對執法隊伍建設。執法者的素質高低直接關系到我國法制現代化建設的成敗，關系到法律威信和法律功效的真正實現[18]。建立文化遺產執法人員的準入機制，提高準入門檻，分別從個人品德、專業素養、學歷層次、從業時間等多方面嚴格文化遺產執法人員的基本素質要求，推行文化遺產行政執法的資格認證制度，保證從業人員具備應有的專業知識;加強對執法人員的培訓，采取定期培訓與專題培訓相結合的方式，分別從職業素養、業務能力以及法律常識等方面提高其職業技能，特別重視對執法部門和執法人員在文化遺產保護專業知識和執法基本素養的提升并以此防止出現屬于執法和保護性破壞現象的發生。與此同時，加強對執法人員在物資與經費等方面的保障。保障執法人員在辦公條件、執法工具等物資方面的供給，特別是針對文化遺產違法活動的特點，加大文化遺產執法人員對現代化執法手段的掌握與利用，借助現代技術手段保障執法活動的開展。通過提高執法人員的業務素質和執法水平，以整體提升文化遺產行政執法的正當性和效率。

2.針對法律制度的保障。適度放寬文化遺產違法活動調查取證規則。目前，執法人員在查處文化遺產違法活動時往往采用記錄、拍照等方式采集證據，而這些方式通常會遭到違法者的抵制、不足以制止其隱匿、轉移、銷毀證據。針對這一情況，對于某些特殊的違法案件，可以有條件地規定由違法者提供其行為正當的依據。對各級官員在政績考核、職務晉升等方面，規定文化遺產違法一票否決制。從制度上引導官員樹立正確的政績觀，營造領導干部不愿、不敢、不能參與文化遺產違法活動的社會氛圍。從法律上明確規定文化遺產領域的公益訴訟制度。針對我國幅員遼闊、文化遺產蘊藏豐富以及執法力量有限的現實狀況，通過明確社會公眾參與文化遺產訴訟的制度，發揮社會公眾對于文化遺產違法行為的監督作用[19]，彌補執法主體行政執法能力有限的弊端，防止出現因行政機關的疏漏導致文化遺產違法行為得不到及時有效制止的現象。

（五）完善對文化遺產行政執法的綜合監督機制

習近平總書記多次強調要“把權力關進制度的籠子”以實現對權力運行的制約與監督。現代法治以制約國家權力和保障自由人權為核心[20]，行政權力不得濫用， 必須接受法律的制約[21]。文化遺產行政執法權作為行政機關的一項權力，理應受約束，理應接受國家、社會和個人的監督。對文化遺產行政執法權的監督不僅有利于防范執法不當或執法錯誤行為的發生，糾正執法不當或執法錯誤行為，減少相對人因不滿行政執法而啟動司法程序的幾率，而且有利于維護文化遺產行政執法的正當性，提高文化遺產行政執法效率。

針對文化遺產權的特點，加強對文化遺產行政執法監督可以從兩個方面進行：其一，防止執法主體濫用行政執法權;其二，防止當事人通過行政執法規避司法管轄。在具體措施方面，可以建立文化遺產行政執法信息公開制度。通過“個案違法信息隨時公開”制度，接受行政相對人、文化遺產權利人以及社會公眾的監督，保障其知情權的實現，督促行政機關謹慎執法;通過“典型案件違法信息定期公開”制度，指導社會公眾依法、合理安排自身行為，預防文化遺產領域“因不知法而違法”現象的發生，達到文化遺產法治宣傳和保障社會公眾文化遺產利益的目的。文化遺產行政執法信息公開制度不僅能夠實現個人利益與公共利益的統一，符合行政執法的初衷和目的，而且能夠改善行政機關與相對人之間的關系，督促行政機關依法執法，提高相對人依法行為的自覺性。

當然，對于文化遺產行政執法的監督方式有很多，除了社會監督，還包括執法機關的內部監督、其他國家機關的監督、輿論監督、司法監督等。對文化遺產行政執法的監督應當是全方位、多角度、多種方式并存的，唯有如此，才能保證文化遺產行政執法活動處于陽光之下。

四、結語

文化遺產行政執法是對文化遺產違法行為的監督，懲戒功能有限。由于文化遺產所具有的脆弱性和不可再生性，加強文化遺產保護不僅要加強文化遺產執法，而且要防止出現對文化遺產的保護性破壞，與此同時，還需要完善文化遺產其他相關的預防性保護措施，防止文化遺產遭受破壞，防止出現文化遺產違法行為。

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[責任編輯：吳平]

Abstract： Administrative enforcement of the law is one of the important means to protect the cultural heritage. However， there are many problems in the administrative enforcement of the law of cultural heritage in China. For example， over-emphasizing on private rights and criminal means; lacking of the due attention to the administrative enforcement of law of cultural heritage; uneven distribution of enforcement subjects; the low efficiency of administrative enforcement; increasingly concealed and complex illegal activities; the increasing of the difficulties of administrative enforcement; imperfect supervision mechanism caused loopholes in administrative enforcement; neglecting of inherent rules of cultural heritage leaded to frequent protective damage to cultural heritage. Based on problems listed above， it is necessary to increase the legitimacy of the administrative enforcement of cultural heritage， re-understand and fully use the special value of administrative enforcement of law in protecting cultural heritage， balance the allocation of the subjects of administrative enforcement， emphasize on both preventing protective damage and improving enforcement ability， and improve the comprehensive supervision mechanism to illegal law-enforcement activities.

Key words： cultural heritage; administrative enforcement of the law; cultural heritage right