尋路善治 文明宜居

羅萬純 湛禮珠

黨的十九大報(bào)告提出，要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“治理有效”是五大要求之一。此后，黨和國家的相關(guān)會議和文件對鄉(xiāng)村治理發(fā)展做出了進(jìn)一步部署。2017年中央農(nóng)村工作會議提出，要“創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出，要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，推動鄉(xiāng)村組織振興，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村”。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》強(qiáng)調(diào)，“黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對各類組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局”。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效或打造善治鄉(xiāng)村，成為新時(shí)期鄉(xiāng)村治理發(fā)展目標(biāo)。那么，治理有效或善治如何衡量？如何來實(shí)現(xiàn)？

鄉(xiāng)村治理有效如何衡量？

“實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益”，是黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。鄉(xiāng)村治理從農(nóng)村居民的需求出發(fā)，也應(yīng)以農(nóng)村居民是否滿意作為治理是否有效的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。需要指出的是，由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異，制定完全統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)不切實(shí)際，但以滿足農(nóng)村居民基本需求為出發(fā)點(diǎn)，可以提出鄉(xiāng)村治理有效的一般標(biāo)準(zhǔn)。即，從治理效果看，治理有效應(yīng)體現(xiàn)在，社會秩序良好、自然環(huán)境優(yōu)美，農(nóng)村居民生命財(cái)產(chǎn)安全、身心健康得到有效保障，農(nóng)村社會事業(yè)全面發(fā)展，農(nóng)村居民教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)需求得到有效滿足。一些社會調(diào)查活動也顯示前述需求是農(nóng)村居民最為關(guān)注的。例如，中央人民廣播電臺中國鄉(xiāng)村之聲2017年5月--6月展開的一次調(diào)查顯示，農(nóng)村居民認(rèn)為當(dāng)前最需要解決的問題是村莊環(huán)境問題、醫(yī)療衛(wèi)生問題、村官腐敗問題等。從當(dāng)前情況看，由于鄉(xiāng)村治理主體不足，治理機(jī)制不完善等原因，還不能有效滿足農(nóng)村居民的多樣化、多層次需求。

首先，不少地區(qū)鄉(xiāng)村治理存在治理主體不足的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是，隨著外出務(wù)工收入水平的不斷提高，農(nóng)村青壯年勞動力大量外流，導(dǎo)致農(nóng)村優(yōu)秀治理人才流失嚴(yán)重，再加上村干部報(bào)酬待遇政策不完善、貫徹落實(shí)不力等原因，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)甚至出現(xiàn)了無人愿意當(dāng)村干部的情況，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展缺乏有力可靠的“領(lǐng)頭羊”。二是，大量留守農(nóng)村的婦女和老人在鄉(xiāng)村治理中的作用還沒有被充分認(rèn)識，缺乏有效組織，未能形成有影響的治理力量。三是，由于缺乏相關(guān)支持政策和治理平臺，一些愿意參與鄉(xiāng)村治理的主體未能有效參與治理。例如，在廣東、江蘇等發(fā)達(dá)地區(qū)的一些農(nóng)村，流入人口超過了當(dāng)?shù)厝丝冢捎谌狈ο嚓P(guān)機(jī)制，不能有效參與當(dāng)?shù)刂卫怼Ｋ氖牵S著收入來源多元化和社會交往不斷擴(kuò)大，農(nóng)村居民對社區(qū)的依賴減弱，參與村莊公共事務(wù)的積極性下降，直接影響了鄉(xiāng)村治理效果。

其次，鄉(xiāng)村治理機(jī)制不健全，尤其是，缺乏穩(wěn)定、動態(tài)調(diào)整的財(cái)政保障機(jī)制和有效的監(jiān)督考核機(jī)制。一方面，一些地區(qū)由于重視程度不夠或財(cái)力不足等原因，對鄉(xiāng)村治理的財(cái)政投入嚴(yán)重不足，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他公共服務(wù)發(fā)展缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障。另一方面，由于缺乏有效監(jiān)督考核機(jī)制，一些地區(qū)村民自治的四個(gè)民主沒有貫徹落實(shí)，尤其是民主決策、民主管理、民主監(jiān)督未能有效實(shí)現(xiàn)。例如，一些地區(qū)農(nóng)村低保等直接由村干部暗箱操作確定；一些地區(qū)村級財(cái)務(wù)不公開、不透明，侵害了農(nóng)村居民對村務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也影響了農(nóng)村居民對村干部的信任，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張。

最后，由于治理主體不足，治理機(jī)制不健全等原因，導(dǎo)致農(nóng)村居民的部分公共服務(wù)需求不能有效滿足。例如，一些地區(qū)農(nóng)村由于兒女外出務(wù)工，加上社區(qū)養(yǎng)老體系不健全等原因，出現(xiàn)了老人生活無人照料，精神慰藉嚴(yán)重缺乏的現(xiàn)象，甚至發(fā)生了老人過世一段時(shí)間后才被發(fā)現(xiàn)的事情；由于還沒有形成有效的垃圾、污水處理體系，一些地區(qū)垃圾、污水圍村的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民對美好生活環(huán)境的向往任重道遠(yuǎn)；農(nóng)村教育、醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，但由于優(yōu)秀師資、醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人才普遍不足等原因，農(nóng)村教育、醫(yī)療質(zhì)量和城市相比還有較大差距。此外，農(nóng)村留守兒童問題還比較突出。辦好農(nóng)村寄宿學(xué)校對促進(jìn)農(nóng)村留守兒童的健康成長至關(guān)重要，和同齡人一起學(xué)習(xí)、生活可以在一定程度上減輕留守兒童對親人的思念，促進(jìn)其健康成長。但是，不少地區(qū)農(nóng)村寄宿學(xué)校建設(shè)還有待加強(qiáng)，學(xué)校的教學(xué)條件、住宿條件、伙食條件都還需要改善，對部分學(xué)生的心理疏導(dǎo)工作也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)，寄宿學(xué)校教師教學(xué)、安全壓力普遍加大，需要建立標(biāo)準(zhǔn)有效的寄宿學(xué)校教學(xué)安全管理體系，提高教學(xué)管理效率，減輕教師壓力。此外，周末、節(jié)假日和寒暑假，部分農(nóng)村學(xué)生缺乏有效監(jiān)管，存在很多安全隱患。

鄉(xiāng)村治理有效如何實(shí)現(xiàn)？

鄉(xiāng)村治理有效實(shí)現(xiàn)路徑的提出要堅(jiān)持實(shí)事求是、堅(jiān)持問題導(dǎo)向、堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)。其一，要承認(rèn)各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異性，允許各地根據(jù)實(shí)際情況采取相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略，各級黨委、政府有針對性的提供指導(dǎo)和幫助。其二，要從當(dāng)前鄉(xiāng)村治理發(fā)展面臨的主要問題出發(fā)，把解決存在的主要矛盾及矛盾的主要方面作為工作重點(diǎn)。其三，要從廣大農(nóng)村居民的需求出發(fā)，在因地制宜采取個(gè)性化治理發(fā)展戰(zhàn)略的同時(shí)，建立較為統(tǒng)一的基本治理機(jī)制，以確保滿足農(nóng)村居民的基本需求，并以群眾是否滿意為作為治理是否有效的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。其四，要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀和未來趨勢，注重短期、長期發(fā)展政策的有機(jī)結(jié)合。

基于上述考慮，本文提出鄉(xiāng)村治理有效的以下實(shí)現(xiàn)路徑。

一是引導(dǎo)和幫助各地做好發(fā)展規(guī)劃。各地由于發(fā)展歷史、自然資源條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策的差異，發(fā)展?fàn)顩r千差萬別，農(nóng)村居民的需求也千變?nèi)f化。需要對癥下藥，采取有針對性的政策措施才能取得較好的治理效果，更好的滿足農(nóng)村居民的需求。因此，需要引導(dǎo)和幫助各村（包括行政村、村民小組、自然村各個(gè)層次）認(rèn)真總結(jié)鄉(xiāng)村治理發(fā)展?fàn)顩r，包括治理優(yōu)勢、資源、政策，面臨的問題和不足，并深入群眾，認(rèn)真了解群眾需求，聽取群眾意見，在此基礎(chǔ)上制定發(fā)展戰(zhàn)略，并提出相關(guān)政策需求，為各級黨委、政府提供支持和幫助提供可靠參考。

二是完善鄉(xiāng)村治理主體。根據(jù)治理和善治相關(guān)理論，治理有效或善治體現(xiàn)了管理到治理的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)了多主體參與對提高治理效果的重要性。為此，要引導(dǎo)和支持更多主體鄉(xiāng)村治理。

首先，要加強(qiáng)各級黨組織對鄉(xiāng)村治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。尤其是，要通過配強(qiáng)基層黨組織帶頭人和發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村治理工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用。

其次，要加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)。其一，要進(jìn)一步規(guī)范民主選舉，使那些被大部分村民認(rèn)可的，有能力、有責(zé)任心又有奉獻(xiàn)精神的人成為村干部。其二，要不斷完善村干部報(bào)酬待遇政策，吸引更多優(yōu)秀人才加入村干部隊(duì)伍，并調(diào)動他們的工作積極性。需要提出的，一定要合理確定補(bǔ)貼范圍和人數(shù)，避免補(bǔ)貼范圍過大、人數(shù)過多，導(dǎo)致財(cái)政或集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重，影響財(cái)政或集體經(jīng)濟(jì)支持的可持續(xù)性。其三，要定期組織村干部參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)，一方面是及時(shí)學(xué)習(xí)黨和國家新出臺的相關(guān)政策、文件，另一方面是通過組織參觀學(xué)習(xí)典型案例，幫助村干部解放思想，拓寬發(fā)展思路。

再次，要建立相關(guān)參與機(jī)制或搭建相關(guān)治理平臺，為愿意參與鄉(xiāng)村治理的主體提供機(jī)會，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理力量。例如，可以搭建平臺，引導(dǎo)留守老人和婦女積極參與治理，發(fā)揮他們在豐富老年人生活，加強(qiáng)家風(fēng)建設(shè)、美化社區(qū)環(huán)境等方面的積極作用；可以建立相關(guān)機(jī)制引導(dǎo)外來人口參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外非敏感領(lǐng)域的治理活動；可以根據(jù)自愿原則，引導(dǎo)受益農(nóng)村居民籌資參與相關(guān)治理項(xiàng)目建設(shè)，由此提升他們的參與積極性。

三是建立和完善基本治理機(jī)制。根據(jù)農(nóng)村居民的基本需求，重點(diǎn)是要建立和完善平安鄉(xiāng)村建設(shè)機(jī)制、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理機(jī)制、農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制。

首先建立和完善平安鄉(xiāng)村建設(shè)機(jī)制。除了通過加強(qiáng)法治建設(shè)和開展掃黑除惡活動凈化社會環(huán)境以外，還可以借鑒城市治理經(jīng)驗(yàn)，通過組織志愿者隊(duì)伍等方式，引導(dǎo)廣大農(nóng)村居民參與平安鄉(xiāng)村建設(shè)，通過群眾的力量及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。

其次建立和完善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理機(jī)制。一方面，要加大投入加強(qiáng)農(nóng)村垃圾、污水處理體系建設(shè)。為促進(jìn)垃圾的資源化、減量化，可以適時(shí)啟動垃圾有償處理機(jī)制。具體操作辦法是，規(guī)定農(nóng)村居民必須購買規(guī)定樣式的垃圾袋，只有放置在這些垃圾袋里的垃圾才會被接收去統(tǒng)一處理。在這樣一種制度安排下，為減少支出，農(nóng)村居民會自覺減少垃圾或推進(jìn)垃圾分類。另一方面，要加大財(cái)政投入，鼓勵(lì)各地研發(fā)和推廣適合當(dāng)?shù)氐奈鬯幚砑夹g(shù)。

再次建立和完善農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制。要采取有針對性措施進(jìn)一步提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，尤其是要促進(jìn)農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)的發(fā)展。教育方面，重點(diǎn)是通過加強(qiáng)師資力量或加大優(yōu)質(zhì)教育資源共享，提升教育質(zhì)量，為更多農(nóng)村孩子升入重點(diǎn)中學(xué)和重點(diǎn)大學(xué)學(xué)習(xí)深造提供機(jī)會。此外，還要加強(qiáng)農(nóng)村寄宿學(xué)校的軟硬件條件建設(shè)，為農(nóng)村留守兒童健康成長創(chuàng)造更好條件。醫(yī)療方面，重點(diǎn)是要進(jìn)一步完善醫(yī)療設(shè)施和提高醫(yī)衛(wèi)人員診療服務(wù)水平。養(yǎng)老方面，重點(diǎn)是進(jìn)一步拓展服務(wù)內(nèi)容，將提供生活照料和精神慰藉作為農(nóng)村養(yǎng)老體系構(gòu)建的重要內(nèi)容，使老人能安度晚年。

最后建立和完善監(jiān)督考核機(jī)制。要普遍推廣制定小微權(quán)利清單和辦事流程，加強(qiáng)村務(wù)公開工作，加強(qiáng)對村干部的監(jiān)督。同時(shí)，要將村民是否滿意作為村干部考核的重要指標(biāo)，和村干部報(bào)酬待遇直接掛鉤，提升村干部服務(wù)農(nóng)村居民的積極性。

四是繼續(xù)總結(jié)和推廣鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)。近年來，各地積極開展了鄉(xiāng)村治理探索，其中一些探索取得了較好成效。民政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等評選、公布了社區(qū)治理創(chuàng)新成果、鄉(xiāng)村治理典型案例等，對積累和推廣治理經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮了積極作用。未來要繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新總結(jié)和推廣工作，在總結(jié)主要做法、成效的同時(shí)，要認(rèn)真剖析探索面臨的問題，對其適用性做出分析。同時(shí)，在推廣治理經(jīng)驗(yàn)過程中，要尊重各地的實(shí)際情況，避免出現(xiàn)不切實(shí)際限期整體推進(jìn)同種治理模式現(xiàn)象的發(fā)生。

五是探索農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展。為提高政策的有效性，有必要根據(jù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢對鄉(xiāng)村治理發(fā)展做預(yù)判，并采取針對性政策措施。例如，基于部分地區(qū)農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展趨勢，農(nóng)村居民需要社區(qū)提供的服務(wù)將主要集中于政務(wù)和物業(yè)服務(wù)，未來可以考慮通過引進(jìn)物業(yè)公司提供市場化的物業(yè)服務(wù)，可以通過政府購買招聘社會工作者提供專業(yè)的政務(wù)服務(wù)。

六是提升鄉(xiāng)村治理能力。在進(jìn)一步完善村民自治的同時(shí)，要提高鄉(xiāng)村德治和法治水平，以形成完善的治理體系。法治方面，要不斷提高農(nóng)村居民法律素養(yǎng)，提高農(nóng)村公共法律服務(wù)水平。德治方面，要進(jìn)一步強(qiáng)化社會主義核心價(jià)值觀，使其成為農(nóng)村居民行為規(guī)范；另外，要在廣泛征求村民意見的基礎(chǔ)上，形成和完善村規(guī)民約，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。此外，要加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高鄉(xiāng)村治理的智能化水平，不斷提高治理效率。

（羅萬純?yōu)橹袊鐣茖W(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員，研究方向?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展理論與政策、鄉(xiāng)村治理；湛禮珠為中國社會科學(xué)院大學(xué)（研究生院）農(nóng)村發(fā)展系碩士生。）