論如何科學(xué)有效地獲取政府公開(kāi)信息

趙振宇 彭舒鑫

[摘 ? ?要] 依據(jù)2019年新修訂的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的文件精神，科學(xué)有效地獲取政府公開(kāi)信息是保障公民有效參與管理國(guó)家事務(wù)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的重要前提。就具體實(shí)踐而言，首先需要加強(qiáng)程序建設(shè)，使新條例的實(shí)施更加科學(xué)規(guī)范;其次需要明確信息公開(kāi)主體，明晰責(zé)任義務(wù)，完善監(jiān)督機(jī)制;最后需要增加公開(kāi)內(nèi)容和知情渠道，強(qiáng)化便民服務(wù)要求。新條例的實(shí)施將會(huì)更加有效地保障和方便公民獲取信息的知情權(quán)，同時(shí)促進(jìn)政府工作部門(mén)的作風(fēng)轉(zhuǎn)變和效率提升。

[關(guān)鍵詞] 程序建設(shè);明確主體;強(qiáng)化便民;政府信息公開(kāi);知情權(quán)

[中圖分類(lèi)號(hào)] D922 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ?[文章編號(hào)] 1002-8129（2019）09-0077-06

2019年5月15日起，新修訂的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新條例》）開(kāi)始施行。這是我國(guó)自2008年公布政府信息公開(kāi)條例11年后修訂的一個(gè)新條例，它對(duì)以往條例實(shí)施過(guò)程中遇到的一些新情況、新問(wèn)題，在廣開(kāi)言路、集思廣益后進(jìn)行了修改完善，將會(huì)更加科學(xué)有效地推進(jìn)我國(guó)政務(wù)公開(kāi)，保障人民群眾依法獲取政府信息，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

一、加強(qiáng)程序建設(shè)，使《新條例》操作更加科學(xué)規(guī)范

程序是指事物運(yùn)動(dòng)的次序、過(guò)程或環(huán)節(jié)，含有某種空間秩序或時(shí)間順序的意思。民主政治程序化的內(nèi)涵包括兩方面內(nèi)容：一是以民主的原則制定程序，即程序的民主化;二是以程序的方式來(lái)規(guī)范民主政治的運(yùn)行，即民主政治過(guò)程的程序化。程序是目的和手段的統(tǒng)一體，作為目的的程序，它是我們孜孜以求的理想境界;作為手段的程序，它表現(xiàn)在人們的運(yùn)動(dòng)過(guò)程之中[1]。民主制度的程序化是現(xiàn)代社會(huì)政治發(fā)展的客觀(guān)要求，也是現(xiàn)代民主的一個(gè)基本特征。

《新條例》第二章增加了公開(kāi)的主體的表述：對(duì)派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)與所履行行政管理職能有關(guān)的政府信息公開(kāi)有了明確規(guī)定;對(duì)兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同制作的政府信息，由牽頭制作的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)，等等。典型體現(xiàn)如下：第十七條，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開(kāi)審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任;第二十條（五）辦理行政許可和其他對(duì)外管理服務(wù)事項(xiàng)的依據(jù)、條件、程序以及辦理結(jié)果，（六）實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制的依據(jù)、條件、程序以及本行政機(jī)關(guān)認(rèn)為具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定;第三十一條，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開(kāi)辦理的時(shí)間程序要求，等等。

《新條例》還完善了依申請(qǐng)公開(kāi)的程序規(guī)定，明確了公開(kāi)申請(qǐng)?zhí)岢觥⒀a(bǔ)正申請(qǐng)內(nèi)容、答復(fù)形式規(guī)范、征求意見(jiàn)程序等內(nèi)容，并要求行政機(jī)關(guān)建立健全政府信息公開(kāi)申請(qǐng)登記、審核、辦理、答復(fù)、歸檔的工作制度，加強(qiáng)工作規(guī)范。同時(shí)，《新條例》取消了依申請(qǐng)公開(kāi)的“三需要”門(mén)檻，刪除了現(xiàn)行條例中關(guān)于公民、法人或者其他組織申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息需“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的限制條件，保障公民、法人或其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利。《新條例》還對(duì)行使申請(qǐng)權(quán)的不當(dāng)行為予以規(guī)范，對(duì)于少數(shù)申請(qǐng)人反復(fù)、大量提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的問(wèn)題，規(guī)定了不予重復(fù)處理、要求說(shuō)明理由、延遲答復(fù)并收取信息處理費(fèi)等措施。

堅(jiān)持程序的科學(xué)性、公開(kāi)性、合法性，可以保證依制度行事，按規(guī)范操作，有利于推進(jìn)社會(huì)主義民主政治程序化。所謂程序的科學(xué)性，就是程序設(shè)置符合客觀(guān)實(shí)際、符合規(guī)律，人們按此行事能夠以較小投入獲得較大收益。需要把握好兩個(gè)重要方面：一是程序設(shè)定的目的、目標(biāo)和意義要符合當(dāng)前實(shí)際情況;二是不同程序有不同設(shè)計(jì)手段，不同手段需要不同科學(xué)知識(shí)。程序的公開(kāi)性，是指決策者要將決策制定過(guò)程向公眾說(shuō)明。公正、公平、公開(kāi)是現(xiàn)代政治運(yùn)行的一般原則，也是人們行使民主權(quán)利的重要前提。程序公開(kāi)能夠使決策部門(mén)更好地接受社會(huì)和人民的監(jiān)督，可以起到增強(qiáng)政府公信力、促進(jìn)社會(huì)和諧的作用。并且，程序公開(kāi)也是宣傳黨的方針政策、凝聚社會(huì)共識(shí)的重要途徑，在此過(guò)程中讓人民群眾更加理解支持決策，推動(dòng)政策落實(shí)。程序的合法性，是指程序設(shè)置符合和遵循國(guó)家有關(guān)法律，也需要得到法律的保障。本次《新條例》的制定，正是遵循2015年3月我國(guó)修正實(shí)施的《中華人民共和國(guó)立法法》，這種程序合法對(duì)決策制定者、執(zhí)行者以及行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，都是一種保護(hù)[2]。科學(xué)、公開(kāi)、合法的程序化建設(shè)，是我黨在決策科學(xué)化前提下的必然發(fā)展方向。黨的十九大報(bào)告提出：“形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。”要用制度體系保證人民當(dāng)家作主，在參與政治生活中更好地體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力。《新條例》正是在程序科學(xué)化的前提下進(jìn)行修訂和完善，它必將促進(jìn)我國(guó)信息公開(kāi)化的道路越走越廣闊、越走越通暢。

二、明確信息公開(kāi)主體，強(qiáng)化責(zé)任、落實(shí)監(jiān)督

信息公開(kāi)的責(zé)任人，是保證信息公開(kāi)有效實(shí)施的重要保障。以往《公開(kāi)條例》第四章監(jiān)督和保障條款第三十五條雖然都有明確規(guī)定：行政機(jī)關(guān)違反本條例規(guī)定，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正;情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但是，由于信息公開(kāi)義務(wù)主體不明，在實(shí)踐中如何對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和約束是一個(gè)難題。第一，黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系沒(méi)有完全理順，以黨代政的現(xiàn)象依然存在，出了問(wèn)題，責(zé)任究竟在黨委， 還是在政府，很難確定。第二，我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的層次太多，出了問(wèn)題，到底追究哪一級(jí)政府的責(zé)任，很難確定。第三，決策與執(zhí)行不分，導(dǎo)致責(zé)任主體不明確。發(fā)生重大事故之后，究竟是因?yàn)闆Q策失誤還是由于決策執(zhí)行不力甚至執(zhí)行錯(cuò)誤造成的，二者往往難以區(qū)分[3]。正因如此，在條例實(shí)行以來(lái)，很少見(jiàn)到因政府信息公開(kāi)不力而受到行政處罰的例子，更別說(shuō)有關(guān)負(fù)責(zé)人受到刑事責(zé)任的處分了。直到2017年2月16日《人民日?qǐng)?bào)》一篇評(píng)論中提及，“近日，一則‘海南省某局局長(zhǎng)因?yàn)楸揪志W(wǎng)站長(zhǎng)期不更新被處以行政記過(guò)及黨內(nèi)警告處分的消息，引發(fā)廣泛關(guān)注。據(jù)悉，這是我國(guó)首例因未履行信息公開(kāi)責(zé)任而被問(wèn)責(zé)”[4]。十多年的信息公開(kāi)條例實(shí)施告訴我們，信息公開(kāi)立法或者頒布相關(guān)政策方案時(shí)，必須明確其責(zé)任人，明確其信息公開(kāi)過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的具體負(fù)責(zé)人和相關(guān)辦事人員的責(zé)任。在信息公開(kāi)中，具體由誰(shuí)負(fù)責(zé)，負(fù)多大的責(zé)任都應(yīng)有明確的判斷依據(jù)，只有這樣才能保證政府信息公開(kāi)落到實(shí)處。

為此，《新條例》在第二章第十條增加了大量對(duì)政府信息公開(kāi)主體的規(guī)定，對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)作了規(guī)定，即兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同制作的政府信息，由牽頭制作的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)。《新條例》第十一條規(guī)定：“ 行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開(kāi)協(xié)調(diào)機(jī)制。行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息涉及其他機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)商、確認(rèn)，確保公開(kāi)的政府信息準(zhǔn)確一致。”《新條例》第二章明確了信息公開(kāi)的主體，強(qiáng)調(diào)了公開(kāi)主體的行政性、獨(dú)立性和外部性。信息公開(kāi)主體的明確，不僅會(huì)增強(qiáng)主體人的責(zé)任意識(shí)，也便于公民、法人和其他組織更好地監(jiān)督和促進(jìn)政府信息公開(kāi)工作，提高主體責(zé)任人的辦事能力和效率。

本次《新條例》第五條“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則”，將“公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”明確政府信息公開(kāi)的范圍，不斷擴(kuò)大主動(dòng)公開(kāi)。第九條 “公民、法人和其他組織有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)工作進(jìn)行監(jiān)督，并提出批評(píng)和建議。”充分體現(xiàn)了憲法強(qiáng)調(diào)的公民權(quán)利。第五章“監(jiān)督與保障”用了8個(gè)條款，更加詳細(xì)、嚴(yán)格地規(guī)定了對(duì)未執(zhí)行信息公開(kāi)的行政機(jī)關(guān)和責(zé)任人，可以予以行政處分和依法追究刑事責(zé)任。這些條文的修改和增加，將會(huì)有利于解決長(zhǎng)期以來(lái)《公開(kāi)條例》問(wèn)責(zé)中存在的主體責(zé)任人職責(zé)不明等問(wèn)題，將責(zé)任落到實(shí)處，促進(jìn)政府機(jī)關(guān)改進(jìn)工作作風(fēng)，提高工作效率。

明確信息公開(kāi)主體和行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制及信息公開(kāi)范圍，切實(shí)保障申請(qǐng)人及相關(guān)各方的合法權(quán)益，同時(shí)對(duì)少數(shù)申請(qǐng)人不當(dāng)行使申請(qǐng)權(quán)，影響政府信息公開(kāi)工作正常開(kāi)展的行為作出必要規(guī)范。此次《新條例》的修訂將會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)積極效應(yīng)：一是分工明確、責(zé)任到位，哪些該公開(kāi)，哪些不能公開(kāi)，哪些需要限制，有了完備的科學(xué)程序條文，辦起事來(lái)有據(jù)可依;二是公民、法人和其他組織在要求政府信息公開(kāi)時(shí)，也有了明確的允許、提倡和限制的內(nèi)容要求，可以更好地提高申請(qǐng)人參與申請(qǐng)信息公開(kāi)的整體素質(zhì)，提高辦事效率。

三、增加公開(kāi)內(nèi)容和渠道，強(qiáng)化便民服務(wù)要求

通過(guò)加強(qiáng)信息化手段的運(yùn)用提高政府信息公開(kāi)實(shí)效，切實(shí)發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八大閉幕后的記者見(jiàn)面會(huì)上說(shuō)：“人民對(duì)美好生活的向往就是我們奮斗的目標(biāo)。”這個(gè)“向往”就包括人們對(duì)社會(huì)主義民主政治生活新的更高的要求，在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。為此，《新條例》的制訂充分體現(xiàn)了黨的十九大報(bào)告中的關(guān)于加強(qiáng)制度程序建設(shè)的重要精神。增加公開(kāi)內(nèi)容和渠道，強(qiáng)化便民服務(wù)要求，是本次《新條例》的又一個(gè)亮點(diǎn)。“眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”。黨的十九大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)協(xié)商民主制度程序建設(shè)。要形成完整的申請(qǐng)人制度程序和參與實(shí)踐，須把握好“廣泛、持續(xù)、深入”三個(gè)關(guān)鍵詞。

所謂“廣泛”，講的是參與者的廣泛性和參與討論問(wèn)題的廣泛性。長(zhǎng)期以來(lái)，不少地方也聽(tīng)取人民意見(jiàn)，但是，這里的“人民”多數(shù)情況下是指少數(shù)精英人士，更多的普通公民是被排斥在外的;參與討論的問(wèn)題也只是政府或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的問(wèn)題（這些問(wèn)題有一部分是與人民關(guān)心的問(wèn)題相吻合的），而不是廣大人民群眾更需要和希望參與的眾多問(wèn)題。這是需要改進(jìn)的。所謂“持續(xù)”，講的是公民參與政治生活的連續(xù)性和一貫性，憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”這里強(qiáng)調(diào)的“各種途徑和形式”一定是豐富多彩、人民喜聞樂(lè)見(jiàn)的途徑和形式，它是需要根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展日益更新和完善的。所謂“深入”，講的是參與的力度和參與的效果。公民的參與不僅要表現(xiàn)在一定的會(huì)議、文件、文字、媒體語(yǔ)言和一定的活動(dòng)上，更要體現(xiàn)在地方和國(guó)家的重大行政計(jì)劃、管理決策和成效之中。公民參與表達(dá)不能只在過(guò)程中，同時(shí)還要表現(xiàn)在結(jié)果上，這是對(duì)參與是否“深入”，是否有成效或成效大小的一個(gè)實(shí)踐檢驗(yàn)。

《新條例》從第十九條至第四十五條用了兩個(gè)章節(jié)將“主動(dòng)公開(kāi)”和“依申請(qǐng)公開(kāi)”作了分門(mén)別類(lèi)、深入細(xì)致的規(guī)定。此次修訂，貫徹落實(shí)了黨中央、國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的精神，加大了政府信息公開(kāi)力度，既在公開(kāi)數(shù)量上有所提升，也在公開(kāi)質(zhì)量上有所優(yōu)化。如第三章從二十條到二十五條要求建立健全政府信息發(fā)布機(jī)制和提供多層次、多渠道、多形式的信息公開(kāi)。第四章將主動(dòng)公開(kāi)的政府信息通過(guò)特別是“要求應(yīng)當(dāng)建立完善政府信息公開(kāi)申請(qǐng)渠道，為申請(qǐng)人依法申請(qǐng)獲取政府信息提供便利”（第二十八條）。“采用書(shū)面形式確有困難的，申請(qǐng)人可以口頭提出，由受理該申請(qǐng)的政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)代為填寫(xiě)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)”（第二十九條）。“行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以答復(fù)”（第三十三條）。“申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的公民存在閱讀困難或者視聽(tīng)障礙的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為其提供必要的幫助”（第四十三條）。特別是在《新條例》中有多項(xiàng)條文，對(duì)申請(qǐng)公開(kāi)的時(shí)間有了更加明確合理的具體要求，以便更及時(shí)有效地回應(yīng)申請(qǐng)人的申請(qǐng)，切實(shí)發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。

獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰是調(diào)節(jié)社會(huì)的一個(gè)神奇杠桿，它能有效地促成系統(tǒng)成員內(nèi)部心理和思想的變化，促其產(chǎn)生組織者所期望的行為反應(yīng)，正確、高效、持續(xù)地達(dá)到組織預(yù)定目標(biāo)[5]。《新條例》明確了信息公開(kāi)的主體和公民的監(jiān)督權(quán)利，為上級(jí)主管部門(mén)和社會(huì)公民的監(jiān)督處罰提供了具有法律效應(yīng)的獎(jiǎng)懲依據(jù)，定會(huì)更加有效地保障和方便公民獲取信息的知情權(quán)。

綜上所述，一個(gè)開(kāi)放的民主社會(huì)，其公民能夠廣泛地獲取他想知道的一切信息，參與管理國(guó)家的一切事務(wù)（依照一定的法律和程序），積極性和創(chuàng)造性才能充分地發(fā)揮出來(lái)。與此同時(shí)，只有從大局和穩(wěn)定的前提出發(fā)，思考和處理一切事務(wù)，才可能取得最佳效果和長(zhǎng)遠(yuǎn)持續(xù)的發(fā)展。此次《新條例》的出臺(tái)，不僅將政府信息公開(kāi)的工作推向前進(jìn)，而且將促進(jìn)政府工作部門(mén)的作風(fēng)轉(zhuǎn)變，以及工作效率的提高。

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[責(zé)任編輯：李利林]