國有企業領導經濟責任審計風險與控制方法

●蘭 飛

國有企業因其企業性質特殊性，其經濟責任審計越來越受到社會關注，審計監督正成為我國經濟發展和國家制度完善的重要推動工具。2019年7月15日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱 《規定》）認為：“經濟責任審計是中國特色社會主義審計監督制度的重要組成部分。”該《規定》堅持黨對審計工作的集中統一領導，聚焦領導干部經濟責任，既強化對權力運行的制約和監督，又貫徹“三個區分開來”要求，對于加強領導干部管理監督，促進領導干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止具有重要意義。

該《規定》第三條提出“經濟責任，是指領導干部在任職期間，對其管轄范圍內貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署，推動經濟和社會事業發展，管理公共資金、國有資產、國有資源，防控重大經濟風險等有關經濟活動應當履行的職責。”《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》第二條規定“經濟責任審計，是指審計機關依法依規對黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任履行情況進行監督、評價和鑒證的行為。”因此，通過分析國有企業經濟責任審計在實施過程中可能存在的風險，以及探尋相應的風險防范措施，是提高國有企業經營效率的重要途徑。

一、國有企業經濟責任審計的文獻綜述

（一）國有企業受托責任理論

國有企業受托責任是國有企業經濟責任審計制度的理論基礎。目前的研究一般認為受托管理者以更高的責任感和自律性去促進國有企業的高效發展。西方國家對于國有企業經濟責任審計的研究，最早起源于受托經濟責任的研究，一般認為受托關系存在于社會關系的各個環節，包括企業員工與企業所有者的生產受托關系等等。而審計，在于通過外部監督關系而使受托關系在法律允許的范圍之內有效開展。我國對于國有企業經濟責任審計的研究，起步于上世紀九十年代初期，調查起點也是受托經濟責任理論。楊春（1997）提出，企業管理者只具有對資源的分配和經營權，并非實際擁有所有權。國有企業因其資源歸屬國家，其受托管理者需要具備更高的企業管理職責，具有更高的社會責任意識。國家成立了專門的審計組織，通過外部監督力量的介入，督促監督國有企業的管理者履職盡責。

（二）國有企業信息不對稱理論

信息不對稱理論是國有企業經濟責任審計的理論依據。信息不對稱最早起源于受托經濟責任關系的產生，由于兩者利益目標不一致導致兩者行為選擇時會存在矛盾，進而引發雙方在提供信息方面的不完全透明性和有選擇性，最終因為雙方信息不對稱而產生風險。國有企業的信息不對稱風險主要表現為受托進行企業管理的職業經理人，會從有利于其業績指標等角度隱去不利信息再向委托人匯報，進而導致資產所有者無法依靠僅有信息做出最有利于國有企業未來發展的規劃和決策。

國家審計與國有企業之間通常存在信息不對稱現象，一般會影響國家審計行為的績效 （丁燕萍，2018）。基于此，更是基于國有企業性質的特殊性，信息不對稱促進了國家審計制度與政府審計的快速發展（韓曉梅，2009）。基于信息不對稱的前提，通過測算國家審計機關與國有企業經濟管理行為的發生概率與博弈模型（陳紅，2013）可知，外部審計監督力量的引入可以有效解決因信息不對稱而引發的此類風險，外部審計力量的監督更可以形成有效的權力制衡，全面降低因信息不對稱而引發的國有企業經營風險。

（三）國有企業權力制衡理論

權力制衡理論是國有企業經濟責任審計開展的實踐依據。權力制衡理論最早出現在古希臘時期，其核心是三權分立而形成的權力之間的監督和制衡，權力制衡也是權力監督和約束的主要形式。權力制衡涵蓋社會個體、團體、媒體等社會主體力量的制約，即每一種權力的存在都有其他可約束和監督該權力的另一種力量存在，達到社會權力的穩定存在和社會秩序的正常有序。而國有企業因其資源來自國家，其內部經濟建設和管理需要有更大的外部監督力量去制約相關領導人的決策，以更有效地保護國有資源不受侵害。

正是因為外部監督力量的刺激，不僅促使國有企業領導人在標準范圍之內行使職權，還要建立健全國有企業內部控制制度，進而強化一把手的權力制衡，積極促使國有企業領導人以更強烈的競爭意識去為企業的發展做出貢獻 （袁國輝，2013）。經濟責任審計作為外部監督力量，會促進國有企業在管理決策與經營行動中貫徹和維護好股東利益，積極履行國有企業的社會責任 （李德荃，2018）。

（四）國有企業公司治理理論

公司治理理論是國有企業經濟責任審計制度的構建基礎。公司治理理論認為公司除了追求利益最大化目標之外，還應該制定完善的公司治理制度約束利益相關者的權益，例如通過制度約束公司股東、董事、高級管理人員等之間的權利和義務，協調企業與外部相關利益者之間的關系。而國有企業因其企業股權的特殊性，公司治理方面更為嚴格。

國有企業的公司治理需要從國有資源管控的安全性、社會影響的深遠性等特點出發，在制定相關公司治理制度時需要形成完整的外部監督制度。經濟責任審計，通過定期不定期的抽查工作，從多方面形成對國有企業領導干部的管理和激勵，有效促進國有企業的健康發展。政府審計不僅能夠促進央企上市公司業績考核指標的完成，還能夠切實提升央企上市公司的真實業績水平 （蔡利等，2014）。

（五）國有企業績效審計方法

國有企業績效審計是國有企業經濟責任審計制度的重要方法。西方國家出現了國家績效審計，即依據國家最高審計機關的相關制度規定，主要探討企業在進行成本、利潤等方面建設時，是否存在有違國家相關法律規定的情形出現，并通過立法的角度對違法行為進行嚴懲，以對社會企業的正常運轉起到警示作用。國家審計能夠有效監督國有企業，發揮對國有企業績效的重要促進作用（蔡春等，2012，李江濤等，2015）。 經濟責任審計是我國特色社會主義審計監督制度的重要組成部分，賦予了較多的經濟責任和社會責任。該《規定》提出要聚焦領導干部經濟責任，促使領導干部履職盡責、擔當作為。我國國家審計機關依據相關法律、制度與規定，充分運用審計資源，強化國有企業的績效管理，提高國家審計的質量與審計工作的效率（喬雅婷，時現，2019）。國家審計的機構獨立性、監督綜合性和業務的專業性有助于促進監管的績效提升（張強，2016）。

綜合來說，西方國家對于國有企業經濟責任審計的研究處于單純的績效審計階段，主要側重于項目或者被審計組織在成本與收入安排上的效率性，以及整體運行的合規性等方面，而忽視在實際操作過程中相關負責人的職責和決策是否合理，難以將責任落實到人。我國對國有企業經濟責任審計評價體系研究也相對較少。國內最早開始于本世紀初期，有學者認為國有企業經濟責任審計的評價可以分為社會效益、企業經營效益、社會綜合和可持續發展等多維度評價指標，并進一步量化實現審計評價的具體化、可操作性，并要將經濟責任落實到相關領導人，從指標測量的寬度和責任落實的深度去提升經濟責任審計的社會影響力和促進作用。張宏（2015）闡釋了經濟責任審計對國有企業領導人的約束作用。但由于經濟責任在具體量化上很難確定以及相關企業對于經濟責任審計的重視程度不夠，導致國內對于國有企業經濟責任審計的研究還處于理論階段，對于經濟責任審計中出現的風險類型以及風險防控措施的研究相對較少。

二、國有企業經濟責任審計的風險分析

結合國有企業經濟責任審計的具體情況，按不同審計階段對經濟責任審計進行如下風險分析。

（一）經濟責任審計準備階段的審計風險

1、審計機構勝任風險。審計機構勝任風險主要體現為審計專業勝任風險。一是審計機構專業勝任風險。我國較多國有企業因規模限制，缺乏獨立的內部審計部門，一般都是與紀檢監察部門合并。二是審計人員專業勝任風險。審計人員很多非審計專業出身，導致審計人員的專業素質難以滿足高要求的經濟責任審計工作。三是外聘審計事務所專業勝任風險。國有企業按照審計需要，委托外部審計事務所開展經濟責任審計，可能會存在社會審計人員對企業內部經營管理的熟悉程度缺乏，存在因不熟悉行業特點、企業業務而無法準確評估的現象。

2、審計前期調查風險。經濟責任審計前期調查風險，主要表現為業務風險。因此，需要提供機會，讓審計人員能夠更好熟悉被審計單位的基本情況，更好地根據前期調查的結果進行后期審計工作安排，并重點關注可能出現的審計問題。不能因為外部審計單位的受委托身份，忽略審計前期調查風險，進而因為缺乏前期調查資料而導致審計工作的信息不對稱，最終因缺乏了解而浪費很多精力，影響審計效率，給后期審計工作帶來審計風險。

（二）經濟責任審計實施階段的審計風險

1、審計資料獲取風險。審計資料獲取風險主要表現為審計資料的真實性和完整性能否保證。一方面，真實的審計資料是經濟責任審計的依據。如果審計資料的真實性無法準確判斷，說明審計資料獲取中可能存在造假行為。被審計企業可能會基于審計部門作為外來單位無從查證相關數據真實性的僥幸心理而提供虛假數據并編制合理的理由促使審計人員相信。加之，審計人員又因為本身的外來性，以及審計項目的復雜性導致忽略細節，而缺乏對虛假資料的辨別，給經濟責任審計帶來一定風險。另一方面，審計資料的完整性決定審計報告的質量。審計資料完整與否，也是審計在進行中最可能出現問題的環節。但這一環節往往會因為各種原因而導致審計資料的完整性無法實現。在實際審計過程中，尤其是國有企業的審計資料調查過程中，由于企業自身的保密性，很多資料因其特殊性而無法提供，或者部分審計資料難以提供。同時，被審計單位的部分數據可能涉及到企業外部相關聯單位的協助，需要進行企業之間的協調和溝通，導致數據獲取有一定難度。

2、內部控制制度評審風險。內部控制制度評審風險主要表現為制度風險。內部控制制度作為國有企業內部運行的重要約束制度，是實現國有企業有效管理的重要工具。在內部控制制度的評審上，需要審核內部控制范圍是否全面，控制重點是否突出，以及控制環節之間的權力制衡是否完整，內部控制是否有紕漏。審計人員在進行內部控制制度審計的時候，一方面要全面考察企業內部控制制度的執行情況，另一方面要根據專業知識判斷。因此審計人員主觀上的判斷很可能存在偏差，導致審計最終評價不準確。

3、審計工作底稿編制與復核風險。審計工作底稿是審計人員制定最終審計報告的重要依據，需要做到底稿的準確無誤。一是審計工作底稿的資料來源風險。以審計工作底稿為依據，審計人員可以快速、準確查詢出原始資料的出處與來源、審計問題的責任人。二是審計工作底稿的編制風險。審計工作底稿制作過程中，可能因為審計人員疏忽導致底稿的編制不準確、不規范。三是審計工作底稿編制復核風險。審計組長作為審計底稿的專業負責人，在最終審核的時候要求審核審計工作的原始底稿、復核審計工作底稿，否則會影響審計報告的質量。

（三）經濟責任審計終結階段的審計風險

1、審計報告草擬風險。出具審計報告是整個審計流程的中心環節。先進行審計報告的草擬再審核，最終呈現審計報告。一是被審計單位在企業運營中的整體風險。由于審計對象的特殊性，經濟責任審計不僅需要評價被審計企業的領導干部活動，還需要評價被審計企業的業務活動，更要聯系相關的社會影響等綜合因素，才能做出相關的經濟責任審計評價。二是考慮被審計單位領導干部的個人風險。在呈現審計報告草稿的時候可能會考慮到相關領導干部的社會影響等因素，而在出具報告的時候避重就輕，從而加大了國有企業經濟責任審計的風險。三是審計報告中的整改建議風險。如果對其中存在的嚴重違規違紀行為要提出相關處罰的建議，若審計人員因為缺乏對相關行政處罰等條例的了解，而出具錯誤的處罰建議，導致整體審計報告出現誤導性，也不利于最終審計整改的落實。

2、審計報告的審核風險。審計報告在初稿形成之后，需要提交審計主審進行最終的審核，審計審核可以說是經濟責任審計報告質量的最終環節。審計報告的審核風險主要體現為：一是審計主審專業勝任風險。如果審計主審在審核過程中能盡快發現經濟責任審計各個環節的錯誤，可以及時糾正，提高審計報告質量。二是審計復核風險。由于目前國有企業經濟責任審計，仍處于試行階段，經濟責任審計的評價多以主觀為主，這就有必要加大審計報告復核的工作難度、工作量、人力投入，才能最終降低審計風險。

三、國有企業經濟責任審計的風險控制方法

（一）國有企業經濟責任審計準備階段的風險控制

審計準備階段是審計調查的重要鋪墊工作，其完備程度直接影響后續審計的質量和效率，因此，做好審計準備階段的風險控制尤為重要。

1、挑選綜合素質高的審計隊伍，控制人員專業性風險。國有企業經濟責任審計，一般都委托外部審計機構進駐單位，尤其要慎重挑選審計隊伍。首先，根據被審計單位的具體特點和被審計項目的需求，選擇適合的社會審計機構與審計團隊；其次，在審計人員的搭配上，要遵循審計專業素質和數據信息獲取能力相搭配的審計個人、審計團隊；再次，應保證審計團隊、審計個人能做到專業素質高、審計技術強、業務信息獲取快，切實提高國有企業經濟責任審計的質量和效率。

2、明確審計組長與審計主審的職責劃分，控制審計職責劃分風險。項目審計需要準確劃分審計組長與審計主審的職責，以保證盡職盡責。審計組長與審計主審是審計隊伍中最重要的兩個職位，杜絕兩者職權因為相似而造成職責的互串和推諉的現象。一是審計組長作為審計項目整體運行的控制者，負責審計項目的人員調配、全流程監控以及與被審計單位之間的協調等；二是審計主審作為審計項目最終審計報告的審核者，需要對最終審計報告的質量和效果負責，具備更大的責任和風險。

3、形成審前調查小結，控制審計作業準備風險。審前調查工作作為審計項目的準備工作，對最終審計報告的審計質量和審計效率具有重要鋪墊作用。審計項目開展之前，必須要做好充分的審前調查工作，事先根據審計隊伍的人員組成特點合理劃分任務，提前了解被審計單位的相關信息，挖掘可能風險點，并將所有的審前調查匯總成文，以備后續查證。

（二）國有企業經濟責任審計實施階段的風險控制

審計實施階段是審計活動的主體環節，搜集審計原始資料評估經濟責任，這一環節工作量較大，內容也比較繁瑣，具體風險防控如下。

1、及時調整審計方案，控制審計方案風險。具體實施審計需要預先制定較詳細的審計方案，而在審計小組進駐被審計單位時，往往會發現在實際取證中可能會與預先的設想有出入。因此，審計小組在入駐審計時，需要根據新審計資料調整原有審計方案，以更好適應新的審計方法與審計需求，完成既定的審計目標。同時，實際審計過程中，可能發現經濟責任審計的很多評估指標很難通過搜集的資料進行量化判斷，而導致審計難以進行下去，這時候就需要及時調整原有評估指標，以使審計評估指標更為準確。

2、堅持雙向承諾原則，控制審計資料風險。經濟責任審計中最重要的基礎資料來源于被審計單位。如何保證被審計單位原始資料的準確性，是審計報告質量高低的重要保證。一是被審計單位承諾。被審計單位需要保證原始資料的準確性、真實性和完整性，并由相關責任人作出相應承諾。二是審計小組承諾。審計小組要對所提供資料的安全性和保密性作出承諾，并確保在最終審計報告的制定中是秉承審計的專業原則得出的客觀、公正的結果。三是雙向承諾。通過審計和被審計雙方的承諾，以確保雙方在審計過程中的真實和負責，有效降低相應的審計風險。

3、通暢雙向溝通，控制雙方溝通風險。國有企業經濟責任審計中，最大的問題在于如何保證審計小組與被審計單位之間的溝通順暢并在最有效的時間內獲取審計原始資料。如果被審計單位與審計小組屬于初次審計，則雙方可能存在溝通障礙，建議成立專門的雙方溝通小組，專門負責被審計單位與審計小組之間的信息傳遞，以保證審計資料獲取的及時、準確，全面降低因溝通不暢帶來的審計風險。

（三）國有企業經濟責任審計終結階段的風險控制

國有企業經濟責任審計的審計終結環節主要是出具審計報告，對被審計單位發現的問題有針對性地提出相應改進建議。建議通過審計評估指標的制定和審計報告的制定等環節進行風險防控。

1、完善經濟責任審計評估指標體系，防范評價風險。國有企業經濟責任審計最大困難在于審計評估指標的不確定。由于經濟責任審計在評估上存在的難量化性，目前我國尚未出臺完整、統一的評估指標，導致我國經濟責任審計一般都依據被審計單位的行業特點、企業特點與業務特點，結合專業經驗而綜合制定，存在人為主觀性和專業不嚴謹性。因此，為更好地防控審計風險，建議相關權威審計部門，依據已有的審計案例經驗，并結合不同行業指標，制定行業較為統一的經濟責任審計評價指標，提高經濟責任審計的權威性和科學性。

2、規范經濟責任審計報告內容格式，防范業務風險。審計報告作為經濟責任審計的最終成果呈現，關系審計單位的工作成果，也體現著被審計單位領導經濟責任的履職情況。在審計報告呈現過程中需要保持審計報告內容的規范性，其中必須體現被審計單位的現狀、業務問題、改進建議，根據不同的被審計單位行業特點、企業特點側重不同的審計重點，并聽取被審計單位的意見及時進行調整和修改，以使最終的審計報告客觀、公正和全面。

3、成立經濟責任審計報告復核機構，防范審計風險。審計報告在初稿完成之后，需要做最后一步即審計報告的復核，包括對審計底稿、審計流程以及審計報告的初稿進行全面、細致的審核，是確保審計報告準確無誤的重要環節。建議設立獨立的審計報告復核機構，既獨立于審計小組又獨立于被審計單位，以完全獨立的第三方角度去復核，保證審計全流程和審計報告的準確和公正，全面規避審計風險。

國有企業屬于特殊企業，是國家政策執行的“行動者”，國有企業領導人員經濟責任審計是國有企業國家政策執行效果的“溫度計”，要依托項目為國家政策“把脈”，集中反映國有企業領導人員對國家政策的落實情況，又要全面分析國家政策執行的效果，最終要提出完善國家政策的意見建議。因此，經濟責任審計既要堅持風險標準，揭示問題并促進解決問題，又要學會用國家政策思維看待國有企業領導人員的經營管理問題，創新視角分析問題，對國有企業領導人員，要鼓勵改革、支持創新、肯定探索，激勵其成為改革的促進者和創新的推動者。■