美國地方政府資本預(yù)算的實(shí)踐、特點(diǎn)及對(duì)我國預(yù)算改革的啟示

●顏夢(mèng)潔 李 青

一、美國政府資本預(yù)算的產(chǎn)生背景

美國政府資本預(yù)算的產(chǎn)生源自國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施。1929—1933年的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)使得美國經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，五年間，銀行接連倒閉，工業(yè)產(chǎn)值急速下降，企業(yè)大批破產(chǎn)，失業(yè)率一路飆升。面對(duì)搖搖欲墜的美國經(jīng)濟(jì)，羅斯福臨危受命，主張政府采取國家干預(yù)和指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)生活的政策，通過整頓金融業(yè)、復(fù)興工業(yè)、補(bǔ)貼農(nóng)戶、興建基礎(chǔ)設(shè)施以及安排救濟(jì)福利等措施刺激國內(nèi)生產(chǎn)消費(fèi)、緩和社會(huì)矛盾、保障失業(yè)者基本生活，使得人們重拾對(duì)政府和銀行的信心。

隨著羅斯福新政的推行，生產(chǎn)性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出不斷增加，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和控制力度日益加強(qiáng)，此次資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的結(jié)束卻成為了國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)模式的開端。為全面、詳細(xì)地反映政府豐富復(fù)雜的財(cái)政收支活動(dòng)，收支分類匯編的復(fù)式預(yù)算制度逐漸替代了傳統(tǒng)的單式預(yù)算制度，并將國家預(yù)算劃分為“正常預(yù)算”與“非正常預(yù)算”兩部分（黃漫宇，2008）。 其中，“正常預(yù)算”主要反映機(jī)構(gòu)組織的經(jīng)常性收支，以稅收為主要資金來源；而“非正常預(yù)算”包括用于公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)備設(shè)施和土地等固定資產(chǎn)的資本支出，資金來源是國債發(fā)行收入。

二、美國地方政府資本預(yù)算的制度安排

（一）資本預(yù)算的范圍及特征

1、資本支出的概念。在資本預(yù)算中，資本支出指用于獲取具有重要價(jià)值的固定資產(chǎn)，即基礎(chǔ)設(shè)施、公共建筑物、設(shè)施設(shè)備以及土地購置等。其中，基礎(chǔ)設(shè)施指街道、排澇設(shè)施、給排水管道、路燈、人行道以及其他通用資產(chǎn)；公共建筑物主要包括政府機(jī)關(guān)辦公樓、警察局、消防站、監(jiān)獄、機(jī)場(chǎng)等公共建筑；設(shè)施設(shè)備指大型或價(jià)值較高的項(xiàng)目，包括計(jì)算機(jī)、交通工具、通訊工具以及其他大型機(jī)械設(shè)備；土地購置支出主要是指為投資興建公共建筑物或用作公園、廢物填埋場(chǎng)而購買土地的成本費(fèi)用。

納入資本預(yù)算的資本支出有以下顯著特征。首先，與經(jīng)營預(yù)算的支出項(xiàng)目需要每年更新不同，資本支出針對(duì)的資產(chǎn)使用壽命大于一年，通常達(dá)到了五年或五年以上；其次，符合資本支出標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)價(jià)值設(shè)有最低價(jià)值限額，該價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)取決于預(yù)算規(guī)模和行政領(lǐng)導(dǎo)的政策偏好，低于該標(biāo)準(zhǔn)的支出項(xiàng)目將被歸類于經(jīng)營預(yù)算。

2、資本預(yù)算與經(jīng)營預(yù)算的區(qū)別。資本預(yù)算與經(jīng)營預(yù)算的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下方面：第一，支出用途不同。資本預(yù)算支出針對(duì)以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的特定資本項(xiàng)目；而經(jīng)營支出是政府日常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生的費(fèi)用支出，包括人員費(fèi)用、補(bǔ)給費(fèi)用、維護(hù)費(fèi)用等。第二，收入來源不同。資本預(yù)算資金來源基本依賴于債務(wù)收入；經(jīng)營支出以經(jīng)常性收入為資金來源，如稅收收入、經(jīng)常性的收費(fèi)收入，更具有持續(xù)性和穩(wěn)定性。第三，資本預(yù)算與經(jīng)營預(yù)算具有不同的風(fēng)險(xiǎn)水平。相比于經(jīng)營預(yù)算依托于平穩(wěn)增長(zhǎng)的稅收收入，資本預(yù)算項(xiàng)目不僅面臨巨大的資金投入，而且必須按時(shí)按量支付償債本息。并且由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)牽扯資金體量大，一旦資本配置出錯(cuò)，所引發(fā)的政治惡果和經(jīng)濟(jì)損失不可估量。若經(jīng)營預(yù)算的資金分配發(fā)生錯(cuò)誤，糾正時(shí)間更短、成本更低。第四，適用的預(yù)算年度不同。理論上來說，為對(duì)應(yīng)聯(lián)邦政府的預(yù)算撥款周期，州或地方政府的經(jīng)營預(yù)算通常采用10月1日到9月30日的財(cái)政年度；而資本預(yù)算涉及跨年度的項(xiàng)目建設(shè)周期，為便于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，與承包商的會(huì)計(jì)周期更好匹配，資本預(yù)算更適用于1月1日到12月31日的自然年度。第五，資本預(yù)算要求更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督。投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、周期長(zhǎng)、容錯(cuò)率低的特點(diǎn)，決定了資本預(yù)算需要更嚴(yán)格的監(jiān)管，從而降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)更高效的政府資源管理。兩者區(qū)別見表 1。

表1 資本預(yù)算與經(jīng)營預(yù)算的區(qū)別

（二）地方政府資本預(yù)算的運(yùn)行流程

1、職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置。地方資本預(yù)算編制的主要職能機(jī)構(gòu)是財(cái)政部門、預(yù)算部門、規(guī)劃部門甚至是公共事務(wù)部門，具體預(yù)算編制事務(wù)由各支出部門參與。對(duì)于規(guī)模較小的地方政府，資本預(yù)算編制職能通常由具有相對(duì)獨(dú)立性的預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)。由于資本支出項(xiàng)目周期較長(zhǎng)且編制流程更加繁瑣復(fù)雜，資本預(yù)算的編制要求主要職能部門與其他部門的緊密合作，尤其與委員會(huì)、規(guī)劃部門和公共事務(wù)部門的相互協(xié)調(diào)是不可或缺的。

以德克薩斯州為例，立法預(yù)算委員會(huì)（Legislative Budget Board）在預(yù)算周期開始時(shí)首先向各機(jī)構(gòu)部門下達(dá)資本預(yù)算指南，各部門制作好資本預(yù)算撥款申請(qǐng)后上交給立法預(yù)算委員會(huì)以及預(yù)算、規(guī)劃和政策辦公 室 （Governor’s Office of Budget，Planning&Policy），隨后兩個(gè)機(jī)構(gòu)舉行聯(lián)合聽證會(huì)并著手資本預(yù)算的編制（林靜，2016）。與大部分州預(yù)算職能機(jī)構(gòu)設(shè)置類似，德克薩斯州的預(yù)算收入編制由州審計(jì)長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)收入支出“兩條線”管理，有利于維護(hù)財(cái)政預(yù)算秩序。

2、預(yù)算編制的時(shí)機(jī)選擇。原則上，預(yù)算部門的職責(zé)應(yīng)全面覆蓋，從資本項(xiàng)目決策到資金來源選擇，從建設(shè)、收購計(jì)劃到資產(chǎn)庫存、監(jiān)管情況。但實(shí)際上，其職責(zé)范圍取決于行政管理者的偏好、資本預(yù)算單位負(fù)責(zé)人的能力，以及執(zhí)行編制任務(wù)的工作人員數(shù)量。

為綜合協(xié)調(diào)資本項(xiàng)目長(zhǎng)期影響和經(jīng)營計(jì)劃短期影響，提高預(yù)算編制的資源配置率，預(yù)算機(jī)構(gòu)一般選擇在經(jīng)營預(yù)算“淡季”著手資本預(yù)算的編制，既有助于編制人員工作負(fù)擔(dān)的全年均衡分?jǐn)偅部梢詼p少需要立法人員一次性處理的信息量。建立資本預(yù)算與經(jīng)營預(yù)算協(xié)同管理但相對(duì)獨(dú)立的資源配置體系，不同周期的兩種預(yù)算也可以高效率并行開展。

除此之外，預(yù)算編制的時(shí)機(jī)選擇也受到資金來源的影響。如果資本預(yù)算主要通過一般義務(wù)債券（general obligation debt）融資，選擇單獨(dú)編制會(huì)提高預(yù)算審核通過的概率。但是若資金很大一部分直接來源于當(dāng)期收入，那么資本預(yù)算和經(jīng)營預(yù)算需要同時(shí)編制，也就是說，當(dāng)二者收入來源于同一資金池時(shí)，應(yīng)對(duì)兩者進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)估以決定支出優(yōu)先權(quán)。

3、資本支出對(duì)經(jīng)營預(yù)算影響的控制。資本支出對(duì)經(jīng)營預(yù)算的影響取決于公共服務(wù)的種類。通常來說，相較于資本密集型公共服務(wù)，勞動(dòng)密集型公共服務(wù)的經(jīng)營預(yù)算對(duì)資本支出變動(dòng)更加敏感。例如，更新自動(dòng)化垃圾車所花費(fèi)的資本支出能夠減少環(huán)衛(wèi)工人數(shù)量，從而有效減少人力成本等經(jīng)營支出；然而，增加道路養(yǎng)護(hù)的資本支出成本卻無法在短時(shí)間內(nèi)減少經(jīng)營費(fèi)用。這是因?yàn)椋h(huán)境衛(wèi)生管理屬于勞動(dòng)密集型的公共服務(wù)，勞動(dòng)耗費(fèi)成本占比較大，一旦被取代，經(jīng)營支出將受到較大影響；而屬于資本密集型公共服務(wù)的道路養(yǎng)護(hù)，其資本有機(jī)構(gòu)成水平較高，經(jīng)營支出占比小且隨時(shí)間逐漸花費(fèi)。為更好地協(xié)調(diào)資本預(yù)算與經(jīng)營預(yù)算，一些地方機(jī)構(gòu)部門在提交資本項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)，需要編制擬建項(xiàng)目資本支出對(duì)經(jīng)營預(yù)算的影響估算表，以減小資本預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行過程中的不可控風(fēng)險(xiǎn)。

三、資本預(yù)算的重要組成部分：資本改進(jìn)計(jì)劃

（一）資本改進(jìn)計(jì)劃簡(jiǎn)介

資本改進(jìn)計(jì)劃（Capital Improvement Plan，以下簡(jiǎn)稱“CIP”）是資本預(yù)算的重要組成部分。大部分州政府和地方政府會(huì)通過編制多年度資本改進(jìn)計(jì)劃，提出未來時(shí)期預(yù)計(jì)建設(shè)的資本項(xiàng)目，同時(shí)有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（王子秀，2017）。計(jì)劃年限最短三年，通常為五年，另有一些計(jì)劃年限達(dá)到了十年。資本改進(jìn)計(jì)劃旨在基于成本效應(yīng)分析原則，通過對(duì)資產(chǎn)更新或資本置換項(xiàng)目系統(tǒng)性的規(guī)劃，達(dá)到與既定資本預(yù)算政策的一致性。

由于資金總額的限制，CIP每一年都需要在系統(tǒng)性地評(píng)價(jià)審核資本項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，比較以往舊項(xiàng)目與每年提出的新項(xiàng)目之間的緊迫性和優(yōu)先性，決策制定者再根據(jù)分析結(jié)果更新資本項(xiàng)目?jī)?yōu)先排序順序。

然而，并不是所有資本項(xiàng)目都包括在CIP中。例如，稅收增額融資制度（tax increment financing）以特定規(guī)劃區(qū)域的土地財(cái)產(chǎn)的稅收證券化增額價(jià)值作為償債來源，且設(shè)置了特殊基金專戶、專門的計(jì)劃流程和獨(dú)立資本預(yù)算，通常不被納入CIP中。此外，一些部門機(jī)構(gòu)的大型企事業(yè)活動(dòng)，由于職責(zé)范圍和收入來源的特殊性，可能也會(huì)從資本改善規(guī)劃中單獨(dú)分離出來。

（二）資本改進(jìn)計(jì)劃的主要預(yù)算程序

美國資本改進(jìn)計(jì)劃的預(yù)算程序主要包括資產(chǎn)盤點(diǎn)、預(yù)算編制、資本項(xiàng)目決策、成本收益分析、融資評(píng)估及授權(quán)撥款等一系列步驟。

1、資產(chǎn)盤點(diǎn)。由于固定資產(chǎn)預(yù)計(jì)使用壽命較長(zhǎng)、單位價(jià)值較大，施行資產(chǎn)保養(yǎng)維護(hù)和定期盤查的控制制度十分必要。美國政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（Governmental Accounting Standards Board）的34號(hào)文件，要求各州、地方政府對(duì)道路、橋梁、路標(biāo)和指示燈等資產(chǎn)的使用壽命嚴(yán)格規(guī)劃管理，并定時(shí)更新資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值和折舊狀態(tài)（Moore Julia，2003）。加強(qiáng)資產(chǎn)盤點(diǎn)管理不僅有利于地方政府保障公共資產(chǎn)的完整性、落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、防止資產(chǎn)遺漏流失，也可以幫助公民和立法者了解、分析并維護(hù)相關(guān)資產(chǎn)的數(shù)量、折舊狀況和價(jià)值信息。

2、項(xiàng)目決策。根據(jù)資本預(yù)算指南，各申請(qǐng)部門按時(shí)按標(biāo)準(zhǔn)提交資本改進(jìn)計(jì)劃申請(qǐng)，在審核通過后進(jìn)入項(xiàng)目決策階段。項(xiàng)目決策的關(guān)鍵程序是確定優(yōu)先級(jí)，政府官員通常主導(dǎo)資本項(xiàng)目?jī)?yōu)先級(jí)排序。同時(shí)，由于大部分公共基礎(chǔ)設(shè)施與公民切身利益息息相關(guān)，一些州和地方政府也鼓勵(lì)市民利用公共聽證會(huì)或者公民建議委員會(huì)等方式，積極參與到資本建設(shè)項(xiàng)目的決策活動(dòng)中來，成為出謀劃策的重要組成力量。公民參與資本預(yù)算不僅能夠提高預(yù)算透明度、避免腐敗問題，還能有效優(yōu)化預(yù)算資金使用效果，實(shí)現(xiàn)公共資源配置效率最大化。

項(xiàng)目?jī)?yōu)先級(jí)排序一般以重要性為標(biāo)準(zhǔn)，不僅受到政治因素、社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)因素等外部因素的影響，在一定程度上管理者偏好也發(fā)揮著影響作用。例如，面對(duì)經(jīng)濟(jì)活力下降、就業(yè)率下滑的形勢(shì)，當(dāng)?shù)卣畠A向于增加資本支出以激發(fā)民間固定資產(chǎn)投資活力；而經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的城市則更愿意將資金投入到民生建設(shè)中，以保障和改善公民福祉。一些州和地方政府會(huì)采用專門的加權(quán)排名體系，并賦予立法者和社區(qū)委員會(huì)的偏好更大的權(quán)重 （章江益，2014）。可見，為避免個(gè)別管理者的“拍腦袋”決策，地方政府在資本項(xiàng)目排序時(shí)會(huì)兼顧公民意見。

3、成本收益估計(jì)與融資評(píng)估。為避免投資過程失控、資金跟進(jìn)不足、效益不及預(yù)期等問題產(chǎn)生，納入CIP的項(xiàng)目需要經(jīng)過政府資本配置委員會(huì)的成本收益分析程序。為充分考慮資本預(yù)算的前提條件，得到更加詳細(xì)精確的成本收益估計(jì)，政府通常會(huì)與負(fù)責(zé)預(yù)算決策估算評(píng)價(jià)的專業(yè)顧問機(jī)構(gòu)合作。例如，若資本項(xiàng)目涉及建筑物新建或改建，政府會(huì)招聘建筑公司準(zhǔn)備建筑物的設(shè)計(jì)和制圖，招聘工程公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目明細(xì)規(guī)范和成本估計(jì)。

資本改進(jìn)計(jì)劃申請(qǐng)中“資金來源”是重要組成部分。不論是經(jīng)營預(yù)算還是資本預(yù)算，收入來源是維持機(jī)構(gòu)生存和項(xiàng)目運(yùn)作的“血液”，因此，評(píng)估融資能力和分析融資渠道格外重要。因資本預(yù)算涉及的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備安裝維護(hù)等資金需求量大、資金回籠周期長(zhǎng)，因此與經(jīng)營預(yù)算主要依賴稅收不同，資本預(yù)算更多選擇債務(wù)融資渠道。在分析項(xiàng)目融資能力時(shí)，除了考慮固定資產(chǎn)投資特征之外，還需考慮項(xiàng)目建設(shè)支持率、債務(wù)融資限額約束和政府信用風(fēng)險(xiǎn)等問題。

4、資本預(yù)算撥款。資本預(yù)算撥款包括現(xiàn)收現(xiàn)付（pay-as-you-go）和按支出撥款（pay-as-you-use）兩種制度 （Robert L.Bland，2013）。使用現(xiàn)收現(xiàn)付制的州和地方政府不發(fā)行債券，以當(dāng)期獲得的實(shí)際收入承擔(dān)當(dāng)期產(chǎn)生的資本支出費(fèi)用。現(xiàn)收現(xiàn)付制的最大缺陷是沒有考慮代際間再分配矛盾，即當(dāng)期納稅人負(fù)擔(dān)了資本支出的絕大部分成本，而未來幾代人也成為了公共資本項(xiàng)目的既得利益群體。

為推進(jìn)“代際公平”，使受益者和成本承擔(dān)者相匹配，采用按支出撥款制是大多數(shù)政府的選擇。通過發(fā)行各類債券為資產(chǎn)提供資金來源，并在資產(chǎn)生命周期內(nèi)按支出分階段償付債務(wù)。此外，發(fā)行基于公共服務(wù)目的的市政債券所獲利益是免除聯(lián)邦所得稅的，免除額相當(dāng)于聯(lián)邦政府對(duì)州或地方政府的實(shí)物現(xiàn)金補(bǔ)貼。

（三）資本改進(jìn)計(jì)劃中的融資安排

1、債務(wù)融資。資本改進(jìn)計(jì)劃主要依賴債務(wù)融資解決收入來源問題。州或地方政府憑借其信用發(fā)行債務(wù)，并在資產(chǎn)整個(gè)壽命過程中逐步償還本金利息，從而將融資成本轉(zhuǎn)移到了資產(chǎn)使用者身上。每年政府債券還本付息通常優(yōu)先于其他支出責(zé)任，原因是政府若是未能按時(shí)按量?jī)斶€本息，不僅會(huì)影響公共服務(wù)的提供，更會(huì)喪失政府威信力、動(dòng)搖投資者信心，甚至釀成社會(huì)信用危機(jī)。因此，為保障償債能力、健全債務(wù)償還機(jī)制，政府通常會(huì)建立償債基金。

長(zhǎng)期債務(wù)融資的原則是解決政府的非流動(dòng)資本擴(kuò)張問題，政府不應(yīng)陷入利用債務(wù)資金彌補(bǔ)當(dāng)期收支缺口的陷阱。同時(shí)，債務(wù)償還期限應(yīng)該與資產(chǎn)壽命相匹配，即債務(wù)償還期限不應(yīng)超過資產(chǎn)壽命，以此降低政府資本項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流不足以支撐還本付息和投資支出的風(fēng)險(xiǎn)。

2、收入債券與一般義務(wù)債券。根據(jù)債務(wù)償還的收入來源種類，市政債券可以分為一般義務(wù)債券（general obligation debt）和收入債券（revenue bond）。一般義務(wù)債券以政府信用及征稅權(quán)力作為償債擔(dān)保，其債權(quán)發(fā)行需要經(jīng)過全民公投。為確保一般義務(wù)債券的償還，政府通常會(huì)設(shè)立特定的償債基金。例如，加利福尼亞州在預(yù)算報(bào)告中加入了交通基金和雨天基金，用以償付交通基礎(chǔ)設(shè)施資本支出和降低稅收收入波動(dòng)帶來的財(cái)政違約風(fēng)險(xiǎn)。

收入債券是為諸如公共醫(yī)院、收費(fèi)公路等公共設(shè)施建設(shè)融資專門發(fā)行的債券，償債來源僅限于公共設(shè)施生產(chǎn)性收入。與一般義務(wù)債券的擔(dān)保掛鉤政府信用不同，收入債券屬于不完全信用債券，持有人的投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大、債券利率相對(duì)較高。在項(xiàng)目建設(shè)初期，公共設(shè)施所需投資資金量大，州或地方政府會(huì)通過稅收收入給予適當(dāng)資金補(bǔ)貼以幫助其渡過前期難關(guān)。

雖然相對(duì)于收入債券，政府在一般義務(wù)債券償還上更有保障，但近年來一般義務(wù)債券的平均發(fā)行量?jī)H占美國市政債券發(fā)行總量的三分之一。原因不僅僅在于一般義務(wù)債券的發(fā)行收入用于非生產(chǎn)性公共設(shè)施建設(shè)，如公立學(xué)校、城市給排水系統(tǒng)等，償債資金的財(cái)政依賴度較大；還在于一般義務(wù)債券發(fā)行需通過民主公投，程序繁雜，發(fā)行成本高。

3、債券發(fā)行規(guī)模。地方政府債券的發(fā)行規(guī)模超過合理水平，財(cái)政債務(wù)依存度過高，會(huì)直接導(dǎo)致財(cái)政狀況外強(qiáng)中干，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)羸弱不堪。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)普爾等信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的規(guī)定，一般義務(wù)債券的發(fā)行規(guī)模不應(yīng)超過經(jīng)營預(yù)算的20%。正處于快速發(fā)展周期的地區(qū)，短期內(nèi)逾越20%紅線可能是合適的；但一個(gè)地區(qū)若正面臨稅基不變甚至下滑的財(cái)政狀況，應(yīng)將債務(wù)發(fā)行規(guī)模占比降至15%或者更少，否則必須以減少其他公共服務(wù)支出為犧牲。

4、信息公開及債務(wù)擔(dān)保。為防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)投資者對(duì)債券發(fā)行者財(cái)務(wù)活動(dòng)的管理與監(jiān)督，州或地方政府需要及時(shí)公開全部資本項(xiàng)目的相關(guān)融資情況、債券信用評(píng)級(jí)變動(dòng)情況以及用于債務(wù)償還相關(guān)收入情況。為鼓勵(lì)投資者貸放資金，同時(shí)保障投資者權(quán)益，政府還可能獲得合格保證人對(duì)市政債券的支持，即一旦政府沒有充足現(xiàn)金流償還債務(wù)，擔(dān)保方可能被要求支付債務(wù)本息。

四、美國地方政府資本預(yù)算的特點(diǎn)

（一）多部預(yù)算法律嚴(yán)格規(guī)范政府舉債行為

《1985年平衡預(yù)算與赤字控制法案》是美國平衡國家預(yù)算收支的具有里程碑意義的法案，由美國共和黨參議院Phil Graham和Warren Rudman兩位議員提出（李長(zhǎng)久，1986），主張通過全面削減預(yù)算開支逐步實(shí)現(xiàn)減少赤字、平衡預(yù)算的目標(biāo)。隨后于2010年頒布的 《法定量入為出法案》在赤字中性（deficit neutrality）原則的基礎(chǔ)上，設(shè)定債務(wù)數(shù)額上限從而嚴(yán)格把控州或地方政府發(fā)行債務(wù)規(guī)模，并且規(guī)定籌集資金專款專用。2011年頒布的《預(yù)算控制法案》進(jìn)一步加強(qiáng)了減少赤字方面的措施，規(guī)定若沒有滿足量入為出標(biāo)準(zhǔn)，必須施行自動(dòng)減支機(jī)制（傅宏宇，2016）。平衡預(yù)算雖主要針對(duì)經(jīng)營預(yù)算，但相關(guān)法案對(duì)用于長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債務(wù)融資同樣強(qiáng)調(diào)必須保持預(yù)算平衡。因此在資本預(yù)算編制過程中，美國州和地方政府對(duì)債務(wù)融資仍然十分審慎，有效抑制政府盲目投資和隨意舉債的情況發(fā)生。

（二）資本改進(jìn)計(jì)劃編制充分體現(xiàn)多元利益主體的協(xié)調(diào)

實(shí)行資本改進(jìn)計(jì)劃，不僅可以幫助投資決策者了解近期政府關(guān)注的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，也有利于納稅人對(duì)政府履行公共服務(wù)供給職責(zé)有更透明全面的認(rèn)知。資本改進(jìn)計(jì)劃的項(xiàng)目決策是執(zhí)政者、公民和立法者等多元利益主體的博弈結(jié)果。在項(xiàng)目選擇上，提上計(jì)劃議程的建設(shè)項(xiàng)目需要同時(shí)滿足各主體的利益訴求，政府官員更加注重城市發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，公民偏好有利于民生福利的建設(shè)項(xiàng)目，而立法者傾向于維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建筑市場(chǎng)秩序、保證建筑質(zhì)量。各利益相關(guān)方有效參與資本改進(jìn)計(jì)劃，也有助于控制債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)。主要原因是行政部門發(fā)行市政債券的數(shù)額不僅受到立法者——國會(huì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)定約束和授權(quán)審核約束，也受到來自公民在政府債務(wù)信息公開透明度方面的壓力。除此之外，資本改進(jìn)計(jì)劃在項(xiàng)目的成本效益決策方法和撥款模式等方面的設(shè)計(jì)，也可以在一定程度上防止政府債務(wù)規(guī)模不合理膨脹。

（三）資本預(yù)算公開透明有效約束行政自由裁量權(quán)

為約束政府官員自由裁量權(quán)，資本預(yù)算全過程都遵循預(yù)算透明原則。不論是公共項(xiàng)目決策評(píng)估流程，還是債務(wù)融資模式選擇，都能看見廣大公眾參與的身影。首先，相關(guān)資本項(xiàng)目的投資建設(shè)主要依靠債務(wù)融資提供資金來源，但美國州和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)始終保持在合理可控的水平，公眾監(jiān)督“功不可沒”。以德克薩斯州為例，為方便德州公民查詢預(yù)算信息，立法預(yù)算委員會(huì)官方網(wǎng)站每年都會(huì)公布詳細(xì)的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，大到年度醫(yī)療衛(wèi)生預(yù)算，小到一支鉛筆，其預(yù)算資金來源的詳細(xì)信息都能在官網(wǎng)上查閱到。其次，在重大資本項(xiàng)目和重大預(yù)算支出審議過程中，較高層次的公開聽證會(huì)有助于提高預(yù)算透明度。公民、社團(tuán)和委員會(huì)等利益主體都可以通過聽證會(huì)發(fā)表看法，其意見和建議將為政策決策者提供重要參考依據(jù)。

（四）預(yù)算管理體系實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡

美國預(yù)算管理體系的設(shè)計(jì)建立實(shí)現(xiàn)了行政、權(quán)力和司法之間的權(quán)力制衡。資本預(yù)算周期以各申請(qǐng)部門編制資本預(yù)算為開端，并交由州政府預(yù)算辦公室審批。在經(jīng)過聽證會(huì)等公共監(jiān)督環(huán)節(jié)后，預(yù)算辦公室著手匯編預(yù)算報(bào)告。立法機(jī)構(gòu)全程參與預(yù)算編制、審批和執(zhí)行的監(jiān)督管理。司法力量在預(yù)算權(quán)力制衡中也不容小覷，法院有權(quán)力否決政府機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算決議（楊雷，2015）。需要強(qiáng)調(diào)的是，資本預(yù)算的預(yù)算收入與預(yù)算支出編制通常也是分別由相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的。在資本預(yù)算中，各個(gè)職能部門各司其職，相對(duì)獨(dú)立，互相制約，共同構(gòu)建了健全完整的地方財(cái)政預(yù)算管理體系。

五、美國地方政府資本預(yù)算制度對(duì)我國的啟示

美國在世界范圍內(nèi)率先建立較為完善的現(xiàn)代預(yù)算制度，為其國家治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。資本預(yù)算制度作為美國預(yù)算體系中的核心組成部分，不僅通過合理部署基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資源推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)控制地方債務(wù)規(guī)模、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也有巨大作用。我國現(xiàn)階段地方政府采用的預(yù)算制度與傳統(tǒng)復(fù)式預(yù)算不同，尚未區(qū)分經(jīng)營預(yù)算與資本預(yù)算。面臨日益增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，地方政府需要主動(dòng)順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求，借鑒美國資本預(yù)算制度中的優(yōu)良經(jīng)驗(yàn)，完善我國預(yù)算制度體系。

（一）探索建立資本預(yù)算，實(shí)行復(fù)式預(yù)算制度

目前，我國的政府預(yù)算體系由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算“四本賬”組成。雖然收支分類逐漸細(xì)化明晰，但與復(fù)式預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不同。復(fù)式預(yù)算的典型特征是劃分不同性質(zhì)的預(yù)算收支，并將預(yù)算支出與特定收入來源對(duì)應(yīng)起來，即以經(jīng)營預(yù)算與債務(wù)預(yù)算分別編制預(yù)算（孔昭林，2007）。美國地方預(yù)算制度體現(xiàn)出了建立資本預(yù)算制度的必要性：首先，明確劃分經(jīng)營預(yù)算與資本預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)及其收入來源情況，一方面能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)營預(yù)算平衡，有效控制經(jīng)營預(yù)算支出；另一方面也可以通過資本預(yù)算更精確地把控地方債務(wù)規(guī)模，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，建立資本預(yù)算制度有助于我國各級(jí)政府根據(jù)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確政府近期投資結(jié)構(gòu)，從眾多待定的資本建設(shè)項(xiàng)目中準(zhǔn)確識(shí)別出當(dāng)前時(shí)期最急需、最適合的公共基礎(chǔ)設(shè)施。第三，編制資本預(yù)算有助于推動(dòng)預(yù)算信息公開，提高財(cái)政預(yù)算透明度，擴(kuò)大公民參與途徑，保障納稅人知情權(quán)。目前，我國地方發(fā)債行為逐步得到規(guī)范，地方債制度也日趨完善，未來可選擇時(shí)機(jī)探索復(fù)式預(yù)算制度，編制資本預(yù)算。

（二）強(qiáng)化法治化建設(shè)，完善人大監(jiān)督機(jī)制

2014年8月31日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議表決通過 《全國人大常委會(huì)關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》。在公開預(yù)算信息、規(guī)范舉債行為、加強(qiáng)人大監(jiān)督等預(yù)算管理制度改革方面，新《預(yù)算法》取得了突破性進(jìn)展，但在實(shí)踐中，預(yù)算軟約束、監(jiān)管形式化等問題仍然存在，離《預(yù)算法》的貫徹落實(shí)仍有距離。我國各級(jí)人大在預(yù)算監(jiān)督過程中具有審批權(quán)，但是預(yù)算調(diào)整權(quán)的行使仍然不充分，各級(jí)政府部門具有較大的預(yù)算調(diào)整自由裁量權(quán)，政府支出行為無法得到嚴(yán)格約束。尤其是基礎(chǔ)設(shè)施的預(yù)算支出體量大，涉及利益面廣，尋租空間較大。美國立法機(jī)構(gòu)在資本預(yù)算中的立法權(quán)力有效地約束了行政部門對(duì)預(yù)算權(quán)力的濫用，例如，沒有經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)授權(quán)的市政債券禁止發(fā)行，預(yù)算調(diào)整的申請(qǐng)、審議和法令調(diào)整等一系列步驟都須嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行。

為杜絕人大監(jiān)督空洞化、降低預(yù)算調(diào)整隨意性、破除預(yù)算軟約束，也為防止地方政府盲目投資、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一方面必須進(jìn)一步完善細(xì)化《預(yù)算法》內(nèi)容，消除法律執(zhí)行的模糊地帶；另一方面加快各級(jí)人大在預(yù)算監(jiān)督向“主導(dǎo)者”的角色轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)人大監(jiān)督?jīng)Q策獨(dú)立性，落實(shí)人大監(jiān)督作用，充分發(fā)揮《預(yù)算法》的法律約束力。

（三）編制中長(zhǎng)期投融資規(guī)劃，提升市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)效

《全國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)要將市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為“十三五”時(shí)期推動(dòng)新興城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展重點(diǎn)②，可見我國對(duì)加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視。但現(xiàn)階段我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總量和質(zhì)量仍然有待提高，不僅與社會(huì)對(duì)公共服務(wù)需求相距甚遠(yuǎn)，還呈現(xiàn)地域發(fā)展不均衡的問題。地方政府應(yīng)該積極承擔(dān)區(qū)域性公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)的事權(quán)責(zé)任，努力提高市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模水平、服務(wù)質(zhì)量和管理水平。

在借鑒美國CIP經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)地方政府編制中長(zhǎng)期建設(shè)投融資規(guī)劃。首先，規(guī)劃應(yīng)緊密結(jié)合中長(zhǎng)期區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、緊跟國家政策導(dǎo)向，經(jīng)過專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)篩選后決策出最優(yōu)資本投資項(xiàng)目。其次，地方各級(jí)人大和政府職能部門對(duì)納入中長(zhǎng)期建設(shè)投融資規(guī)劃的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審核，召開公共聽證會(huì)向社會(huì)公民征求意見建議。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資應(yīng)遵守“代際公平”的原則。若采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，資本項(xiàng)目周期內(nèi)各時(shí)期的受益者無法均勻分擔(dān)成本，因此地方政府被賦予適當(dāng)發(fā)債權(quán)是合理且必要的。發(fā)布項(xiàng)目債務(wù)融資公告后，及時(shí)舉行聽證會(huì)，具體說明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)劃、融資方式、償還來源等信息。舉借的債務(wù)資金堅(jiān)持按規(guī)定的用途投入使用，并建立專門償債基金保障地方政府的債務(wù)償還能力。■

注釋：

①本文通訊作者是李青。

②《全國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃》原文為“把市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，作為支撐‘十三五’時(shí)期城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域”。