沙灣縣農民集體資產股份權能改革工作探析

魏慧芬 邵戰林

摘要 為賦予農民更多財產權利，增加財產性收入，促進經濟持續健康發展，沙灣縣積極開展農村集體資產股份權能改革工作，作為試點縣，圍繞保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承的權利。通過將村級集體資產量化到人，積極發展多種股份形式，盤活集體資產。根據不同鄉鎮具體情況因地制宜地開展集體資產股份權能改革，建立股權管理平臺，基于對農村集體資產股份權能改革試點中取得的成效及改革中的困境分析，探索集體經濟發展，賦予農民更加有保障的權益。

關鍵詞 農村集體資產;股份權能改革;沙灣縣

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）13-0241-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.13.071

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Analysis on the Reform of Empowering Rural Collective Assets in Shawan County

Abstract To give farmers more property rights， increase property income and promote the sustained and healthy development of the economy， Shawan County carries out the reform work of rural collective assets actively. As a pilot county， focus on safeguarding the rights of farmers collective economic organization， actively developing farmers share cooperation， giving farmers rights of collective assets， for example， the possession， the income， the paid exit， the mortgage， the guarantee， and the inheritance. Through the quantification of villagelevel collective assets to individuals， actively develop multiply forms of shares， revitalize collective assets. According to the specific situations of different towns， to carry out the collective assets share power reform， to establish the equity management platform， based on the achievements of rural collective assets share power reform in the experimental results and the dilemma， to explore the collective economic development approaches and protect the legitimate rights and interests of farmers.

Key words Rural collective assets;Reform of empowering;Shawan County

作者簡介 魏慧芬（1994—），女，河北獻縣人，碩士，從事農業政策研究。*通信作者，副教授，博士，從事公共政策和農業政策等研究。

收稿日期 2018-12-05

農村集體資產股份權能試點工作的開展是集體產權制度改革的重要前提和基礎，2014年沙灣縣以貫徹落實黨的十八屆三中全會為主導，以中央一號文件精神為發展方向，結合《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》實際，制定沙灣縣關于股份權能改革的方案，2015年底成立改革試點工作領導小組及辦公室并出臺《沙灣縣發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點實施方案》及一系列配套文件。

為解決長期以來農村集體經濟產權不清晰、發展環境相對封閉、集體經濟收益分配方式單一以及監管不嚴格等問題[1]，沙灣縣將保護農村集體經濟組織及成員合法權益為核心任務，致力于創新農村集體經營方式。為賦予農民集體更多財產權利，多方面增加收入，促進集體經濟持續健康發展，沙灣縣力爭用3年時間穩步推進各項改革工作任務。在改革過程中，以農民為主體，最大程度讓農民群眾成為改革的切實受益者。

1 沙灣縣農村集體資產股份權能改革的基本情況

近年來沙灣縣不斷加大農村改革力度，作為積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點縣之一，有夯實的改革基礎。沙灣全縣總面積1.31萬km2，人口21萬人（不含兵團），其中農業人口14.7萬人。沙灣縣共9個鎮3個鄉，國營農牧場有5個，各村（隊）共計250個。在農村“三資”管理信息化建設過程中，所有鄉鎮以及226個村完成了村集體清產核資工作。截止2018年數據統計，全縣現有820家各類農民合作社，其中以農村土地入股的合作社為多數，共計210家，入股土地面積共計1.60萬hm2。目前全縣土地流轉面積高達4.80萬hm2，其中土地互換面積2.87萬hm2，在此基礎上沙灣縣2015年申報并開展了農村集體產權制度改革試點工作，并建立農村產權交易服務大廳，發展農民股份合作。在良好的股份合作基礎上不斷探索農村集體經濟組織成員的占有權、收益權和抵押擔保權等權能機制。

2 沙灣縣農村集體資產股份權能改革的主要做法

結合黨的十八屆三中全會要求及沙灣縣的具體情況，以保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作為基礎，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權6項權能，建立健全檔案管理機制。

2.1 明確界定農民集體經濟組織成員身份

沙灣縣在全縣各鄉鎮、村開展農民集體經濟組織成員身份認定工作，主要以經濟組織成員邊界不清為主。界定的主要方式包括村民的戶籍關系、土地承包關系及集體經濟組織收益分配關系等，除此之外對外嫁女、志愿兵、大學在校生、現役義務兵、大學畢業生、移民搬遷落戶人員、在小城鎮落戶人員等特殊群體則制定相適應的情況。各村參加二輪土地承包面積的人數總計5 377人、未參與二輪土地承包的人數1 130人、二輪土地承包后新增人數1 124人、死亡人數445人以及土地置換之后將落戶或出生的人口，共涉及農戶6 458人。嚴格做到界定清楚戶數、人口和成員身份并公示結果，對有異議的情況則由村集體組織成員共同商討決定[2]。

2.2 完善清產核資狀況

主要是對縣域內集體經濟組織的資金、資產、資源做進一步清理核實，各項資產按照資源性資產、經營性資產、非經管性三大類分類核查，并界定權屬。對經營性資產采取民主監督和專業機構公開評估相結合的辦法，防止因評估造成集體資產流失。并且分類建立資產臺賬，査實核清集體各類債權、債務。在制定了農村集體“三資”管理辦法、交易處置細則和工作流程，搭建了集電子査詢、動態監審、預警提示“三位一體”的電子化監管平臺，實現了遠程監控和網上查詢，嚴格做到維護民意、尊重民意、體現民意[3]。沙灣縣各村鎮共清理固定資產41 303.25萬元、貨幣資金4 759.5萬元，債權7 419.92萬元，債務6 504.63萬元。

2.3 探索農民股份合作增收方式

沙灣縣已組建農民土地股份合作社210家，入股合作社經營土地面積1.40萬hm2，注冊成立草畜聯營合作社9家，有社員91戶，入股合作社草場使用權1.00萬hm2，牲畜5.5萬頭、圈舍53棟。目前主要探索兩種合作方式，一種是以耕地作為收益主體的土地股份合作社方式，以土地承包經營權確權登記頒證為基礎，通過農民承包地與集體機動地等統一作價入股;另一種是以資金作為收益主體，在開展資產評估和折股量化的基礎上的股份經濟合作試點，這適用于經營性資產較多的村，是將征地補償資金作為股金，村集體發包的機動地、零星地、企業租賃的土地收入作為分紅。目前沙灣縣發展創建共贏制農村土地股份合作社107家，入社農戶5 602戶，入股土地面積1.78萬hm2，僅2017年新入股土地面積達1.53萬hm2。農村股份合作社需要同時吸收股份制和合作制的優點，努力做到兼顧效率和公平[4]。

2.4 因地制宜開展集體資產股份權能工作

沙灣縣在開展股份權能工作任務是遵循因地制宜原則，在清產核資與成員身份界定較完善的村鎮，將柳毛灣鎮、大泉鄉、金溝河鎮作為占有權和收益權試點。沙灣縣大泉鄉五道河子村于2016年底和雙泉農業土地股份合作社達成協議，2017年3月按照“自愿入股、利益共享、風險共擔、民主管理、按股分紅”的原則，全村共有200余戶320 hm2耕地正式加入沙灣縣雙泉農業土地股份合作社，入股農民以戶為單位，每667 m2承包地折算股份1股，股權數4 800股。通過一年運作，2017年棉花產量達到5 700 kg/hm2，比2016年增產增產1 200～1 500 kg/hm2，收入增加6 000元/hm2。2018年加入合作社的土地已經達到333.33 hm2。

集體資產股份有償退出權和繼承權試點工作選擇在大泉鄉楊家莊村、三道溝村開展，表明試點在本集體經濟組織范圍內，允許轉讓給本集體經濟組織成員，但應合理確定受讓方的股權比重上限，原則上不得超過30%，以限制受讓方的股權比例，保護其他成員的合法權利。

選擇金溝河鎮宋圣宮村作為抵押權和擔保權試點村，借鑒農民土地承包經營權抵押、擔保的試點經驗，以當地農村金融機構為基礎，建立股權融資平臺，讓試點農民利用股權進行抵押貸款融資，股民也可按照自有股權所占資產總額的一定比例獲得抵押貸款，貸款數額不得超過股權價值即可。

3 沙灣縣農村集體資產股份權能改革取得的成效與經驗

新疆沙灣縣作為新一輪農村集體資產股份權能改革先行試點縣，在農業發展相對落后，農戶思想相對閉塞，農具條件相對薄弱的前提下努力發展創新股份合作方式，引導農民更新思想主動掌握自己的權益;轉變單一的土地收益方式，積極探索多種收益方式;賦予農民更多權益，不斷探索占有權、收益權、抵押擔保權和退出繼承權，在共同努力中突破舊的不適用的制度，不斷探索和尋求新的發展方式，在改革過程中取得了一系列有效的成效。

3.1 界定農戶身份，健全登記備案機制

通過摸底排查界定成員身份，建立集體經濟組織成員登記備案機制，在排查過程中的特殊情況由村集體成員共同商議決定，將界定后的集體經濟組織成員登記造冊，以確保其集體經濟組織身份以及在具體經濟組織中應該享有的權益，包括土地承包經營權、集體收益分配權、宅基地使用權。落實好農民對集體經濟活動的民主管理權利，有利于確保農民自身的參與感和責任感，增強主人翁意識。通過自行商議并化解可能產生的改革后續矛盾，為下一步權能改革奠定了堅實基石[5]。

3.2 盤清各類賬目，堅持結果透明化

沙灣縣用6個月時間進行清產核資工作，并將清查的各類資產進行公示，以6個試點村為例，資源性資產以現有尚未征用的土地、空閑地為主清查后的實際面積為3 696.9 hm2，實際收益為250.81萬元;經營性資產包括經營性固定資產、貨幣資金和應收款項等，清理后的實際數額為718.88萬元;公益性資產主要為公共和公益事業設施，如村文化活動中心、村內道路、文化體育設施、水電設施及機電設備，試點村各項債權統計金額為346.1萬元，債務457.7萬元。為保障具體各項資產的公平公正公開，將清產核資結果進行公示，公開接受群眾監督。確保本村所有經濟組織成員共同擁有村集體收益，達到“人人有地、人人有責、人人有益”的狀態。

3.3 發展股份合作，多渠道增加農民收益

近年來大批農民外出務工，農戶采取多種方式進行家庭承包土地流轉，由于協議不規范等因素，農戶無法獲得土地收益増加之后的二次分配，收益得不到保障，就容易引發一系列的土地矛盾糾紛。因此發展股份合作將村民的利益與土地非農使用過程中增值收益的部分聯結起來[6]，利用宣傳引導讓農民逐漸加入到股份合作社，進行統一經營、統一管理、統一分紅、共同收益。這使得農民從土地獲益這種單一的模式中解放出來，努力做到農業增效、土地增值、農民增收。力爭用多種收益方式取代單一的模式創收，努力實現先行村帶動其他鄉鎮實現共同發展、共同贏利、共同富裕的目標。以發展股份合作為基礎，建立農村集體經濟運行新機制，盤活農村“塵封”資產[7]。

3.4 以合作制為基礎，探索集體資產股份權能

沙灣縣通過大力改革農業經營新模式，努力探索6項集體資產股份權能，將試點較成熟的鄉鎮作為權能改革試點鎮，落實資產股份合作股權證的頒發和收益分紅，落實占有權和收益權[8]。對有償退出、繼承、抵押和擔保4項權能正在實踐過程中，沙灣縣已完善了村集體成員身份登記備案、股份變更登記、股權抵押擔保管理等機制，建立股權管理信息平臺，致力于探索和落實6項集體資產股份權能改革任務。

3.5 堅持因地制宜，分類推進改革

在試點工作開展過程中，根據不同村的具體情況制訂與之相適應的改革方式，柳毛灣鎮王家莊村通過實施土地整理項目將土地統一進行了置換和清理，并成立了金菜籃股份合作社;2014年土地承包經營權確權登記頒證試點工作在金溝河鎮宋圣宮村開展，在此基礎上推進資產股份占有權和收益權;金溝河鎮南頭道河子村通過開展農作物信息采集工作，對土地和開荒地統一清理，因此重點開展資產股份抵押權和擔保權的試點任務。根據各村的實際情況以及股份權能改革的重點和任務的不同，區別處理防止出現“一刀切”的現象。讓條件成熟的村先行先試，總結經驗，條件不成熟的不可強制推行，避免造成內部混亂，激化農地矛盾[9]。

4 沙灣縣農村集體資產股份權能改革的困境與原因

農村集體資產股份權能改革本就是涉及利益多且復雜的一項改革，其自身面臨的問題和矛盾也較多。在沙灣縣改革試點工作進行中也出現了許多問題，以靜態管理模式為主的股權設置使得股權交易平臺封閉不流通;由于農民接受改革的意愿較弱、產權的分散性以及農民獲取信息的困難性導致6項權能改革沒有真正得到有效落實;村集體對政府的依賴性較強，缺少有能力的帶頭人引導等等。這些困境更體現了改革的必要性。

4.1 以靜態管理模式為主，流動性較弱

目前沙灣縣在股權設置方面實行的是“生不增，死不減”的靜態管理模式，依照“人地結合”的原則進行折股量化。但隨著集體經濟和城鄉結合發展不斷加快，集體資產與成員結構以及收益分配等方面的問題會逐漸凸顯，靜態模式的弊端將變成一種新的矛盾。由于股權交易僅限于本集體組織內部，無法與外界進行平等交易，不利于引入外部資本，無法壯大集體經濟、提高成員分紅[10]。沒有建立股份股權登記管理系統和服務體系，在社會經濟的快速發展過程中，信息不對稱、新的理念無法融合以及村集體收入形式單一等問題都會不斷加劇[11]。

4.2 股份權能機制發展緩慢，改革效果不理想

集體股份權能改革本就是一項較新的改革探索項目，加之新疆的農業發展較國內其他地區尤其是沿海地區是相對落后的狀態，沙灣作為試點縣由于信息不對稱和民主參與程度低，沒有認識到改革的必要性。由于前期缺少宣傳，村民滿足于村集體長期提供的社會保障，不愿意打破現有的機制，不愿意接受新的改革政策是股份權能機制發展緩慢的主要原因。6項權能改革效果不理想，有償退出意愿不強，又僅限于村集體經濟組織內部，封閉的運行股權交易市場[12]。而抵押擔保權難以實現的重要原因是貸款數額和期限與農民實際需求不符，使得改革效果甚微。

4.3 組織成員認識不一，激勵機制不全面

由于村民對改革的認識不全面，在改革認識上不統一，部分村民認為集體經濟發展需依靠政府或村組織帶頭人員，個人只需跟風即可;部分村民認為只需保障個人利益即可，對其他事務沒有積極性;還有部分村民以個人意愿強加入村集體經濟組織中。這些問題的出現主要是村組織成員沒有統一的認識，沒有形成村集體經濟帶頭人，使得村集體在組織過程中不容易管理，大家認識不一容易變為一團散沙。為能積極帶動集體經濟發展，村集體經濟組織有必要建立人才領導的激勵機制，充分考慮人才需要，建立激勵制度，積極吸收人才，利用經濟激勵、成就獎勵等多種方式對有能力有創新思想的人進行激勵[12]。要通過經濟發展成果的提高，多渠道留住人才，帶動集體經濟發展的積極性。

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