基于“土地整治+”的南疆地區莎車縣精準扶貧探討

張斯奇 劉新平

摘要 以莎車縣英巴格村城鄉建設用地增減掛鉤項目為例，在分析項目實施后英巴格村經濟效益、社會效益、生態效益的基礎上，闡述土地整治對精準扶貧的助推作用，為莎車縣未來“土地整治+精準扶貧”工作提出對策與建議。

關鍵詞 精準扶貧;土地整治+;南疆地區莎車縣

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）14-0252-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.14.074

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract Taking the project of increasing or decreasing the urban and rural construction land in Yingbage Village of Shache County as an example，based on the analysis of the economic， social and ecological benefits of Yingbage Village after the implementation of the project， it explained the promotion of land remediation on precision poverty alleviation effect，so as to propose countermeasures and suggestions for the future “land remediation + precision poverty alleviation” work in Shache County.

Key words Precision poverty alleviation;Land remediation +;Shache County，Southern Xinjiang

作者簡介 張斯奇（1995—），女，山東東營人，碩士研究生，研究方向：土地利用與規劃。

收稿日期 2019-01-25

“土地整治+”是指在土地整治的過程中，以創新的工作思路，適應當地自然、經濟社會、生態等多方面協同發展，從而發揮土地整治最大的綜合效益。“土地整治+精準扶貧”模式是指針對貧困地區的自然、社會、經濟現狀，因地制宜地對該地區的田、水、路、林、村進行土地整治活動，以實現農民增收為目的，進而達到脫貧的目標[1]。

當前，新疆將脫貧攻堅作為援疆工作的重點。作為新疆22個深度貧困縣之一的莎車縣，自然條件惡劣且耕地質量、土壤肥力和基礎設施等條件遠低于全區平均水平。因此，因地制宜地進行土地整治工作，是今后一個時期內莎車縣精準扶貧工作的基礎。

1 莎車縣“土地整治+精準扶貧”狀況

1.1 項目基本情況

自治區黨委及政府積極響應國務院頒布的《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦

法》[2]，將莎車縣作為該項目的試點，通過建設安居房將擬復墾為耕地的建設用地上零散的居民點整合，以實現節約集約利用建設用地、增加耕地面積、提升耕地質量的目標，也使得城鄉用地布局更為合理。

莎車縣佰什坎特鎮英巴格村作為該項目的試點村。項目實施前，英巴格村農村居民點用地共有59.05 hm2，通過城鄉建設用地增減掛鉤項目，對老舊農村居民點用地拆遷可得建設用地指標34.48 hm2，其中1.11 hm2用于建新安置區的使用，剩余33.37 hm2為新增的建設用地交易指標，項目實施后村莊面積為25.68 hm2。交易收益首先用于抵扣各項規劃成本，節余部分可用于項目的專項資金，滾動使用[3]。

項目實施過程中保證了建設用地不增加、耕地不減少。項目區實施前后地類結構變化情況見表1。

1.2 實施效益分析

1.2.1 經濟效益分析。

根據2017年農產品的最新價格，通過實地走訪調查，結合項目區發展現狀，分析如下：項目實施后，可通過建設用地整理復墾為耕地的面積為29.30? hm2。按照小麥單產4 776.12 kg/hm2，單價2.4元/kg計算，種植小麥毛收入為11 462.69元/hm2，扣除生產成本5 373.13元/hm2，可得純收入為6 089.56元/hm2。項目實施后，每年給村民額外帶來17.84萬元的收入。

1.2.2 社會效益分析。

1.2.2.1 有利于土地節約集約利用。

項目實施前，英巴格村有村民365戶，共計1 460人，居民點用地面積為59.05 hm2，戶均居民點用地面積為1 617.81 m2，人均居民點用地面積為404.45 m3。項目實施后，居民點用地面積為25.68 hm2，戶均居民點用地面積703.45 m2，人均居民點用地面積175.86 m2，人均及戶均用地面積大幅度減少，土地利用節約集約程度得到大幅度提升。

1.2.2.2 有助于精準扶貧和鄉村振興戰略的實施。項目的實施有利于社會主義新農村的建設推進，實現“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村建設總體要求，從而鞏固鄉村振興戰略及精準扶貧成果。

一是改善農業生產條件，促進農業生產的可持續發展。項目的實施，使得項目區內零散分布的農村居民點得到整理，“旱能灌、澇能排”的高標準農田面積增大，耕地產能提高，農村道路用地凈增1.15 hm2，田間道路情況得到完善，公路交通網絡已全面建成。有利于推進規模化、多元化、科學化的農業經營方式，從而更好地適應現代農業的生產需求。

二是改善農民生活環境，促使農民生產水平的提升。項目的實施，使得農民居住更為集中，形成中心村[4]。中心村內的水、電、網等基礎設施完善，中心村也是村委會和文化廣場所在區域，輻射范圍1～2 km。農民的生活環境和生產水平均得到提升。

1.2.3 生態環境效益分析。

1.2.3.1 生態環境得到改善。

項目實施后，溝渠面積凈增1.54 hm2，不斷完善的溝渠系統有效地解決了取水排澇問題;林地面積凈增1.55 hm2，系統的防護林在防風固沙、保持水土方面起了很大的作用，從而使得生態環境與農田小氣候不斷得到改善。

1.2.3.2 農村景觀得到美化。項目的實施，使得中心村得到安置，標準田塊的建設不斷完善;拆舊區內雜亂無序的房屋建筑、零散分布的田塊得到改變。建新區村莊布局整齊規范，農村景觀得到美化。

2 莎車縣“土地整治+精準扶貧”過程中面臨的問題

2.1 部門之間缺少交流與合作 在工作過程中，各部門間缺少交流、各自為政，難以形成部門合力，無法實時共享土地整治與精準扶貧成果[5]。同時，僅靠莎車縣政府作為單一主體統籌工作安排，無法適應日漸繁重的工作量與“土地整治+精準扶貧”模式的需要。

2.2 生態環境脆弱 莎車縣春季多沙塵暴，全年降水稀少，部分山區自然環境更為惡劣，生物多樣性及生態系統復雜性程度較低，但在長期發展過程中，兩者緊密相連達到了一個相對平衡的狀態。但是惡劣的自然環境使得這種平衡狀態極其容易遭到破壞，且難以恢復。

2.3 僅靠土地整治無法解決教育、住房、醫療等社會問題 致貧原因不僅包含自然、生態等環境因素，還包含教育、住房、醫療、人口素質等社會因素[6]。因此，精準扶貧工作需要“精準”，要因地制宜地采取針對性措施進行。

2.4 耕地的基礎條件較差

土地整治無法迅速實現整個莎車縣的農業現代化。莎車縣耕地面積在近幾年一直呈現上升趨勢，但是由于投入較少，基礎條件較差，農田的基本建設跟不上，水利工程設施、防護林帶等工程建設配套不完善，導致耕地土壤貧瘠化、鹽堿化、沙化等問題發生。同時，南部山區人少地多、人均耕地較多，歷史上形成的粗放經營的習慣如今仍在農村部分地區沿襲[7]。

2.5 山區土地整治難度較大 隨著自治區扶貧力度的加強，莎車縣多數貧困鄉鎮村經濟得到了較好的發展，但仍存在山區的貧困村難以實現扶貧的推進工作。這些地區由于自然環境較為惡劣，經濟、文化發展較為滯后、交通不便等因素的影響，土地整治難度較大，對扶貧攻堅工作的開展造成了極大的影響。

3 對策建議

3.1 強化部門合作，建立相關制度 要想建立一套完善的“土地整理+精準扶貧”的政策，需要莎車縣政府始終堅持以土地整治項目為基礎，聯合國土資源局、農業局、扶貧辦、統計局、村委會等多個部門相互合作，并不斷完善政府領導、部門間溝通、規劃銜接等機制，積極向自治區匯報進展，精準發力，施策扶貧。要根據當地的土地使用情況完善土地利用總體規劃以及其他各種專項規劃，科學合理地優化土地利用結構，提升土地使用的效率。對于新增的建設用地計劃指標，要優先考慮將其用于扶貧的需求上。在國土資源局開展土地整治工作時，政府要協調項目區的農民主動參與到土地整治的工作中來。

莎車縣政府在推進“土地整治+精準扶貧”工作時，嘗試重視以下幾個方面：首先，縣政府出臺政策方案，將土地整治劃撥資金納入縣精準扶貧專項資金中去，以便“土地整治+精準扶貧”的實施，做到集中財力精準扶貧。其次，扶貧辦根據統計局及農業局等部門收集的數據資料確定縣域內的重點貧困鄉、貧困鎮及貧困村。再次，縣政府在分配土地整治建設任務及分發補助資金時，需要依據扶貧辦提供的歷年數據資料有針對性地分配，將資金向重點貧困地區傾斜，努力改善當地的基礎設施狀況。之后，村莊的搬遷工作進行時，首先要進行的是舊村的復墾工作安排，還可以選擇幾個重點貧困鄉（鎮）、村將其設置為國土資源管理制度改革的試點鄉（鎮）、村[8]，對當地的低效用地、荒漠、戈壁、重度鹽堿地等未利用地進行開發利用，以增加當地農戶的收入。最后，由于莎車縣南部山區生態環境脆弱、自然條件較為惡劣，政府要出臺相應政策加快進行該區域搬遷意愿較大的村民的搬遷工程。

3.2 注重生態環境，再現綠水青山

無論是土地整治還是精準扶貧工作，都是為當地的農民服務，最終目的是提高他們的生活質量。在土地整治助推精準扶貧的過程中，實現全縣的綠色崛起及可持續發展[9]，是莎車縣精準扶貧的關鍵抓手。莎車縣可以設立生態建設環境保護專項資金，提高生態建設環境保護項目的補助標準。利用土地整治工程手段，再造莎車縣生態環境圈的綠水青山。

改善沙土及鹽堿土。莎車縣有較大面積的沙土，土壤鹽堿化也較為嚴重。近幾年來，莎車縣通過進行土地整治工程和已實施的基本農田保護工程，有效地改善了當地土壤的理化環境，提升了農產品的質量，提高了農產品的產量，從而使得當地農民收入得到增加[10]。

做好水土保持工作。莎車縣山區林帶少，部分地區水土流失較為嚴重。在項目建設時，要圍繞“綠”字進行，防止農民的生產居住環境被水土流失侵害;通過修筑山區坡地擋土墻，保證在進行排水渠道修繕時，坡地表層土壤不被沖刷。

3.3 結合當地特色，創新扶貧路徑

土地整治不僅僅是單獨對土地的整治，項目的實施還可以帶動多個產業的發展，如推動旅游資源的開發、特色農業的發展。

土地整治工作可以有效開發當地的旅游資源，結合當地旅游資源特色實施土地整治項目，讓當地獨具特色的自然生態景觀促進旅游產業的發展，讓旅游扶貧成為助推遠郊及山區農民脫貧致富的新路徑。莎車縣旅游資源豐富，如絲綢之路莎車濕地公園、葉爾羌汗國王陵等國家3A級旅游景點。莎車縣政府應因地制宜、統籌兼顧，充分發揮縣域內田、水、路、林、村綜合整治的優勢，將土地整治的內涵不斷擴展，在“土地整治+旅游”上下足功夫，為當地貧困農民提供一份額外收入。

土地整治還可以推動當地特色村鎮的形成。莎車縣是一個多民族聚居的地區，不同民族間的文化互相交融形成了莎車縣獨具特色的民族文化。莎車縣政府應大力扶持民俗旅游，打造集生態農業、蔬果采摘、旅游觀光、“農家樂”等于一體的田園綜合體，為當地經濟發展、農民致富提供新的路徑。

3.4 重視實地勘測，講求因地制宜

土地整治過程中，首先要進行的就是實地勘測工作，該工作也是土地整治的基礎內容。它既能保證項目的合理性、保證土地整治施工進度的順利進行，并在實地勘測過程中通過與當地農民的互動，激發他們對日后土地整治項目參與的積極性，又能了解項目區自然、經濟、社會、人文等多種情況，以便因地制宜地進行土地整治項目。

實地探測工作要盡可能地細致，并且進行多階段的調查。首先是土地整治方案設計前的實地調查。這個階段主要是針對項目區內環境進行的勘測。包括可供水源、排水狀況、灌溉設施、林帶情況、道路情況等，可以為土地整治工作提供初步方案的規劃依據。其次是中期調查。根據設計好的土地整治初步方案，對項目所在區域土地進行有針對性的實地踏勘，此階段應邀請項目區內與該土地整治項目有直接關聯的村委會干部及村民代表一同進行勘測，廣泛征求他們的意見，從而能夠深入且準確地了解該地區群眾對項目的態度，并可以向他們征求關于調整土地權屬關系的建議[4]。

在探測工作結束后，對項目區已經有了一個初步的了解與認識。此時，針對項目區的情況進行討論，因地制宜地提出意見，以確定項目區土地整治的具體實施方案。

參考文獻

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