政府購買服務中憑單制的運作

〔摘要〕 憑單制通過向終端消費者發放憑單的方式，賦予他們在多個服務承接主體之間進行競爭性選擇消費的權利，促使他們選擇契合偏好的服務，并在服務的生產和消費過程中進行督導和績效評價反饋，這樣也能夠有效地節約政府治理成本。我國政府購買服務的憑單制實踐雖然取得了長足進展，但仍面臨著終端消費者缺位、供需錯位、績效評價滯后和政府治理成本不斷增大等難題。為了充分發揮憑單制的應用價值，需要根據價值導向篩選發放對象，適度放寬憑單的適用范圍，增加承接主體的數量，采取實名制監控憑單使用過程。

〔關鍵詞〕 政府購買服務，憑單制，終端消費者

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）04-0071-09

政府購買服務包括購買直接受益對象為社會公眾的公共服務及直接受益對象為政府自身履職所需的輔助性服務 〔1 〕，本文聚焦于政府為社會公眾購買公共服務的購買行為。購買服務可以有效地激發社會活力，彌補政府失靈的不足，被各國普遍采用，被稱為“第三方治理” 〔2 〕19。在上海市1995 年引入政府購買服務實踐之后，這一創新性做法逐步擴散開來，并被上升為國家層面的政策。時至今日，初步的制度框架已經形成，政府購買范圍不斷擴大，涉及的資金項目逐年增多，但仍然面臨著供需錯位、公眾獲得感不強、績效評價滯后及治理成本不斷加大的難題。為了應對這些難題，部分研究者提出了進一步健全政府購買服務的制度體系，增加治理購買服務的機構平臺，但筆者認為這樣做會導致治理成本不斷增加。如何在通過購買服務轉變政府職能而不增加政府治理成本的同時又能夠切實增強社會公眾的獲得感？筆者認為，引入“憑單制”可以創新政府購買服務的治理機制。盡管“憑單制”已在一些購買服務項目中得到應用，然而由于缺乏頂層設計，實踐中仍然存在很多問題。令人欣慰的是，2018年7月，財政部出臺了《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》，創新性地引入了通過憑單制確定項目承接主體的方式。這一創新性的做法有望破解政府購買服務面臨的供需錯位、績效評價滯后、終端消費者缺位和治理成本不斷加大等難題。為了進一步推動憑單制在政府購買服務中作用的發揮，筆者結合近年來憑單制在實踐中的應用情況，集中探討憑單制在政府購買服務中的作用機理、應用價值及相應的政策設計。

一、憑單制及其在政府購買服務中的作用機理

在憑單制中，政府向服務的終端消費者發放有形的卡片等媒介而承擔融資的職責。具體運作方式為：政府根據一定的資質標準篩選出合適的服務生產者，消費者則在獲得資質的服務生產者之間自由選擇消費服務單位，服務的生產者則通過為消費者服務而獲得憑單，并最終從政府那里兌換資金而獲得服務的報償。從西方的實踐來看，憑單的形式比較多樣，包括明單、暗單及退單等多種方式 〔3 〕?；谠谡徺I服務中應用的需求，我們在這里僅將憑單制限定為向消費者發放有形媒介這種狹義形式。

通過對西方國家憑單制的使用實踐觀察，我們可以總結出憑單制的運作機制基本上包括發放、使用、兌換憑單三個階段：一是發放憑單階段。其核心任務是通過對消費者及其家庭經濟收入狀況的評估，確定憑單的發放對象及發放額度。二是使用憑單階段。這一階段的核心任務是服務生產者依靠自身的實力吸引持有憑單的消費者選擇消費自身的服務，而持有憑單的消費者則根據自身對服務的偏好選擇生產者，用憑單交換相應數量的服務進行消費。三是兌換憑單階段。這一階段的核心任務是服務生產者用自身通過服務生產換得的憑單，到政府的財政部門換取相應數額的資金。

憑單制改變了服務供給的結構和流程環節，必將對公共服務的供給產生深刻的變革意義。從結構上來講，憑單制通過向終端消費者發放憑單的形式賦予消費者選擇權，將傳統的服務供給機構從政府和服務生產者的雙方主體，轉變成了政府、消費者和生產者三方主體。從流程上來講，憑單制引入了終端消費者的選擇權和服務生產者之間的競爭機制，傳統服務供給流程的政府決策和生產者生產兩大主要環節轉換成了政府融資、消費者選擇消費服務和生產者競爭生產服務三大環節。

（一）憑單制將終端消費者納入了購買服務的行動框架中。在傳統的公共服務供給模式中，社會公眾這一終端消費者處在公共服務供給鏈條的末端和消極等待的地位。在西方國家，社會公眾只是在選舉的過程中才有機會表達他們對公共服務的需求偏好，一旦選舉結束，則很難對公共服務的供給過程產生影響。在這種服務供給結構中，政府領導作出為社會公眾供給的服務的內容、數量和質量方面的決策，設定預算，行政組織則根據決策和預算生產服務。社會公眾很難對決策和預算安排產生影響，他們最多只能對不滿意的服務抱怨幾句。

政府購買服務這種創新型的服務供給方式，雖然改變了傳統的公共服務供給模式，但是仍然沒有將終端消費者納入服務供給的行動框架之中。在購買服務的行動結構中，政府部門仍然主導了購買服務的內容、數量和質量等決策過程及購買服務的預算安排過程，只不過是社會組織和企業等社會力量替代了傳統的行政組織和基層服務人員或者公共事業部門，承擔起了公共服務的生產功能。社會公眾仍然處在公共服務供給鏈條的末端，除了消極等待服務供給之外，他們既不能對購買服務的決策過程產生影響，也不能對生產單位的篩選過程產生影響。

憑單制則徹底地改變了公共服務供給的流程結構，將處于供給鏈條末端的終端消費者置于了服務供給的核心環節。憑單制用“政府→消費者→服務生產者”這一服務供給和資源配置模式替代了“政府→公共事業部門”這一傳統的服務供給和資源配置模式，在這種新模式中，消費者被置于核心地位，他們從被動的接受者轉變為主動的選擇者和資源流向及流量大小的真正決定者。在引入憑單制之后，雖然政府仍然在購買服務的內容、數量和質量的決策過程及預算編制過程中發揮著重要的作用，但是由于將預算資金分配發放給了終端消費者，而非直接撥付給購買服務項目的承接主體，因而使得終端消費者擁有了消費哪家生產者服務的選擇權。這樣就將終端消費者的利益與購買服務密切聯系在一起，也就是激活了終端消費者的行動。

憑單制非常重要的作用之一就是將傳統購買服務模式始終缺位的終端消費者引入購買服務的過程中，并且通過給他們發放憑單的方式而賦予其在購買服務供給行動結構中以核心地位。如果說購買服務的政府部門是購買服務這出戲的編劇和導演，那么終端消費者則是主演。如果沒有他們持有憑單并選擇消費服務，購買服務項目就難以運作下去。引入憑單制將會導致購買服務供給流程環節的重大變化，由政府確定目錄、承接主體申報項目、政府篩選項目、承接主體生產服務、終端消費者消費服務和政府組織評價項目績效構成的傳統供給流程，轉變成政府篩選終端消費者、篩選有資質的承接主體、發放憑單、終端消費者使用憑單選擇消費服務及承接主體兌換憑單等新的供給流程。

（二）終端消費者在憑單制中根據其偏好實時動態地選擇消費服務。憑單制的運作機理就是通過模擬市場運作而創造一種公共服務市場，市場發揮作用的重要條件之一就是供需雙方之間的自由選擇和自由交換。需求方的自由選擇往往是根據自身的需求偏好作出的，只要市場中的供給方足夠多，在需求者的自由選擇下，其需求總是會得到滿足的。在購買服務中引入憑單制，就是通過賦予終端消費者盡可能多的自由選擇權，從而最大可能地促進他們的偏好需求在購買服務項目中獲得滿足，切實增強其獲得感。

在購買服務的過程中引入憑單制就是通過向終端消費者發放憑單這種方式，賦予他們根據自身偏好選擇消費服務項目的權利，從而也能夠使得公共服務供給具有類似于市場經濟的運作效果。憑單制賦予他們選擇消費服務的權利，這就實現了原來由政府部門選擇轉變為由終端消費者選擇的轉變。由政府部門選擇和指定服務的內容和生產主體面臨的問題是，由于政府部門和終端消費者之間的信息不對稱，因而政府部門很難有效地掌握終端消費者的需求信息。更何況不同類型的人群，他們的服務需求是不一樣的;即使是同樣的人群，其中不同個體的服務偏好也是不一樣的。隨著時間、環境及個人經歷的變化，隨著需求滿足后效用的遞減和社會的技術和知識進步等，人們對服務的偏好需求總是處于動態的變化過程之中 〔4 〕60。這就進一步增大了政府部門在購買服務過程中把握終端消費者需求的難度。因此，一般而言，由個體消費的服務項目，政府都沒有必要代替終端消費者作出消費選擇。

憑單制的運作機理是讓終端消費者親自選擇消費服務項目，因而會有效地緩解政府購買服務面臨的供需錯位問題。在購買服務的過程中使用憑單制，政府就購買服務內容作出一個范圍性的設計，按照一定的資質標準篩選服務生產者和終端消費者，具有資質的服務生產者生產服務，具有資質的終端消費者獲得憑單，消費服務。當某種憑單涵蓋的服務內容所涉范圍比較狹窄因而致使符合資質的服務生產者比較有限時，終端消費者選擇消費的自由度也就比較有限，就難以實時動態地選擇到符合其偏好的服務內容和生產者。但當憑單覆蓋的內容所涉范圍比較寬泛因而使得服務生產者較多時，終端消費者將會有更大和更真實的自由選擇權，也就能夠能選擇到更加契合自身偏好需求的服務。

（三）憑單制引入競爭性消費和等價交換機制能夠促進服務項目的績效評價。在傳統的政府購買服務流程結構中，服務項目的消費和績效評價是分離的。一方面，購買服務項目的消費主體和績效評價主體是分離的，消費主體是社會公眾，而績效評價主體則是政府部門及其委托的專家;另一方面，購買服務項目的消費過程和績效評價過程也是分離的，績效評價是在項目執行結束之后進行的。這種分離式的評價最終比較難以有效地對服務項目的質量作出真實評價。因為，服務性的項目往往是針對服務對象開展的一些行為活動，服務的生產過程和消費過程是同一過程，也是彼此交互的過程，在這一過程中，需要生產者和消費者之間進行頻繁的互動。服務項目需要消費者根據體驗后所獲得的滿足感才能作出真實的評價。如果采用事后績效評價方式，就很難實時地回溯到服務現場，評價依據的只能是一些服務的人次數量等記錄，或者是一些簽到表、照片及消費的滿意度調查等資料。這在一定程度上造成了績效評價的滯后和形式化，難以真實反映終端消費者的獲得感。

憑單制則讓終端消費者競爭性地在不同的服務生產者之間選擇消費，提升了服務的績效，也提升了績效評價的真實性。在憑單制中，終端消費者根據自己的體驗，自由地在多個生產者之間自由選擇消費。每一次消費的選擇，都是基于上一次的消費體驗和評價作出的，這就形成了終端消費者實時績效評價-消費選擇鏈條，這樣一來每一家服務生產單位都面臨著實時地吸引客戶和接受評價的壓力。例如，當政府部門決定向老年人發放按摩保健服務的憑單時，按照每人10次、每次50元的額度發放按摩卡。持卡的老年人，第一次可以嘗試在有資質的按摩機構體驗，如果比較滿意，他下次還會選擇這一家。如果不滿意，他會通過向其他老年人收集信息的方式，選擇另一家比較好的符合資質的按摩機構。如此反復幾次，最終每個人都可能選擇到符合自己偏好的按摩機構。這樣的自由選擇和按摩機構之間的競爭，實際上就將服務生產、服務消費和績效評價融合成為同一個過程，在這一過程中終端消費者將消費和評價反饋貫通起來。憑單制打破了傳統購買服務過程中承接主體一旦獲得項目就居于壟斷地位的局面，當所有符合資質的機構都為了獲得憑單而競爭時，他們就不得不改善自身的服務，這樣面向老年人的按摩服務行業的整體水平就會得到大幅度的提升。

（四）憑單制通過終端消費者的選擇和生產者間的競爭而節約治理成本。在當前的政府購買服務供給過程中，政府部門需要開展許多超出自身能力范圍之外的活動，如果沿著將“一條意見和三個目錄”升級為“一個條例五個目錄” 〔5 〕，增加更多的政府購買服務操作平臺這個思路繼續下去，那么政府為了管理購買服務項目還會承擔更多的治理成本，但治理效果是否有效還不確定。根本性的原因是，這種思路和方法放逐了終端消費者這一購買服務的核心利益相關者，沒有激活他們在購買服務過程中的需求選擇、競爭性消費和實時監督評價等方面的動能。例如，沿著現有的思路，政府要通過各種各樣的需求調查機制來分析社會公眾的服務需求偏好，通過競爭性的篩選機制判斷眾多承接主體的能力和水平，通過評審購買服務項目申報書而確定項目的必要性、可行性和實現預期目標的可能性，通過閱讀項目績效報告及現場提問等方式對項目的績效作出評價。其實，由于信息不對稱，政府部門有限的人力根本難以應付數量眾多的購買服務項目。也由于集中式的控制管理方式以及服務項目生產、消費及評價管理的主體的分離，即使政府在上述環節中作出了巨大努力，付出了巨大成本，所取得的效果也不一定會令人滿意，因為這些努力并不能保證終端消費者獲得感的提升。

憑單制則通過賦予終端消費者自由選擇的權利，在生產者之間引入競爭機制，從而能夠大幅度地減少政府為管理購買服務項目而承擔的成本。因為，終端消費者本身就是需求主體、消費主體和評價主體。當政府向他們發放了憑單之后，終端消費者就會如同在市場上花錢購買商品一樣使用憑單購買服務，他們會“貨比三家”似地挑選服務生產單位，尋找到“錢有所值”和“稱心如意”的服務。因而，他們會千方百計地挑選符合自身偏好的服務，密切地監督促使服務生產者為自己提供更好的服務。當在消費服務的過程中遇到問題時，他們會及時進行反饋，并督促相應的服務生產者改善服務質量，否則他們會改選其他的服務生產者。憑單使得終端消費者的“付費”和服務消費緊密地聯系在了一起，從而能夠最大程度地提升效率。這是因為付費和服務消費聯系越緊密，公共服務體系將越富有效率。人們的行為表明，當需要通過付費才能消費服務時，他們會精打細算并最大程度地滿足自身的偏好 〔4 〕73。

在應用憑單制之后，由于終端消費者的積極作為，將政府部門從繁瑣的管理環節中解放出來，從根本上節約了治理成本。因為，借助于憑單制，政府部門不必確切地掌握社會公眾的服務偏好，只需要知道一個概況就可以了。例如，政府向兒童發放課后興趣培訓券時，并不需要精準掌握每一個兒童的需求，只需了解大體范圍。獲得憑單后，每個家庭會根據孩子的興趣愛好在美術、音樂、體育等培訓內容中選擇具體的服務項目。借助于憑單制，政府部門不必對服務項目的生產過程進行追蹤督導，因為持有憑單的終端消費者會為了自身利益而全方位地實時督導，服務生產者則會為了獲得更多的憑單而全心全意地服務終端消費者。最后，政府也沒有必要詳細地對服務項目進行績效評價，因為持有憑單的終端消費者會通過自身的消費選擇而對有資質的服務項目的承接主體進行績效評價，每個主體獲得的憑單數量就是他們服務績效結果的體現?？傊瑧{單制使得終端消費者與服務生產單位之間在服務供給過程中能夠實現需求表達、監督、評價和反饋等實時性的互動。這在一定程度上是對政府部分職能的替代，可以大幅度地節約政府在相應環節中的治理成本。

二、以憑單制來破解當前政府購買服務中面臨的難題

我國政府購買服務起步晚，但發展迅速，然而，卻也普遍面臨終端消費者缺位、供需錯位、績效評價滯后及治理成本不斷增大等難題。這些難題與憑單制的缺位有很大關系，需要創新政府購買服務的機制，引入憑單制進行破解。

（一）缺位的終端消費者需要憑單激活。一般而言，政府購買服務指的是政府為社會公眾購買公共服務。從中可以斷定社會公眾顯然是非常重要的行動者之一，他們至少有三個重要的角色。首先，社會公眾是政府所購買服務的終端消費者，他們的消費行為和所獲得的效用，直接決定了政府購買服務的效用。其次，社會公眾是政府購買服務決策中的偏好表達者，他們是否有渠道表達偏好，直接決定了政府購買服務決策的有效性和給公眾帶來的獲得感。因為，如果不符合消費者偏好，無論政府采取多少購買措施，付出多大的成本，都是沒有意義的。再次，社會公眾是政府購買服務項目的績效評價者，他們是服務項目的直接消費者，因而也是直接體驗者和效果的最佳評價者。

雖然社會公眾具有如此重要的地位，但是當我們反觀政府購買服務的制度框架和實踐時，卻發現他們基本上是缺位的。當前政府購買服務制度框架中的主要行動者是購買主體和承接主體。購買主體是各級行政機關和參公管理的事業單位，承接主體是依法登記的社會組織和企業等社會力量。從購買服務實踐的流程環節來看，作為終端消費者的社會公眾是缺位的。當前政府購買服務一般包括以下幾個環節：（1）作為購買主體的政府部門編制購買計劃;（2）購買主體根據需求向社會發布購買公告;（3）承接主體申報項目;（4）購買主體按照采購法要求通過公開招標、邀請招標、競爭性談判或單一來源采購等方式確定承接主體;（5）購買主體和承接主體簽訂合同;（6）承接主體按照合同約定提供服務;（7）購買主體在項目執行結束后組織有關專家進行檢查驗收。在上述七個環節中，作為終端消費者的社會公眾則自始至終都沒有出現。雖然在購買服務實踐中，政府也作出了公開征求意見、召開座談會、網絡化信息收集、委托專業機構調查以及構建參與式治理等類型需求調查行為 〔6 〕，但是，作為自上而下的需求調查，有時候其形式意義大于實質意義。

正是由于沒有引入憑單制，終端消費者在購買服務項目的選擇和執行過程中始終是缺位的。具體表現為兩方面：一方面，社會公眾并不能參與購買服務的內容范圍決策過程。當前政府購買服務的決策主要是由相關的政府部門作出的，它們初步地劃定了購買服務的目錄范圍，而具體的購買服務項目則是由申報承接項目的社會組織等社會力量根據自身業務特長及經驗設計的。另一方面，社會公眾處于消極等待的地位，由于沒有引入憑單制，他們沒有自由選擇服務單位的權利，而是被選擇是否可以消費服務。在現實中，作為社會公眾，誰能夠獲得什么樣的服務，實際上是由承接執行購買服務項目的社會力量設計和主導的，這些組織選擇服務對象的依據是項目設定的目標、實施地及可行的落地方案，而不是終端消費者的需求程度。

因此，我們急需激活終端消費者的行動。如前文所述，當采用憑單制方式購買服務之后，持有憑單進行服務消費選擇的終端消費者就會從服務供給鏈條的末端走向中心位置，從而使憑單的發放、消費及兌換都建立在終端消費者的行動之上。

（二）錯位的服務供需需要憑單制矯正。雖然社會公眾是政府購買服務項目的天然終端需求者和偏好表達者，但由于他們的缺位，以及政府需求調查的形式化等原因，實踐中普遍地出現了供需錯位的問題，有時候政府購買的服務項目和社會公眾需求的服務項目之間不一致，具體表現就是政府購買了的服務項目，社會公眾并不需要或者是需求不強烈;而社會公眾強烈需求的服務項目，政府卻沒有購買。在我們的訪談中，有官員反映實踐中已出現了“三有三不”的問題，即“有需求，得不到購買;有資金，花不出去;有項目，不對胃口” 〔7 〕。還有一些社會組織在參與政府購買公共服務的過程中越來越“聽政府的話”，逐漸喪失了其對公眾需求反應靈敏、創新性強的優勢，變得不再“接地氣” 〔8 〕。

由于沒有引入憑單制，終端消費者沒有渠道表達自身的服務需求偏好，導致了由承接主體設計的服務項目內容難以有效反映終端消費者的偏好。由于沒有被發放憑單，終端消費者無法憑借憑單在多個服務生產者之間根據需求和偏好進行挑選，他們在購買服務項目的決策和執行過程中并沒有自由行動的空間，他們主觀多樣的需求往往得不到忠實的反映，導致政府購買服務實踐中普遍面臨著供需錯位的問題。

在實踐操作中，當前的政府購買服務一般是基于政府部門出臺的比較寬泛的購買目錄進行的，例如教育服務、殘疾人服務、養老服務、社區服務等。購買服務目錄一般沒有詳細到針對哪些人開展什么內容的服務項目，更難以涉及服務項目的數量和質量。這樣，在實踐中購買服務項目的承接主體就成了項目服務內容、數量、質量標準及具體服務對象的設計者。一些組織往往注重追求形式化的體系，例如服務的次數、受益的人數、活動開展的規模等，而不是終端消費者的獲得感。這就導致很多服務項目開展了多次活動、發放了許多材料，卻并未給終端消費者帶來實質性的獲得感。

因此，我們必須以向終端消費者發放憑單的方式賦予他們表達偏好的途徑，讓他們就如同在市場上持有人民幣進行消費一樣，可以根據自身的需求偏好在憑單覆蓋的服務范圍內有選擇地消費。此時，消費購買服務項目就如同吃自助餐一樣，終端消費者可以根據自己的口味和食量直接取餐，不用假手他人，實現了服務需求表達和服務選擇的一體化。毫無疑問，這樣做可以有效地解決購買服務面臨的供需錯位難題。

（三）滯后的績效評價需要憑單持有者的積極參與。雖然社會公眾是終端消費者，但由于沒有引入憑單制，因而，在一般情況下他們還沒有機會參與購買服務項目的績效評價。當前，政府購買服務項目的績效評價一般包括兩個階段，基本上是由政府部門、相關專家及第三方組織等主體進行操作。第一個階段是服務項目的中期督導和檢查，這個階段一般會由購買服務的政府部門委托相應的社會組織組織專家進行現場督導、組織召開中期檢查評審會，服務項目的承接主體則撰寫中期報告并進行匯報。第二個階段是購買服務項目的結項評審，這個階段也是由購買服務的政府部門委托協助運作管理購買服務活動的社會組織組織召開結項評審會，承接主體撰寫績效報告并在結項評審會上向專家匯報，出示相應的績效證據，接受專家的詢問。由于項目已經執行結束了，結項評審時一般情況下都不會也難以再進行現場的走訪和評價。雖然多數項目績效的評價要求承接主體開展服務對象的滿意度調查，但如果缺乏有效的實地過程督導，這些滿意度調查的可信度也很難保證。

由于沒有引入憑單制，由專家組或者第三方開展的購買服務項目績效評價是比較滯后的，主要體現在兩個方面：首先，作為購買服務項目的終端消費者的社會公眾并沒有有效地參與到績效評價的過程中去。由于在當前購買服務的績效評價過程中，終端消費者并不能像持有憑單的消費者那樣根據以往的消費體驗和判斷，擇優選擇下一次的消費，他們難以將其“付費行為”與消費行為緊密地聯系起來，因而就難以實時地根據績效對購買服務項目的承接主體形成壓力。其次，由于沒有實行憑單制，當前的政府購買服務項目的績效評價指標基本上不反映終端消費者的意見，多數項目績效評價陷入了“數字游戲”的境地。在實踐中，這些績效指標多數表現為項目期間開展的活動次數、服務的人數等方面，而這些指標和材料最多能夠反映出服務項目的數量，很難反映出服務項目的質量。例如，“北京市西城區XX街道為老服務全響應行動”購買服務項目設定的服務對象是該街道的退休人員、弱視人員和行動不便的老人，設定的績效指標包括：健康義診2次、心理健康義診18次、國學經典講座15次、傳統書畫知識講座17次、心理疏導主題沙龍活動6次、盲人聽電影活動8次、電影講述志愿者培訓4次、個案咨詢30次、大型活動2場、銀齡康娛活動5次、小組工作2個、志愿者培訓2次、免費修腳4場。該項目執行結束后，專家對其績效評價反饋出的問題包括：（1）相關群體活動只有策劃方案、評價表，沒有活動的影像資料和每次活動的總結材料;（2）活動受益人群比較模糊，受益人數與受益人次沒有明確的界定，在活動過程中沒有記錄相關的受益人名單等信息;（3）設計的活動很多，但是活動宣傳不夠，沒有活動的新聞稿、相關照片和影像資料。根據專家意見，我們不難發現，由于服務對象沒有參與到績效評價中，如果也沒有真實可靠的照片、簽到表和影像資料，事后的績效評價是很難對項目的執行情況作出真實的判斷的。

因此，我們需要通過憑單制激發終端消費者對購買服務項目進行績效評價的積極性。如前文所述，當政府部門向終端消費者發放憑單之后，終端消費者消費使用憑單的過程也是對服務項目進行績效評價的過程，而且會將服務項目的績效評價實時地寓于項目執行過程之中，而不是事后回溯性地評價項目的績效材料。這也符合作用于人的服務項目的生產過程和消費過程是同一過程的屬性要求。

（四）不斷增大的治理成本可借助憑單制來降低。由于未引入憑單制，未能發掘潛藏在終端消費者群體中的能量，導致政府承擔的治理成本不斷增大。實踐中，政府購買服務并不能“一買了之”，政府需要成為一個“精明的購買者”，對購買服務的過程進行全流程的管理 〔9 〕。在過程管理中，政府的管理職能越來越多，政府部門需要開展終端消費者的需求調查、購買目錄設定、項目承接主體篩選、項目執行過程監控及項目績效評價等，這就導致政府承擔的治理成本也越來越大。

政府對購買服務項目治理成本的增加主要體現在如下幾個方面：首先，為了管理購買服務活動，政府需要投入更多的人力和財力成本。例如，在項目申報環節，需要有專門的人員接受社會力量的咨詢和項目申報文件;在項目的立項評審環節，需要組織財務、法律及項目相應領域的專家進行項目的篩選;項目的執行環節則需要組織專家進行現場督導;項目結項評價環節同樣需要財務、法律及服務領域的專家進行績效評價。與這些人力活動相伴隨的是各種人員的勞務費用。其次，政府需要投入更多的時間和精力不斷地創新和完善購買服務制度政策。例如，將購買服務的意見上升為條例，在購買服務目錄、職能轉變目錄及具備資質的社會組織目錄的基礎上，增加價格目錄及評價組織目錄。將“一條意見和三個目錄”升級為“一個條例五個目錄” 〔5 〕，增加更多的政府購買服務的操作平臺，就需要承擔更多的成本。

治理成本不斷加大的根本原因是，政府試圖通過購買服務的辦法實現公共服務市場化供給的目標，但是卻仍然在使用計劃管理的手段實現這一目標，從而導致越來越多的管理活動集中于政府部門身上，而不是分散于終端消費者身上。由于沒有引入“憑單制”，沒有設計出類似市場經濟的“購買服務治理機制”，終端消費者不能在購買服務的需求偏好表達、項目承接主體篩選、項目執行過程監控及項目績效評價中發揮作用。如此一來，政府部門就不得不通過各種方法去解決自身與終端消費者、購買服務項目承接主體之間的信息不對稱問題。但是，如果采用憑單制，則終端消費者自身就會參與到購買服務的過程中去，那么，政府部門與終端消費者之間的信息不對稱問題就會自然而然地解決了，具體表現為政府不再需要費盡心力地琢磨終端需求者的需求偏好，持有憑單的終端消費者會自然地依據自身偏好進行服務的消費選擇。同時，由于終端消費者持有憑單選擇消費，并通過憑單將其利益與服務消費緊密結合起來，政府和項目承接主體之間由于信息不對稱而帶來的監管和評價難題就會得到解決。具體表現為，終端消費者將出于自身利益的考慮而代替政府對服務的生產過程進行實時督導和績效評價。可見，不引入憑單制，不激活終端消費者這一寶貴資源，政府部門將會承擔越來越大的治理成本，而治理效果卻不一定顯著。

因此，我們必須要通過引入憑單制激活終端消費者這一寶貴資源。當政府部門向終端消費者發放憑單之后，他們就會成為名副其實的服務需求表達者、服務消費的決策選擇者及服務項目的績效評價者。憑單制能夠使得需求表達、決策選擇及績效評價和終端消費者的利益相兼容。因為，當消費者持有憑單選擇消費服務時，就如同他們持有貨幣進行消費一樣，必然以“物有所值”和“物美價廉”為行動的根據。終端消費者在需求表達、決策選擇和績效評價等環節中的積極努力，就是對政府部門的功能替代，因而會最大程度地降低當前購買服務的政府部門不斷增大的治理成本。

三、在政府購買服務中實行憑單制的政策措施

憑單制有諸多優點，但是作為一種制度設計，它的有效運行范圍是有限的，也必須建立在一定的條件之上。因此，我們必須要根據憑單制的內涵及作用機理明確其適用范圍和條件，并據此制定政策措施。

根據服務的作用對象是人還是物、服務消費是以個體還是以集體為單位的不同情況，我們可以把服務項目劃分為四類，而憑單制則適用于其中的一類，即作用于人的、以個體為服務對象的購買服務項目。作用于人的、針對個體開展的服務項目適合采用憑單制，主要包括針對個體開展的教育培訓、治療、康復、按摩等服務活動。從前文的分析中我們知道，憑單是由個體持有并進行選擇消費的，這種消費選擇是基于消費體驗而作出的，而消費體驗一定是主觀的和個體化的，也就是說不同的人主觀需求不同，對某個購買服務項目會作出不同的判斷，這就體現出了差異性，適合由個體持有憑單選擇消費。

那些由集體單位消費的服務項目，無論是作用于人還是作用于物都不適用憑單制。作用于物的服務項目，例如道路清掃、河道保潔和綠化養護等具有客觀的績效結果，一方面不需要通過個體的體驗進行績效判斷和選擇，另一方面這類服務往往具有規模經濟的特點，是供群體消費的，因而就需要通過集體選擇的方式作出集體決策。那些作用于物并由個體進行消費的服務項目，由于不是針對老、弱、病、殘、幼等特殊群體開展的服務類項目，一般情況下都不會納入政府購買的范圍，即使政府購買了，但由于作用于物而且結果易測，因而也不適用憑單制。

盡管如前文所述，憑單制有諸多優點，可以在政府購買服務過程中推廣應用，以有效解決前文所述的難題。然而，憑單制的應用是一整套的制度體系，其在實踐中的應用也會面臨一系列的潛在問題，如陷入價值爭議而擱淺、覆蓋內容狹窄而限制終端消費者的實質性自由選擇、服務生產者過少而導致競爭性不強、發放和使用過程管理不善而導致憑單的虛假使用，因此需要做好相關的政策設計。

（一）根據價值目標選擇憑單發放對象。在購買服務中引入憑單制首先面臨的挑戰就是容易陷入各種價值導向爭議的漩渦。憑單制是一種政策工具，可以用于服務各種價值目標。這種政策工具本身并沒有價值導向，它既可以用來追求效率，也可以用來追求公平，還可以用來兼顧效率與公平。追求何種價值，取決于憑單發放對象的選擇。例如，選擇面向某類服務的所有對象發放等額的憑單，促進服務生產者之間的競爭，自然會帶來效率。如果選擇針對服務對象中的弱勢群體發放憑單，則是要發揮再分配的作用，自然會服務于公平的價值。有學者設置了一個兼顧公平與效率的憑單發放模型，即收入越高的家庭獲得的憑單數量越少，收入越低的家庭獲得的憑單數量越多。這一模型既強調了市場中供給者和需求者各自的選擇權，又更多地兼顧到低收入家庭的狀況，從而實現了效率與公平的適當兼顧。

很多人質疑憑單制的原因之一是其沒有有效地解決公平問題。有些憑單制項目有著比較好的出發點和機制設計，但是由于陷入了價值爭議的漩渦而擱淺。例如，湖北省監利縣2003年出臺的教育券制度設定，到2004年，全面實行義務教育卡制度，即政府把投入義務教育的經費（ 含上級轉移支付資金）均攤到每個學生身上， 并用教育卡的形式發放給學生個人， 讓學生自主擇校消費。但由于媒體錯誤報道造成政策環境惡化， 一篇內容為“湖北監利要‘賣70所中小學”的不實報道引發觀念碰撞，致使該實驗在政治上的合法性基礎受到懷疑，“監利教育券” 最終沒有按計劃推進 〔10 〕。

為了避免憑單制在政府購買服務中的應用遭遇價值導向的困擾，使用憑單制的首要條件是要明確定位購買服務項目的價值目標，廣泛宣傳其目標和宗旨，排除不相關價值導向的干擾。根據適當的資質選擇憑單發放對象，只要使用憑單制實現了設定的項目目標，就應該是成功了。例如，如果購買服務的項目設定的目標是扶弱助殘，那么這類政策就具有價值再分配的導向，這時就應當根據項目設定的價值，選擇弱勢群體發放憑單，可以根據家庭收入標準，將低保家庭列為憑單發放對象?；蛘呤敲嫦驓埣踩税l放康復憑單，這時就可以將持有殘疾證的各類殘疾人列為憑單的發放對象。如果購買服務項目的價值定位是公平，那么就應當根據普遍性的指標選擇確定發放對象。例如，針對適齡兒童購買課后培訓服務，就可以將年齡這一具有普遍性的特征列為選定憑單發放對象的條件。

（二）放寬憑單覆蓋的服務內容所涉范圍。如前文所述，憑單制是通過模擬市場運作而創造的一種公共服務市場，供需雙方之間的自由選擇和自由交換非常重要，但是如果發放的憑單覆蓋的服務內容過于狹窄，就難以實現終端消費者根據其偏好實時動態選擇消費服務的功能。憑單的內容越單一，對政府發放的精準度的要求就越高。例如，發放的是繪畫培訓憑單，那么，政府部門就需要在眾多的適齡兒童中找到真正對繪畫感興趣并需要參加培訓的兒童。如果發放的精準度不高，對于一些并不是真正對繪畫感興趣的兒童而言，所獲得的憑單就是沒有價值的。他們就會通過一些辦法，將憑單折價出售，從而用獲得的現金去補貼自己真正感興趣的培訓支出?，F實實踐中，由于信息不對稱及終端消費者服務需求的主觀性和多變性，政府部門很難做到購買服務憑單的精準發放。例如，江蘇省農村培訓券制度從2006年開始實施，當年省級財政安排6600萬培訓券補助資金支持30萬農村轉移勞動力的職業培訓。但該培訓項目面臨的問題之一是，培訓專業面比較窄，難以反映消費方的真實需求，存在著農村勞動力真正需要的專業不在培訓目錄里的情況 〔11 〕。

因此，我們建議適度放寬憑單內容所涉范圍，增加終端消費者的自由選擇空間，從而提升憑單和終端消費者偏好之間的匹配度。當憑單所能購買的服務內容的范圍比較寬泛時，終端消費者才有比較大的自由選擇空間，從而也才能夠選擇到適合自身需求的服務內容。例如，政府決定通過發放憑單的方式為適齡兒童購買課后興趣培訓服務，如果政府發放的是通用性的興趣培訓憑單，不局限于繪畫、書法、武術、舞蹈和音樂中的某一個領域，那么，一方面，政府就沒有必要費力鑒別每一個適齡兒童的興趣，會節省很多操作成本;另一方面，適齡兒童會有更大的自由空間，根據自身的興趣愛好選擇消費培訓服務，最終他們的獲得感也會增強。針對老年人、殘疾人、青少年及各類需要就業群體的各類服務項目，都可以發放內容比較寬泛便于通用的憑單，從而促使他們能夠根據自身的偏好自由選擇符合需要的服務。例如，成都市2009年向15萬返鄉農民工、未就業大中專畢業生等六類人群發放就業培訓券。按規定，持券者可于110項專業技能培訓中自主選擇自己要參加的培訓專業。通過加大工作力度和媒體的大力宣傳，2009年成都市共有13.6萬人持券參加培訓，占發券人數的91% 〔11 〕。

（三）適度增加服務生產者的數量。憑單制在政府購買服務中應用價值的實現是建立在消費者自由選擇和服務生產者之間真實競爭的基礎上。如果服務生產者數量有限，那么終端消費者就沒有足夠大的自由選擇空間，因而難以選擇到真正符合需求偏好的生產者為自己服務。如果服務生產者數量有限，就會形成某項服務項目的寡頭壟斷性供給，彼此之間也難以形成有效的競爭，憑單制也無助于購買服務項目的效率提升和質量改進。例如，財政部2018年出臺的《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》規定，對于以憑單制形式實施的政府購買服務項目，購買主體應當通過依法依規設定資格條件或政府采購競爭擇優方式，確定不少于三家服務供應機構同時作為承接主體。但是，“三家”是否足以實現終端消費者的自由選擇，形成彼此之間的有效競爭？對此的回答還是要具體情況具體分析。在現實中，的確出現了承接主體有限而影響競爭性的問題，尤其是縣級區域的社會組織等社會力量還很不發達，限制了憑單制的作用發揮。例如，成都市2009年面向返鄉農民工、未就業大中專畢業生等六類人群發放就業培訓券，面臨的一個問題就是承接主體之間的競爭性不夠強，縣、市區域內的培訓機構和培訓專業還遠遠不能滿足市場所需。成都市即使將培訓機構由173 家增加到221 家，培訓專業由110個增加到341個，但相對于20萬的培訓規模，供給方也難以形成有效的市場競爭 〔11 〕。

為了增強政府購買服務項目承接主體之間的競爭性，促進憑單制的作用發揮，筆者建議適度增加購買服務項目承接主體的數量。例如，可以對《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》中關于承接主體的規定進行修改，將“確定不少于三家服務供應機構同時作為承接主體”，修改為“確定不少于五家服務供應機構同時作為承接主體”。同時，為了避免一些地方由于社會組織等社會力量不發達導致購買服務項目承接主體有限的問題，筆者建議要勇于打破政府購買服務方案中關于承接主體的地域限制，突破社會組織的相關政策關于業務活動地域的限制性規定，鼓勵外市甚至外省的社會組織參與本地購買服務的項目申報活動，進一步增強承接主體之間的競爭性。

（四）下放購買決策權并實名監控憑單的使用過程。在購買服務中應用憑單制普遍面臨一個嚴重的問題是，很多持有憑單的終端消費者由于憑單涵蓋的內容不符合其需求，他們并不真實地使用憑單去消費服務，而是將憑單折價出售套利。例如，有些家庭并沒有將兒童課后培訓服務的憑單用于兒童培訓，而是將其折價出售給培訓機構。同時，社會中也會出現一些中介機構，從終端消費者手中低價收購憑單，再以較高的價格轉手出售給一些購買服務項目的承接主體。例如，北京市的養老服務券在實施過程中，就出現了一些機構從老年人手中低價收購養老服務券，再到相關部門按照養老服務券的面值兌換成現金，從中賺取差價 〔12 〕。我們知道，之所以要通過發放憑單這種有形的媒介而不是以現金的方式發放給終端消費者，就是因為憑單具有不可通約性，只能用來消費專門的服務。如果出現了倒賣套利的現象，那么就背離了設計憑單的政策初衷。

購買服務中憑單不能真實使用的問題可以通過兩個方面的政策予以解決：第一，將購買服務的決策權下放到基層單位，以提升憑單覆蓋服務內容和終端消費者偏好之間的匹配度。當憑單購買服務項目和消費者偏好之間的匹配度很高，終端消費者通過使用憑單能夠購買到物有所值的服務時，他們就沒有出售憑單套現的動機了。這就要求購買服務的政府部門能夠貼近社會公眾的需求，可行的做法是將購買服務的決策權下放到基層單位，例如街道辦事處或者社區居委會，相對于市政府或者區政府，基層單位對社會公眾的服務需求會更清楚一些。第二，建議對購買服務項目過程中憑單的使用實行實名制控制。不僅消費過程中要持有憑單和個人的身份證，而且在憑單兌換階段也要出示憑單和實名消費的記錄。在這個過程中，可以借助于大數據技術、網上實時監控技術、他人舉報及政府部門臨時突擊檢查等辦法促成憑單的真實使用。

總而言之，憑單制在政府購買服務中的應用價值是巨大的，通過良好的政策設計，這一辦法能夠有效解決當前政府購買服務面臨的終端消費者缺位、供需錯位、績效評價滯后及政府治理成本不斷增大的難題。因為這一辦法有效地激活了終端消費者這一寶貴資源。但同時，我們也要看到這一政策工具的適用范圍是有限的，如果超出適用范圍使用憑單制購買服務，則可能會帶來人們對憑單制失靈的誤解。本文主要是基于理論邏輯和有限的零散案例，分析對憑單制在政府購買服務中的應用價值和機理，對憑單制在實踐應用中可能會遇到的潛在問題進行了評估，并提出了相應的應對策略。隨著《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》關于采用憑單制購買服務精神的落實，將會出現大量的典型案例，未來的研究可以通過跨案例的定性比較分析，發現支持憑單制有效發揮價值的具體制度條件，從而為改進我國政府購買服務的制度體系貢獻智慧。

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責任編輯 周 榮