黨的紀律建設的制度創新經驗

劉衛東 王建華

〔摘要〕 從改革開放的新時期到十八大以來的新時代，中共中央先后四次頒布《中國共產黨紀律處分條例》。一方面，四版黨紀處分條例就其體例內容和制度特征而言，先后經歷了“原初性構建”與“制度化重構”兩個文本階段。另一方面，以黨紀處分條例文本的時序變化為分析切入點，彰顯出黨紀處分條例的演進發展始終圍繞黨的中心任務而堅持從嚴治黨的核心要求，注重紀律懲治和紀律規范的雙重功能，并最終形成了“黨紀國法防線論”到紀法分離的治黨新形態。總結黨紀處分條例的演進發展和經驗特征，對于落實新時代黨的紀律建設具有現實啟示：即要以黨章為核心推動黨內法治的體系化建設，要將政治建設的效果作為紀律建設的檢驗標準，要將實施紀律處分和開展紀律教育協同配合，要按照法治邏輯推動執紀和執法的有效銜接。

〔關鍵詞〕 從嚴治黨，紀律建設，《中國共產黨紀律處分條例》，制度創新

〔中圖分類號〕D26?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）04-0050-08

《中國共產黨紀律處分條例》（本文簡稱“黨紀處分條例”）作為黨的紀律建設的重要成果和依規治黨的制度遵循，通過設置違紀行為的后果預期和懲處違紀行為的執紀活動來維護黨章權威和其他黨內法規、規范政黨政治行為和內部秩序、促進黨組織黨員履行義務職責。黨紀處分條例在黨內法規中具有牽一發而動全身的關鍵作用，更因其在形式、性質和地位的三重相似性，而被冠以黨內法規體系中的“刑法”之稱。〔1 〕 需要明確的是，中國共產黨雖然注重對黨組織和黨員的紀律要求，但縱觀黨的建設歷程，無論是在新民主主義革命時期還是在社會主義建設時期，都只是為了解決和防范現實問題而發布些單項性的黨紀處分政策性文件、規定和指示，直到1997年2月才出臺了黨的歷史上首部綜合性的黨紀處分條例。2018年8月，中央根據全面從嚴治黨的新形勢和新任務，重新印發黨紀處分條例，這是黨的歷史上第三次、十八大以來第二次對黨紀處分條例進行修訂。縱覽黨內法規制度的建設現狀，除《中國共產黨章程》在每五年召開的黨代會上例行修訂之外，還從未有單部黨內法規在二十余年的時間跨度里出臺過四個版本。因此，探尋黨紀處分條例的歷史演進過程，可以從不同維度管窺改革開放以來黨的紀律建設的制度發展和特征經驗，更有助于深化對新時代黨的紀律建設的規律性認知和把握從嚴治黨、從嚴執紀的發展趨勢。

一、原初性構建：97版和03版“黨紀處分條例”

1978年，隨著中央工作會議和黨的十一屆三中全會的召開，開啟了撥亂反正和改革開放的歷史進程，在這一過程中也重新確立了黨的政治路線、指導思想、組織基礎和制度保障。隨之，黨的各項建設逐步轉入正軌。黨的十三大之后，中紀委為了適應改革開放新環境下從嚴治黨、嚴肅執紀的現實需要，把建立和完善黨內法規體系作為黨的紀律建設的基礎性工作。為了盡早建立完善紀律處分制度、統一執紀標準，中紀委在《一九八七年紀檢工作的安排》中就將制定紀檢工作條例作為制度建設的一項重要工作 〔2 〕6。在1988年3月召開的中紀委會議上，時任中紀委書記的喬石進一步言明：“我們準備在調查研究和總結各地區各部門經驗的基礎上，制定紀檢工作條例和量紀標準。” 〔3 〕250從這時起，黨紀處分條例的制定工作就正式展開了。于是，從1988年到1990年中紀委先后出臺了八個單項黨紀處分規定。從1993年12月開始，中紀委又根據《中共中央、國務院關于反腐敗斗爭近期抓好幾項工作的決定》中關于廉潔自律的“五條規定”，發布了四項關于黨政機關和國有企業領導干部違反廉潔自律規定的黨紀處分辦法、實施意見以及補充規定。

1997年2月，在經過9年的單項性黨紀處分規定試運行和歷經15稿的反復修改后，中共中央正式發布了黨紀處分條例（試行）。97版黨紀處分條例吸收和整合了此前印發的多部單項性黨紀處分條例的內容，在體例安排上分為總則、分則和附則三編，共13章172條。總則部分包括指導思想、任務和適用范圍，違犯黨紀及其處分類型，實施處分的原則、運用規則和對違法黨員的處分等。分則以“錯誤類型”的形式規定了政治類，組織人事類，經濟類，失職類，侵犯黨員權利、公民權利類，嚴重違反社會主義道德類，違反社會管理秩序類等七類“負面清單”。附則包括了對條例的生效日期與適用案件的解釋說明，以及有關責任人員的三類標準劃分等。97版黨紀處分條例作為黨的歷史上首部最具體、系統和完整的紀律處分制度，自頒布實施以來，在懲治違紀行為、處理違紀案件方面發揮了關鍵作用。

在經過7年的制度運行后，中央于2003年12月重新頒布了黨紀處分條例。03版黨紀處分條例取消了“試行”二字，在保留97版條例總體框架基礎上，由13章擴展為15章和附則，計178條。具體而言，總則部分不僅在原基礎上進行了一定的結構性調整，還將97版條例的附則部分進行了內容吸納，形成了44條新的規定。分則部分條文數目變化不大，主要是將原來的七類“錯誤”進行了內容調整，形成了違反政治紀律，組織、人事紀律，廉潔自律規定，財經紀律，社會主義道德，具有貪污賄賂，破壞社會主義經濟秩序，失職、瀆職，侵犯黨員權利、公民權利，以及妨害社會管理秩序的十類違紀“行為”。在附則部分，不僅內容更為精簡，而且賦予了省部級黨委（黨組）制定單項實施規定的權力，從而使執紀過程可以應用于本地區本部門的實際情況。此外，為了使條例在執行中更加具體可行，從2007年10月開始，中紀委還先后出臺了在安全生產等七大領域的解釋性文件來作為條例的深化補充和具體規定，從而將條例的原則要求和程序規范在不同領域和部門作了明確闡釋，增強了紀律處分的制度合力。

相較而言，03版條例是適應新世紀新階段黨風廉政建設和反腐敗工作的制度創新成果，就其時代意義而言，具有四大進步特征：一是在指導精神上不斷與時俱進，將馬克思主義中國化的最新成果作為指導思想，同時規定對涉及人民群眾切身利益的問題能夠解決而不解決的是違紀行為，關注群眾切身利益問題。二是在執紀力度上注重嚴紀治黨。在堅持從嚴治黨與嚴格執紀的基礎上，規定了24處嚴重違紀、需要開除黨籍的黨員不得適用減輕處分規則;有觸犯兩個（含）以上條款的違紀行為，要從重處理;對于違法判刑（含緩刑）的黨員，必須開除黨籍。三是在執紀理念上堅持寬嚴相濟。在實事求是原則的指導下，堅持查防并舉、預防為主，以事實為依據，以法紀為標準，更加注重紀律處分的“治病救人”功效，從而達到“寬要寬得恰當、嚴要嚴得適度”之目的。四是在執紀過程中注重紀法配合。一方面在條文內容上借鑒《刑法》的相關規定，調整了97版條例關于溯及力的規定，使之與國家法律“從舊兼從輕”的原則保持一致;另一方面在執紀執法過程中初步規定了黨員在受到刑事追究、行政處罰（分）以及違反相關單位組織的規章制度而受到其他處分時，黨紀處分條例的響應流程和操作程序，使執紀人員在面臨黨員有違紀違法的雙重事實時有了基本遵循。

在依法治國和依法執政已經成為黨治國理政大針方針的時代背景下，97版和03版黨紀處分條例是執政黨在改革開放新時期開展黨風廉政建設和紀律建設的重要制度成果，有力地提升了黨的各級組織和紀檢機關處理違紀案件的工作能力和業務水平。這是黨的紀律建設的標志性事件，在黨的建設實踐歷程中也擁有不容辯駁的歷史功績。時至今日再度審視，97版和03版黨紀處分條例代表了黨內紀律處分制度的早期探索和原初性構建，而且兩版條例在體例安排、內容設置和文風表達上都具有一定共同性。例如在內容安排上，兩版條例很多規定都是依據國家法律和相關行政法規而定，像刑法中“貪污、侵占、挪用公款”等表述，還有一些內容則必須依據海關法和稅法予以認定。但隨著黨內外形勢的變化發展，兩版條例在面對違紀破法新問題時也屢屢暴露出“力有不逮”的制度窘境。正如王岐山后來所指出的，其突出問題一是紀法不分，二是缺乏對政治紀律的明確規定和違反黨章的責任追究，三是沒有覆蓋全體黨員〔4 〕766。馬懷德和張瑜也認為黨紀處分條例存在違紀主體界定不清晰、體例內容刑事化、法規內部缺乏有效銜接和違紀標準不夠明確的四大局限 〔5 〕。是故，黨紀處分條例作為“負面清單”，在其后的執紀過程中出現的法規要求重復、內容規定滯后、執紀程序模糊等漏洞必須彌補，所暴露的可操作性不強、懲處力度不夠的問題也必須整頓，而紀律建設與時俱進的實踐要求也必然運演著黨紀處分條例“升級換代”的時代命題。

二、制度化重構：15版和18版“黨紀處分條例”

進入21世紀第二個十年，我國經濟的迅速發展使社會結構發生了深刻變動，同時復雜的世情國情給黨的執政環境和政治生態帶來了多重挑戰。面臨黨的權威弱化、黨的建設缺失、黨內政治生態惡化、黨內治理碎片化的嚴峻形勢，執政黨更加注重把“守紀律、講規矩”放在黨的建設的突出位置，提出“加強紀律建設是全面從嚴治黨的治本之策”。為了將黨紀黨規立起來、嚴起來、執行起來，中央于2015年10月出臺了黨的歷史上第三版黨紀處分條例。更為關鍵的是，15版條例在體例內容上發生了“脫胎換骨”的巨大變化。從總體上由03版條例的3編、15章、178條、2.4萬余字，到修訂后的3編、11章、133條、1.7萬余字，新增、去除、修改條文比例高達近90%，部分章節甚至達到100%。所以，此次修訂單從紀律體系的章節部署和條目內容的變化幅度而言，可謂是“重構”了黨紀處分條例。

具體而言，15版條例的修訂較之于03版條例的文本內容，可整合為五大特色。第一，法規屬性回歸政黨特色。15版條例將原先的十類違紀行為調整為政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律六類紀律體系，刪除了與國家法律重復的79條規定，突出強調了以政治紀律為基礎的黨紀體系，回歸了黨的紀律的本源性特征和黨內法規的本質性規定，有力地揚棄了03版條例中充斥著“法言法語”的不良狀況。第二，條文內容展現最全特色。紀在法前的要求對全體黨員設置了更高的行為標準，要求全體黨員嚴格遵守黨的紀律和規矩，而將生活道德要求和社會公序良俗納入了黨紀處分的治理范疇，更是落實了“全面”的總體部署，使黨紀黨規成為全黨望而生畏的“高壓線”。第三，執行力度體現嚴紀特色。“最嚴”體現在03版條例的基礎上增設了紀律處分條款和加大了對違紀黨員的處分力度，使黨內違紀既可以“禁于未然之前”，又可以“禁于已然之后”，起到規范引導、警戒告誡、控制約束的作用。第四，文字表達對標精準特色。15版條例遵循于法周延、于事簡便的原則，改變了原來在文字表述上的繁冗多余、模糊不清、界限不明的問題，將原則規定和操作細則相結合，根據實情做到了文風清新、簡明高效，有利于提高條例執行的精準度。第五，治理邏輯彰顯法治特色。在現代民主政治背景下，法治已經成為國家治理和政黨治理的主導型原則，現代化法治即規則之治，要求堅持黨的領導和以人為本的治理取向，樹立法規至上的法治理念，權力制約和權利保護的基本精神，程序公正和有責必究的雙維正義。15版條例中細化了十八大黨章的紀律規定，要求全黨要將黨章作為根本遵循，自覺維護黨章至上的根本權威，而以黨章為核心為全體黨員量身打造的六大紀律體系，也為加強黨內外監督提供了對照標尺，闡發了管黨治黨靠全黨的治理理念。同時，15版條例在貫徹執行上首次提出了全面從嚴治黨主體責任，更是讓黨委主體自我加壓，讓約束責任化。

2017年，黨的十九大提出了以加強黨的全面領導為主旨的全面從嚴治黨新思想，并將紀律建設納入新時代黨的建設總布局，以政治建設統領黨的六大建設，紀律建設為其他五大建設提供規范和保障。習近平在十九屆中紀委二次會議上指出，“要全面加強紀律建設……完善紀律規章，實現制度與時俱進” 〔6 〕。因此，為了適應新時代全面加強黨的紀律建設的新要求，也為了彌合不斷變異的新型違紀行為所暴露的紀律處分制度困境，再次修訂條例是新時代黨的紀律建設的必然要求。2018年8月，中共中央正式印發黨的歷史上第四版黨紀處分條例。相較于15版，18版黨紀處分條例在總體框架上無結構性變動，在條文數目上表現為新增11條、修改65條和整合2條。在內容設置上，沿用了15版條例對于六大紀律的體系劃分，而且通過增補條文內容、強化執行力度和細化執行程序來繼承15版黨紀處分條例的文本特征和落實新時代黨的紀律建設的具體部署。主要體現為六大方面的內容調適：

一是強化政治屬性。一方面，18版條例堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，新增“兩個維護”“四個意識”的政治要求，加大對“七個有之”行為的處分力度，在“政治紀律”章節中增修了較多內容，通過嚴肅查處各類違反政治紀律的行為來落實黨的政治建設的根本要求。另一方面，通過查處“形式主義”“官僚主義”以及其他典型違紀行為來強化紀律建設的政治內涵。例如在第7條規定重點查處十八大以來不收斂、不收手等四類重點違紀行為，第116條新增對“慵懶無為、效率低下”，第121條新增對貫徹五大新發展理念不力，第122條新增對貫徹黨中央決策部署只表態不落實等敷衍應付違紀行為的處分。

二是堅持以人民為中心。在法治國家的建設過程中，保障人民利益是全面依法治國的價值歸屬，必須用制度來鞏固黨執政的民意基礎。據此，18版條例在第85條新增“黨員干部必須正確行使人民賦予的權力”等規定，第115條、第117條要求嚴懲“利用宗族和黑惡勢力欺壓群眾”和“搞勞民傷財的形象工程、政績工程”等行為。這些內容規定都是將權為民所賦和權為民所用相結合，通過聚焦整治民眾身邊的腐敗與作風問題，回應了民眾對社會安全和公平正義的價值需求，踐行了“民心是最大的政治”的執政宣示。

三是細化條目規定。在內容設置上，通過擴充具體內容和提升處罰力度，進一步扎牢黨紀黨規的制度之籠。例如條例第105條將“變相違紀旅游”的規定擴充至“以學習培訓、考察調研、職工療養等變相公款旅游”等三類違紀名目。在提升處罰力度上，標注了6種違紀行為必須從重或加重處分。例如條例在112條新增扶貧領域內如違反相關群眾紀律則從重或者加重處分，進一步體現從嚴要求。

四是反映時代要求。18版條例中很多新增內容都反映了十八大以來管黨治黨中的新問題。例如第55條新增“干擾巡視巡察工作或者不落實巡視巡察整改要求”，第75條“搞有組織的拉票賄選或者用公款拉票賄選”，第90條“通過民間借貸等金融活動獲取大額回報、影響公正執行公務”，第136條“黨員領導干部不重視家風建設，對配偶、子女及其配偶失管失教”等內容。這些規定都是將十八大以來全面從嚴治黨的實踐創新上升至紀律規定，具有鮮明的時代特征和問題導向。

五是突出監督問責。“四種形態”理論是在遵循懲前毖后、治病救人經驗的基礎上，在全面從嚴治黨實踐中形成的監督執紀和反腐敗斗爭的核心理念。在15版條例提出全面從嚴治黨主體責任的規定后，18版條例在第67條新增監督責任的規定，將履行全面從嚴治黨責任失職上升到政治紀律高度，一方面契合了十九大黨章中強化監督執紀問責的新內容，體現了黨對紀律執行主體責任的認知深化，另一方面也擴充了紀律建設的執行內涵，將監督作為守護黨紀的第一道關口。而且，條例還在第9條充實完善了對違紀黨組織的處理方式，通過明確責任主體和追責路徑倒逼黨組織履責盡職。

六是繼續注重紀法銜接。在15版黨紀處分條例實現紀法分離的初步工作之后，后續目標主要是做好黨紀國法內容與過程的銜接配套。因此，18版條例第27至30條、第33條對紀法銜接作了細致規定。例如，在監察法已經頒布實施的法治背景下，為了對應監察法第11條規定的職務違法犯罪情形，18版條例在第27條將失職瀆職等規定細化為濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費國家資財等內容，第30條還首次出現“依法留置”的表述。通過與監察法等相關法規相銜接，有利于優化執紀執法方式和保障執紀執法過程的順利進行。

事實上，15版和18版黨紀處分條例的先后出臺，反映了全面從嚴治黨戰略推進中黨的紀律建設思想和黨內法規建設理論的時代創新，更是在十八大以來的歷史環境中建設法治政黨和實現管黨治黨法治化的必然之舉，因而具有一脈相承的文本安排和制度特征。需要強調的是，十八大以來密集出臺的法規制度構成了提升政黨治理制度化水平的重要維度，不僅體現了執政黨管黨治黨需要不斷注入新內容與新要求以消解局限性的內在要求，也為推動實現黨紀國法的有機銜接和良性互動提供了基本前提。而15版和18版黨紀處分條例的發展完善，除了處分制度本身所表征的技術路徑的進步之外，更是將執政黨的權力運行和自身建設納入了制度化和規范化的法治軌道，彰顯了全面從嚴治黨的政治引領和法治取向。

審視四版黨紀處分條例的歷史演進可以看到，在改革開放以來由經濟體制變革引領的社會轉型過程中，中國的政治體制改革和社會主義民主政治建設無一例外地都指向了“規則之治”的制度性內涵，而法治國家和法治政黨建設，也在進一步強化法律規范作為執政黨合法性內在源泉的法理歸宿。英國法學家哈特（Hart）指認了法律是一種社會建構，它出現的標志是體系化的社會控制由制度來執行。〔7 〕1政黨紀律可以說是一種兼具強制性與約束性的政治建構，它所指向的是全體黨員的基本規范和自覺執行。而在中國共產黨黨內法規制度的系統性布局中，以黨紀處分條例為主要依據的處分制度則標明了“不服從與懲罰”的關系，正是這樣一種制度安排使黨紀處分條例具備了維護、保障和裁定其他黨內法規的特殊地位，更可以讓黨內政治生活呈現出這樣一種狀態：不按政黨規則行事的黨員必然受懲，同時可以保障遵規守紀黨員的合法權利與基本利益，進而推動黨內政治生活的有序化和規范化。正如孟德斯鳩所言，“懲罰犯罪應該總是以恢復秩序為目的” 〔8 〕200。因此，18版黨紀處分條例在新時代全面從嚴治黨縱深發展的重大決策中，通過嚴格設置違紀預期后果和進一步規范黨內制裁來落實嚴紀治黨，更凸顯了黨內治理的法治意蘊。可以預見，公正合規且及時有力的紀律處分，能夠激發違紀黨員由道德鏈接的榮辱感和良心維系的罪惡感，讓他們在以后真正做到“心中有黨、心中有民、心中有責、心中有戒”。而紀律處分制度本身所內蘊的“懲罰之威脅”，不僅有利于塑造和提升黨員履行義務責任的自覺意識與主觀意愿，更可以幫助黨員成為理性自制和道德上的自由人。

三、“黨紀處分條例”制定與完善的特征分析

黨紀處分條例制定與完善的動力根植于改革開放以來從嚴治黨的歷史實踐，正是在不斷修訂完善黨紀處分條例的過程中，執政黨不斷深化著對紀律建設特征經驗的認識，實現了紀律體系理論的發展創新。

（一）把握一條主線：始終圍繞黨的中心任務堅持從嚴治黨

在現代政黨政治的格局下，執政黨治國理政實踐的有效性和全面性已成為執政黨獲取執政合法性和正當性的最終來源和根本途徑。較之于長期執政所描繪的美好愿景，階段性的過程績效往往更易贏得人們的青睞和關注。在改革開放的重大決策部署下，如何實現社會主義國家的現代化轉型和在建立社會主義市場經濟體制的過程中完成經濟發展、社會建設和人民富裕的時代要求，是中國共產黨四十年來乃至未來必須完成的中心任務，這種有賴于治國表現的使命邏輯也賦予了執政黨自身建設以厚重的歷史現實感。因此，強化政黨內部治理，以完備而嚴明的紀律促進力量整合和上下統一是完成宏大任務的基本前提，而對政黨紀律的強調則是確保政令上傳下達、有序開展組織行為和形成強大凝聚力的必備因素。早在1980年鄧小平就要求黨內“誰也不能違反黨章黨紀，不管誰違反，都要受到紀律處分” 〔9 〕332。陳云作為改革開放以來中紀委的第一任書記，也認為“黨性原則和黨的紀律不存在‘松綁的問題” 〔10 〕275，“要使紀檢工作成為保證和促進改革的重要力量” 〔11 〕547。自黨紀處分條例出臺以來，對一大批搞對抗中央、自行其是和山頭主義、黨內腐化和權錢色交易、為官不為和失職瀆職、侵害群眾利益的違紀違法黨員進行了紀律處分及法律處置，及時清理了黨內的“害群之馬”，有力維護了政治秩序和社會風氣，在確保改革開放成果廣泛惠及群眾的同時，也讓群眾感知到政黨自身建設的紀律要求和積極作為，贏得了廣大群眾的真心擁護和愛戴。如在18版條例中新增對掃黑除惡、污染防治和扶貧脫貧的相關規定，就是用嚴格的政黨紀律來維護人民群眾的切身利益，推動高質量的新發展和完成全面建成小康社會的現實任務。身處政黨政治時代的中國共產黨，不僅遵循著重視政黨紀律的基本要義，而且基于自身肩負領導和執政的雙重任務而賦予其更多內涵和更高要求。黨紀處分條例的四次“出場”，便是對執政黨能勇于承擔和完成政黨治理和國家治理龐大責任譜系的直觀詮釋和有力證明。

（二）遵循一個原則：注重紀律懲治和紀律規范的雙重功能

在革命和建設年代，由于紀律對于黨員貫徹執行黨的方針政策具有強制力和推動性，所以在改革開放之前的紀律建設偏重事后違紀懲治而欠缺整體規范，因而不可避免地表現出局限性和被動性。改革開放后，為了建立完善的制度體系，強調制度建設要整體配套、著眼長遠。縱觀四版黨紀處分條例的出臺歷程，從起草謀劃就具備了系統性、綜合性的整體考量，對如何發揮黨的紀律的最大功效進行了清醒思考，將“懲前毖后、治病救人”作為紀律處分的基本原則。例如，在97版條例中要求處理違犯黨紀的黨員和黨組織，要實行懲戒與教育相結合，03版條例中補充要做到寬嚴相濟，18版條例中新增監督執紀“四種形態”思想。因此，黨紀處分條例的作用除了目前所明顯看到的之外，更深層次的意義在于可以通過其本身所具有的懲治和規范功能，起到教育和挽救黨員干部的積極作用。在十九屆中紀委三次全會發布的“鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利”的動員令下，黨紀處分條例的功能指向除了黨紀戒尺的懲治之外，還要堅持以預防為主，既要立足當下、解決實際問題，又要著眼長遠、加強黨性修養。通過強調紀在法前、紀嚴于法，從日常工作和生活細節入手，對全體黨員和干部的思想和行為首先起到全方位的約束作用，從思想高度深刻把握黨紀的不可觸碰性，從而提高對自身的要求和標準，做到嚴于律己并形成不想違紀的自覺。事實上，黨紀處分條例是以體系化的制度條文形式建立的禁止性規范、義務性規范和授權性規范的集合體，明確地告訴廣大黨員哪些做法和行為是違背黨員宗旨、悖離黨性要求和違犯黨紀規定的，如有違紀將會受到嚴厲懲治。同時它也具有教育、指引、預測、評價等規范功能，是對廣大黨員和干部進行紀律教育的重要文本，實現了紀律懲治和紀律規范的功能性統一。

（三）厘清一對關系：實現“黨紀國法防線論”到紀法分離

改革開放之后，鄧小平在關于《黨和國家領導制度的改革》的講話中指出，要厘清各級黨委和政府的職權范圍和職責邊界，正確處理黨的政治領導和政府工作的互動關系，由此形成了黨政分工的制度建構。在中國特色的黨政分工邏輯下也建立了黨內法規和國家法律兩套規范體系，即如鄧小平所指“國要有國法，黨要有黨規黨法”。但由于當時國家法制和黨內法規還處于創制發展和漸次恢復的不完備階段，所以在兩大規范體系的各自內容和權限上出現了越位和沖突的問題，典型表征就是沒有明確黨內法規的“內”的本質規定性。例如，江澤民要求“建立并完善思想道德建設和黨紀國法約束兩道防線” 〔12 〕29，尉健行也強調“要建立兩道防線，一道是思想道德防線，一道是黨紀國法防線” 〔13 〕431。基于上述論述可以判斷，將黨紀國法作為具有同等約束效力的制度形態，說明理論界和學界彼時對于黨內法規的認知仍然停留在黨內政策與國家法律的“混合體”階段。黨的十八大以來，國內學界對于黨內法規的內涵界定愈發清晰化，黨的十八屆四中全會將黨內法規納入了中國特色社會主義法治體系之中，從官方定義了黨內法規和國家法律的雙重規范，明確了各自規定的治理重心，確證了黨規與國法是共生共治的辯證關系。因此在15版和18版條例的內容上就清除了與國家法律的重復規定，回歸了關于政黨紀律的原初定義與本質要求。所以，“黨紀嚴于國法”是基于自覺性的使命引領和先進性與純潔性的政黨基因所形成的治黨新形態，而“紀在法前、紀嚴于法、紀法分離”也實現了“沒有黨規黨法，國法就很難保障”的當代話語轉換和理論創新。

四、新時代全面加強黨的紀律建設的著力點

政權良治，貴在持之以恒;嚴明黨紀，更需堅持不懈。推進黨紀處分條例的有效執行和落實，新時代加強黨的紀律建設須把握好以下四個方面。

（一）要以黨章為核心推動黨內法治的體系化建設

在十八屆中紀委五次會議上，習近平重點論述了黨的規矩的四重范疇：黨章、黨的紀律、國家法律、傳統慣例，從而形成了管黨治黨的體系化規則，這也是黨的十八大以來全面從嚴治黨實踐的有益嘗試。審視黨的規矩的法理依據，因其在法治發達的國家里，不但法律規章完備齊全，而且非法律形態的組織規程、紀律規則和倫理道德等規范也具備一定效力，在法治國家的建設中交互發生作用，共同調節著社會導向和人群行為 〔14 〕。是故，對于執政黨自身而言，超越黨的紀律的直接要求上升至“規矩”層面，對于突破全面從嚴治黨的治理局限性具有重大政治價值。習近平關于“黨的規矩”的理論言說，不僅對一些基本法治原則進行了本土解釋和闡發，更凝練出政黨實踐對法治規律的時代表達和再創造。毋庸置疑，黨章是最根本和最重要的規矩，全黨必須一體嚴格遵行，對于違反黨章規定、侵害黨章權威的行為要嚴肅懲治。但從黨紀處分條例的制定與完善歷程中，我們明晰，黨的紀律是黨內規矩，但黨的紀律并不能涵蓋所有的政黨行為規范，在處理黨內事務、協調黨內關系、規范黨員黨組織行為等方面，紀律是直接手段，并非全部手段。而將國家法律納入到條例的內容之中時，則會出現在97版和03版條例中將黨員陷入紀法不分的“界域性混同”狀態，不能突出黨員的先進性，更無法對黨員施之以強于普通公民的嚴要求與高標準。因而只有對黨的規矩進行層次劃分，才能更好落實治黨要求。遵循“黨要管黨、全面從嚴治黨”的本質規定，必須將黨章作為同心圓之核心，黨的紀律為首要約束，國家法律為底線保障，使全體黨員不但要模范遵守法律，更要嚴格遵守黨的各類紀律。同時，黨紀國法還須配合以其他良善之規的協同治理，要將黨的經驗傳統和工作慣例等政黨規則以法治化方式嵌入政黨治理的全部過程和各個方面。只有通過全方位治理和多維度建設，才能構建起以黨章為核心、同心圓式層次分布的剛性約束機制，供給一套區別于西方法治敘事的中國特色政黨法治體系。

（二）要將政治建設的效果作為紀律建設的檢驗標準

黨的十九大形成的新時代黨的建設總布局，將政治建設作為黨的建設的引領工程和承重基石，凸顯了政治建設的核心主導地位和極端重要性。政治建設規定和影響黨的其他五大建設的方向和效果，因此，加強黨的紀律建設特別是政治紀律建設是加強政治建設的本質要求和重要內容，同時加強政治紀律建設也為落實黨的政治建設提供了直接路徑與根本保障。厘清政治建設與紀律建設特別是政治紀律建設的動態關聯，是準確理解和有效執行條例的思想前提。一方面，條例的政治紀律內容體現了政治建設本質要求。黨的政治建設要求全黨把握正確政治方向、堅持黨的政治領導、夯實政治根基、提高政治能力。18版條例繼承了十八大以來重點強調政治紀律的治黨要求，同時契合了落實新時代黨的政治建設和紀律建設的必然路徑，要求全黨落實“兩個維護”和“四個意識”來保障政黨權威、中央權威和領袖權威，保證黨的集中統一領導、組織內部團結和黨員行為一致。正是在此意義上，黨紀處分條例突出了政治建設的應然考量。另一方面，條例通過查處“七個有之”等違反政治紀律和規矩的行為落實政治建設的任務要求。18版條例在“政治紀律”的部分開宗明義規定在重大原則問題上不同黨中央保持一致且有實際言論行為的，以及搞山頭主義拒不執行黨中央大政方針，對黨不忠誠不老實、做兩面人等行為應當給予紀律處分。通過嚴肅懲治違反政治紀律的行為，來使全黨在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，正如中紀委十九屆三中全會所強調的要“確保中央政令暢通”。從目的與手段的角度看，修訂條例是紀律建設的直接部署，但方向指引則體現了紀律建設的政治價值，而條例本身的科學與否與實際執行情況則關切到黨的政治建設的現實境遇。全面從嚴治黨重在夯實政治基礎、永葆政治底色，學習和貫徹好黨紀處分條例不僅是全黨的共同政治任務，也是新時代黨的建設偉大工程的重要組成部分。

（三）要將實施紀律處分和開展紀律教育作協同配合

在全體黨員構成的政黨共同體中，當有黨員違紀或違法時，往往最牽動人心的是違紀黨員是否被“繩之以法”，因為只有對違紀人進行紀律審查和處分，案件才算結束。由此，紀檢機關的審查處分似乎是普遍認可的對違紀的終結方式，正義與邪惡的較量終究以違紀黨員被“繩之以法”而宣告終結。但是，“繩之以法”的紀律處分是否就是解決違紀問題的唯一有效方式？事實并非如此。從大量的違紀案例中可以得知，在對違紀黨員進行紀律處分后并不能保證該違紀黨員不再違紀，由于執紀失之于寬、慢、嚴或者該名黨員未能從思想深處意識到自己的違紀事實及其嚴重后果，會再度破壞紀律紅線，甚至墮入違法深淵。因此，在面對違紀黨員時，要將實施紀律處分和開展紀律教育作協同配合。在進行紀律處分時，執紀人員必須要對黨紀黨規了然于心，才能準確認定違紀性質，既要避免執紀過寬、過軟、過松對黨紀權威性和公正性造成傷害，又要根據不同情況，合理把握自由裁量尺度，恰當予以處理。意大利法理學家貝卡利亞認為懲罰的確定性是一種比懲罰的嚴酷性更為有效的威懾 〔15 〕476。因此，在執紀過程中要注意嚴紀治黨而非重紀治黨，過重處分會使紀律權威陷入“疲憊”狀態，削弱了紀律的持續威懾力。同時，在執紀過程中必須配合以紀律教育和紀律規訓，激發黨員對黨紀黨規的敬畏之心與法理認同。進行紀律教育的核心原則要使黨員厘清違紀與自由的邊界，遵守黨紀黨規與國家法律和黨員個人主體性的自由活動并不沖突，作為義務本位的先進性黨員為了使主體性自由得到充分釋放，必須要在有限制和有責任的社會空間關系中進行紀律化的自我規制。與之對應，還需幫助黨員提升黨性與紀律性的理論認知，增強其政治辨別力，幫助其樹立正確的是非觀，妥善認識集體利益與個人利益的辯證關聯。同時還要輔之以道德教化，運用中國傳統文化中的有益思想和黨內政治文化的紀律理念達到文化育成之目的，用道德續接紀律和法律的“相對真空地帶”，形成依規治黨和以德治黨的互動合力。

（四）要按照法治邏輯推動執紀和執法的有效銜接

雖然早在黨的十五大就提出了“依法治國”的目標，但法律觀念滯后、法治理性不足卻廣泛存在于中國社會政治生活的方方面面。美國學者李侃如（Ken Lieberthal）對此評述道，“立法和法律體系對結果的影響日益增加，但是當相關黨的領導人決定對某事采取某種重要立場時，實際上沒有任何東西能夠阻止黨采取行動” 〔16 〕246。此言論不排除有夸大之嫌，但卻能映照一段時期內法治國家和法治政黨的建設現狀。因此，相對于靜態的法規建設，動態的執紀活動則更依賴人的主觀能動性，更需要在執紀過程中要強化法治邏輯、提升法治理性。法治邏輯要求規則至上、程序規范和剛性執行。也就是說，執紀人員對于違反黨紀的行為，不能選擇執行、規避執行，必須通過鐵面執行來維護規則權威，體現違紀成本，釋放“殺一儆百”的警示效應。同時，執紀人員也要增強紀法思維，處理好監督與被監督、執行與被執行的關系，按照制度規定在行使權力時做好自我約束。進而言之，與其強化黨紀與國法的區分，毋寧加強執紀與執法的協同，讓執政黨在法治化和制度化的框架下推進整黨治黨的進程 〔17 〕。18版黨紀處分條例増寫的監督執紀“四種形態”思想，為推進執紀執法的協同配合提供了方向指引。具體而言，前三種形態都是處于黨紀黨規的管治范圍，通過“治未病”“正歪樹”“治病樹”來實施全面的紀律監督和管控，消除黨員的潛在危險心態及違法傾向。而只有當違紀事實達到第四種形態，即違紀且涉嫌違法時，才會動用國家司法資源。從法理學的視角審視“四種形態”的遞進式處罰，也體現了過罰相稱、罪刑法定的一般法治原則。在執行紀律的過程中，要廓清黨紀國法的治理邊界，統籌協調黨和國家的各級執紀執法機關的聯動配合，在內部建立完善統一決策、一體運行的執紀執法工作機制，做好紀法銜接的尺度分配和過程管理。首先，各級黨委和紀委要履行好主體責任和監督責任，按照紀在法前、紀嚴于法的理念嚴守紀律紅線，正確處理“樹木與森林”的關系，及時制止苗頭性和傾向性的問題。其次，黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪時，各執紀執法機關和司法檢察部門要嚴格按照各自的職責與權限做好線索處置、證據轉移、審查調查和案件移送的程序銜接，健全黨紀處分、政務處分和依法處理的司法協調和轉換機制，在符合法治原則的指導理念和紀法共治的邏輯運行下提升辦案質量，推動辦案工作順利開展。

總之，一個社會如果沒有成文的東西，就絕不會具有穩定的管理形式 〔18 〕17。對于黨紀處分條例而言，作為規范全體黨員行為的基礎性法規，它對嚴明黨的紀律、維護黨中央權威和集中統一領導、全黨步調一致發揮著約束效力;作為引導全體黨員政治認知和思想意圖的制度性文本，條例對于實施紀律教育、塑造紀律意識具有導向價值;作為紀檢監察部門開展紀律監督和紀律處分的執紀依據，條例對發揮政黨強制特性和懲治功能提供了具體參照。事實上，能夠阻止黨員再度違反黨紀并規誡他人勿重蹈覆轍，從而盡可能消除、減少和預防違紀行為的發生，更從本質上彰顯改邪歸正和勸惡從善的政黨關懷，已是黨紀處分條例作為單部黨內法規的最大制度價值了。但如盧梭所言：“規章都只不過是穹隆頂上的拱梁，而唯有慢慢誕生的風尚才最后構成那個穹隆頂上的不可動搖的拱心石。” 〔19 〕70毫無疑問，對于全黨而言，最重要的黨內風尚的形成不能僅靠外在強制力和威懾力保障的紀律處分來推動，更應把對黨紀黨規的尊崇通過開展紀律教育和培育紀律文化來化被動懲罰為積極引導，增強全黨對政黨法治的信心和信仰。在新時代，在面對偉大斗爭的諸多“不確定”中，我們更能確定的是在黨的建設新的偉大工程中通過一以貫之的加強紀律建設和推進法規創新來“祛病除害”和“強身健體”。因此，以紀律處分條例為代表的黨內法規制度的時序演進已是黨內治理法治化的常態舉措，從制度變遷的角度而言也加快了政黨治理制度化的歷史進程，在全面從嚴治黨縱深發展的向好境遇和反腐敗斗爭獲得壓倒性勝利且鞏固發展的有利形勢下，不僅有利于穩定不能違紀、不敢違紀的心理態勢，更有助于塑造不想違紀的黨內氛圍，使遵規守紀的動力機制日益從外部強制變為內在意愿，使鐵的紀律真正轉化為黨員干部的日常習慣和自覺遵循。

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責任編輯 陳 鵑