淺析行政不作為的救濟

趙玉勝

摘要：在對行政不作為的定義、分類進行探討的基礎上，分析了現(xiàn)有行政不作為救濟途徑存在的國家賠償相關立法不明確、國家賠償范圍較窄、判決執(zhí)行不夠暢通等問題，提出完善相關行政立法、健全行政管理規(guī)程和紀律、發(fā)揮審判及檢察機關職能作用等建議。

關鍵詞：行政不作為;行政不作為的救濟;國家賠償

中圖分類號：D922.1??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）08-0052-03

目前，我國的行政立法還沒就行政不作為做出規(guī)定，但此類行為在實際生活中卻屢見不鮮，這種行為會使行政相對人的合法利益造成損失，導致政府部門公信力下降，激化社會矛盾，具有較大的危害性。本文現(xiàn)就行政不作為的救濟問題做一探討。

一、行政不作為的含義

目前，學界和業(yè)界對行政不作為的認識和理解存在差異，其主要觀點有：（1）根據(jù)行政行為有無改變現(xiàn)有的法律法規(guī)來將行政不作為定義為[1]：某些行政主體刻意在法律維護范圍內(nèi)不作為，具體表現(xiàn)為在實際工作中逃避或拒絕個別行政人的合理請求、審批，或?qū)ο鄳说纳暾埞室獠唤o批復或答復等;（2）身為公民，每個人都有自己需要履行的義務，行政人員也不例外，所謂的行政不作為是指某些行政人員故意逃避自己的義務，沒能積極主動履行職責，行政行為處于不作為狀態(tài);（3）從權利和義務角度看，行政不作為是指有關行政人員沒有嚴格遵守自己崗位職責，沒有積極履行工作義務，他們的這種不作為行為會導致國家、集體以及個人的合法權益受損，甚至帶來嚴重后果。由于我國的行政立法尚未納入行政不作為的概念，導致防范和治理行政不作為缺乏法律依據(jù)。筆者認為，行政不作為是指享有國家行政公權力的國家機關或者組織不去履行其應當履行的行政作為義務的行為。構(gòu)成行政不作為的要素有以下幾點。

（一）行政不作為的主體是享有國家行政職能的機構(gòu)或者組織。享有國家行政職能的機構(gòu)或者組織一般為國家行政機關，但也有依據(jù)法律、法規(guī)授權享有行政職能的組織，如高校學位授權委員會、具有行政管理職能的事業(yè)單位等。有學者認為相關工作人員也是行政不作為的主體，筆者不贊同此種觀點。因為相關工作人員為公權力的實施者，其行為代表的是國家行政機關或者組織，不代表自己的私權利。如國家機關的某個工作人員在行使行政權的過程中不履行其崗位職責，最終導致的結(jié)果是國家這個機關沒有作為，而不是個人不作為，所以相關工作人員不應該列為行政不作為的主體。

（二）權力和責任是對等的，既然擁有國家機關行政權，就應該履行好相應崗位職責。所謂的行政不作為就是指行政工作人員僅僅享受自己職位的權力，卻逃避應當依法履行的行政、法律責任。此處需要明確的是，對于行政人員的責任在行政法中有明確的規(guī)定，它不是單純的指憲法、刑法或民法，還包括行政法中的相關義務，即行政機關法定職責所產(chǎn)生的義務;我國現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章直接規(guī)定的義務;行政機關先前行為所引發(fā)的義務。

（三）享有行政權的國家機關或者組織沒有在一定期限內(nèi)按照一定的方式履行義務。不作為主要體現(xiàn)在沒有在一定期限內(nèi)按照一定的方式履行義務。比如某個企業(yè)申請相應許可證，在遞交相應文件后，國家機關或者組織在法律規(guī)定的時間內(nèi)沒有作出相應的回復，此舉即為行政不作為。

二、行政不作為的分類

（一）根據(jù)構(gòu)成要件可以將行政不作為分為兩類，其一是依職權的行政不作為，其二是依申請的行政不作為。第一種是指行政機關在實際有急切需要，不需要等到當事人申請，而應該積極行使行政權、主動作為而沒有作為的行為。具體來說，一旦法律上寫明的事件發(fā)生，則責任就會從法律層面和抽象層次轉(zhuǎn)變?yōu)榍袑嵉木唧w責任，行政人員就應該積極去處理相關事件，否則就屬于行政不作為。比如某環(huán)保局發(fā)現(xiàn)企業(yè)私自將未經(jīng)任何處理的污水直接排放到河里而不去制止的行為。第二種是指享有行政權的國家機關或者組織對于申請人的申請在規(guī)定的期限內(nèi)不作回復的行為。這種情況出現(xiàn)的比較多，比如某企業(yè)申請采礦許可證，在遞交了相關手續(xù)后，職能機關在法定的時限內(nèi)沒有做出任何回應的行為。

（二）根據(jù)侵犯利益的客體可以將其分為侵犯公共利益和侵犯個人利益的行政不作為[2]。前者一般與依職權的行政不作為相聯(lián)系，一般沒有直接的利害關系人參與其中，但社會危害性比較大，所以一般很難進行取證和制裁。實際上中央已經(jīng)注意到此類問題的嚴重性，所以在新的行政法體系中增加了行政公益訴訟一項，將檢察機關作為國家公權力主體，來監(jiān)督享有行政權的國家機關或者組織的行政不作為。而后者侵犯個人利益的行政不作為，無論是依職權還是依申請，都會有相應利益被損害的客體向相應的主體提出申請，以達到維護自己利益的目的。此類行政不作為有一定的社會危害性，且容易被發(fā)現(xiàn)。比如某人發(fā)現(xiàn)自己的魚池被上游化工廠未經(jīng)處理就排放到河里的污水所污染，導致所養(yǎng)的魚死亡，發(fā)現(xiàn)后立即向環(huán)保部門報告，請求處罰相關企業(yè)，而環(huán)保部門未做任何回復的行為。

（三）具體的行政不作為和抽象的行政不作為。這是以適用對象為標準來進行劃分的。具體的行政不作為是指國家機關或者組織針對特定的人或事沒有履行其法律責任的不作為。抽象的行政不作為是指國家機關或者組織針對不特定的人或事沒有履行其法律責任的不作為。這種行政不作為一般出現(xiàn)在行政立法方面。比如2003年3月，美亭化工廠以不按上位法規(guī)及時修改《房屋拆遷管理辦法》為由，對南京市江寧區(qū)政府提起行政立法不作為的行政訴訟，要求法院判令江寧區(qū)政府行政立法不作為行為違法，并對化工廠因此造成的損失給予相應的國家賠償。

三、行政不作為救濟途徑存在的問題

國家機關或組織行政不作為導致的后果較為嚴重。因為國家公權力的相對人一般為普通民事主體，行政不作為的受害者一般也為普通民事主體，在個人利益受損且無法進行直接彌補的情況下，通過訴訟獲取國家賠償成為唯一的救濟途徑。但是現(xiàn)行的國家賠償這一座“獨木橋”難以滿足現(xiàn)實所需，主要體現(xiàn)在以下幾點：

一是國家賠償中行政不作為的相關立法不明確。我國的行政法體系當中沒有行政不作為這一概念，從而導致行政不作為的受案范圍沒有納入《國家賠償法》，使得一些案件的利益受害人無法獲得國家賠償。我國行政法體系主要列舉的是行政作為的范圍，如作為違法帶來不良后果，相關人士可以依法申請國家賠償。比如政府部門拆除違法建筑過程中錯誤拆除合法建筑，相關行政相對人就可以提起國家賠償。而對于某些行政相對人向行政機關提出申請做出某種行政行為，且該行政機關按照法律規(guī)定應當做出這種行為，但卻沒有履行該責任的不作為行為，導致該行政相對人的利益受到損失的情況，相關法律沒有進行規(guī)定，行政相對人無法得到利益上的賠償。

二是國家賠償范圍較窄。我國《國家賠償法》對行政賠償?shù)姆秶龀鋈缦乱?guī)定：行政賠償只針對侵犯人身權和財產(chǎn)權的行為;對當事人只賠償直接損失，不賠償間接損失;只賠償物質(zhì)方面的損失，不賠償精神方面的損失。這就導致受到精神方面創(chuàng)傷的行政相對人、有大量間接損失的行政相對人的利益無法得到有效地保障，這顯然有失公平。

三是國家賠償執(zhí)行不夠暢通。國家賠償案件是由法院進行審理，在司法審判的過程中難免會受到多種因素影響，還存在行政相對人贏得了訴訟，法院判決應當?shù)玫絿屹r償后，執(zhí)行十分緩慢的問題。比如甲在國家賠償案件中勝訴，獲得國家賠償50萬元，但判決結(jié)果出來后，不見法院將這筆執(zhí)行款打到自己的賬戶，一拖就是兩三年，行政相對人的合法權益無法得到有效的保障。

四、完善行政不作為救濟途徑的建議

一是完善相關行政立法，明確行政不作為受案范圍，擴大國家賠償范圍。要想使行政不作為的救濟途徑更有效更暢通，首先要完善相關立法，使得受損害主體能夠得到有效的價值賠償。首先，建議在《國家賠償法》第二條“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益……”、第三條第一款“行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯人身權情形之一的……”中各增加“或者不積極履行應當履行的職權”，把行政不作為造成的損失納入國家賠償范疇，擴大行政賠償受案范圍，使行政相對人在遇到行政不作為造成損失的情況下能夠找到有效的救濟途徑。其次，將原有賠償直接損失的范圍擴大至可預期的間接損失。“可預期的間接損失”是指在常人的認知范圍內(nèi)均可以預期到的間接損失。這樣使得國家賠償范圍符合情理。

二是健全相應的行政管理規(guī)程和紀律。對于行政不作為的行政機關負責人應依法追責，并且在規(guī)定時間內(nèi)積極履行賠償金，主動與作為受害者的行政相對人進行溝通。此過程應當公開，便于社會監(jiān)督、行政內(nèi)部監(jiān)督。這種倒逼機制可以使行政機關積極履行責任和義務，有效保證行政相對人的合法權益，促進國家賠償順利執(zhí)行。建議開通行政相對人國家賠償信訪專用通道，接收行政相對人的控告和申訴，經(jīng)查實確有問題的，對行政機關負責人進行追查問責，并在一定時限內(nèi)對行政相對人予以回復。同時，也可以將行政不作為的行政機關列入失信被執(zhí)行人平臺之中進行公告，以促進政府機關提高公信力、執(zhí)行力，加快服務型政府建設。

三是發(fā)揮審判、檢察機關的職能作用。在以審判為中心的司法體制改革中，法院占據(jù)重要地位。審理國家賠償案件，法院要發(fā)揮職能作用，督促行政機關積極履行義務，確保判決及時執(zhí)行。同時，也要充分發(fā)揮檢察機關的監(jiān)督作用，由檢察院對法院執(zhí)行判決情況進行監(jiān)督，保護行政相對人的合法權益。

四是拓寬行政不作為救濟新途徑。原有的國家賠償訴訟方式周期長，使得行政相對人維權難，而對于侵犯公共利益的行政不作為的救濟難度更大，因而開拓新的行政不作為救濟途徑勢在必行[3]。針對侵犯公共利益的行政不作為，應以檢察機關為主體提起公益訴訟，將行政機關作為民事主體進行判罰，最終由法院將該行政機關賬戶內(nèi)的財產(chǎn)進行強制執(zhí)行。對于侵犯個人利益的行政不作為，亦可以通過此種方式進行維權。

參考文獻：

[1]周佑勇.論行政不作為的救濟和責任[J].法商研究，1997（4）.

[2]李曉英，趙旭光.論行政不作為的救濟和責任[J].行政與法，2004（3）.

[3]論行政不作為的救濟途徑[J].學術交流，2014（4）.