基層社會治理“旬陽模式”的調查與思考

王凱華　陳浩銘

摘要：在深入調查的基礎上，分析了基層社會治理“旬陽模式”實踐探索的背景，從以黨建為引領，聚基層治理合力等四個方面總結了“旬陽模式”的主要內容，認為旬陽縣委政府通過“黨建引領”整合基層治理之力，通過“三治（法治、德治、自治）融合”制度創新，基層社會治理工作取得了顯著成效，對完善“旬陽模式”，提出進一步完善融合機制等建議。

關鍵詞：基層社會治理;旬陽模式;調查;創新

中圖分類號：D630??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）08-0040-03

旬陽縣位于陜西省東南部，北依秦嶺，南踞巴山，全縣總面積3554平方公里，轄21個鎮、306個村（社區），總人口46萬。2015年前，這里礦產資源豐富、經濟相對發達，但存在治安形勢復雜、各類矛盾疊加、信訪案件居高不下、負面輿情持續高發、群眾對社會治安滿意度連續下滑的問題。對此，旬陽縣委、縣政府主動聚焦社會治理難題，在深入基層、面對群眾調研的基礎上，提出“黨建引領，三治融合”的新思路，經過幾年的努力，縣情、鄉風、村貌發生了可喜變化，取得了“五升五降五無”的社會治理成效（見下表）。這種鄉村治理模式先后被新華社、法制日報社、光明日報社、民政部、陜西省委政法委等調研宣傳，旬陽基層社會治理創新實踐得到國務院總理李克強、國務委員王勇等領導批示，被評為“2018年度全國基層改革創新典型案例”，并入選2018年度陜西十大政法新聞。

一、“旬陽模式”實踐探索的背景

近年來，隨著經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，基層社會治理遇到了村莊空巢化、社會個體化、人際陌生化、治理碎片化等問題。特別是地處秦巴貧困山區的旬陽縣，隨著人流、物流、信息流的加速擾動，基層社會治理面臨的困難和問題更加突出：少數黨員干部不正之風滋生蔓延，損壞了黨和政府在人民心目中的形象;各類案件多發高發，影響了人民群眾安全感;攀比奢靡、道德滑坡、誠信缺失、封建迷信等社會不良風氣滋生蔓延，侵蝕著社會治理根基。特別是隨著市場經濟確立、政府職能轉變、群眾維權意識增強，社會治理面臨著諸如法律手段夠不著、行政措施難奏效、說服教育顯得軟的難題，影響著當地的和諧穩定。

針對這些問題，旬陽縣委、縣政府始終堅持以“法治旬陽”“平安旬陽”建設為抓手，大力推進依法治理，深入組織開展社會治安突出問題和重點地區大整治，嚴厲打擊各類違法犯罪活動，以強有力的法律手段遏制案件高發勢頭。但是，依法治理雖然能夠遏制社會治安亂象，但不能從根本上解決問題。此外，一些街頭小混混及農村“燃筋頭”“長舌婦”“麻迷兒”“忤逆子”等涉及人倫道德范疇的問題，依法處理夠不上，但破壞了基層社會治理秩序，影響了基層社會和諧穩定和人民安居樂業，成為社會治理的難點。加之鋪張浪費、大操大辦、低俗惡搞、唯利是圖等風氣屢禁不止，少數群眾認為“法無禁止皆可為”，缺乏敬畏之心、價值信仰、法律意識，嚴重影響社會治理成效，引起了廣大群眾的強烈不滿。基于以上社會現實，旬陽縣委縣政府先后組織開展了“秦風行動”“社會不良風氣大整治”“平安旬陽”和“法治旬陽”等一系列創建活動，經過三年的努力，在實踐中探索、在探索中摸索、在實踐中總結，逐步形成了“三治融合”（法治、德治、自治）的基層社會治理實踐經驗。

二、“旬陽模式”實踐探索的內容

（一）以黨建為引領，聚基層治理合力

黨建引領是旬陽縣委針對黨風不正、政風不純、群眾怨言較多的實際情況，嚴格落實中央全面從嚴治黨要求，以重塑黨員“先進性、純潔性”形象為目的，以“先鋒行動黨旗紅”為主題讓機關黨建強起來;以“亮身份、曬業績、做表率”為抓手讓黨員形象亮起來;強化干部精細化管理讓干部管理嚴起來;用“便民熱線”實現服務群眾零距離。全縣2.5萬名黨員干部發揚黨的優良傳統，密切聯系群眾、服務群眾，通過實踐打造風清氣正的政治生態，讓“官治”與“自治”實現良性互動。

簡言之，“三治融合”就是用黨建的力量整合法治、德治、自治的功能進行基層治理。三年多以來，旬陽的“三治融合”曾受到過多方質疑，走過一段艱難的旅程，尤其是涉及面最廣的自治部分。習近平總書記在十九大報告中提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”，給旬陽這種探索吃了一顆定心丸。十九大代表、旬陽縣棕溪鎮王院村黨支部書記陳分新在參加黨的十九大會議間隙，打電話告訴鄉親們：“總書記為新時期鄉村治理指明了方向，我們的路子走對了，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系就是我們今后工作要努力的方向。”2018年1月出臺的《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，堅持德治、自治、法治相結合，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序”的構建鄉村治理體系的總原則，使旬陽的這種探索有了明確的路徑和方向。

（二）以法治為保障，聚焦基層社會治理難題

旬陽縣以建設“法治旬陽”“平安旬陽”為抓手，多措并舉，多方聯動，深入開展“促守法、調紛爭、打邪惡”活動，建立綜治大數據管控平臺，配合“秦盾”行動，“打五霸”“抓八治”，不斷推進縣域治理水平提升。旬陽縣在“三條聯動”的基礎上創新建立了“三力聯調”調解體系，即由各鎮黨委搭臺、行政力量主導、司法人員參與、人民調解員全程介入的集中統一聯合調解模式。在鎮村組建“三力聯調”鄉村調解組織，選配鎮政府機關領導干部和工作人員、縣直聯村包戶干部組成行政調解隊伍;選配派駐轄區的法官、警官、檢察官、律師、司法助理員組成司法調解隊伍;選聘“鄉村精英”“道德模范”等鄉賢人員組成道德調解隊伍（人民調解），重構了鄉村矛盾調解組織體系。全縣共建成1個縣級調解中心、21個鎮級調委會、305個村級調委會、1805個村級調解小組，共選聘人民調解員7536人。2017年，全縣共排查調處各類矛盾糾紛3313起，調處成功率達到99.21%，涉及金額3760余萬元，成功預防越級非法上訪137余起。2018年1至7月，全縣共調解案件1478件，其中重大復雜疑難案件173件，協議涉及金額3077萬元，大量矛盾糾紛被消滅在萌芽狀態，極大地節約了司法成本與社會成本。

（三）以德治為基礎，厚植基層社會新風尚

旬陽縣通過深入挖掘鄉村熟人社會蘊含的道德規范，結合時代要求進行創新，“立家訓家規、傳家風家教”構建百姓共有精神家園;提出“誠、孝、儉、勤、和”的新民風建設旬陽版本，強化道德教化作用;推進美麗鄉村建設激發群眾內生動力，推動社會主義核心價值觀在旬陽落地生根，從而有效遏制農村長久存在的陳規陋習，提升鄉村治理能力。近幾年，全縣涌現出“旬陽好人”32名、“好婆婆”27人、“好媳婦”48人、“最美家庭”48戶，3人榮獲安康第四屆道德模范稱號，8人入選“陜西好人”，2人榮登“中國好人榜”，1戶被評為“全國最美家庭”，鄉風民風更加淳樸。

金寨鎮黨委書記任景海介紹說：“以前，我們這里大辦酒席、盲目攀比之風厲害得很;滿月、當兵、考學等都得擺桌請客，份子錢不斷加碼，有的村民甚至貸款上禮。可如今，我們各村道德評議委員會成員通過專題討論，根據各村經濟發展水平的不同，制定不同數量的禮金標準，重新修訂了村規民約并由村民大會通過，紅白喜事要節儉，朋客送禮100元，一下子改變了那些陳規陋習。”而像這樣接地氣、明規矩的村規民約村村可見，各村干部帶頭示范、樹立榜樣，成立紅白理事會，主管村里家家戶戶的紅白喜事，對份子錢、煙酒錢、菜品種類和數量等都做出統一安排，提倡文明婚禮改變婚鬧陋習，使民風鄉情向善向上充滿正能量。據統計，2017年以來，全縣農村濫辦酒席、過事收禮事項同比下降60%，開支下降了40%。

（四）以自治為根本，提升基層治理的社會化水平

道德評議為村民自治搭平臺。在旬陽縣金寨鎮寨河社區，“群眾說、鄉賢論、榜上亮”的道德評議活動平臺令人矚目。通過大家都能接受的道德評議大會，對社區焦點性的問題進行說事、論理及決議，在法律規定的范圍內在村里設紅黑榜，表揚正面典型，同時也曝光批評負面的典型。村干部指著紅黑榜介紹說：“你看這個正面典型吉元兵，原來是個打罵父母上了‘黑榜的貧困戶，就是經過‘好壞大家評、落后大家幫活動，現在已經轉化成為種植煙草20畝，年收入近六萬多的致富先進了，更重要的是知道尊老愛幼孝敬父母了。”2017年，旬陽縣“評說亮”活動召開1429場次，評議先進典型1891人次、后進典型1296（件）次，設立“善行義舉榜”和“曝光臺”316處，幫助轉化后進人員1124人。

修訂村規民約使村民自治“動”起來。縣委縣政府明確要求，修訂《村規民約》不能走形式，要接地氣，用百姓看得懂的語言，解決村民最關心的問題。截止2018年底，全縣305個村全部修訂了村規民約。“四民主兩公開”讓村民積極參與村級事務，往日“干部前面干，群眾后面看”的情況有了明顯改觀。

三、“旬陽模式”的實踐效果和創新意義

（一）“旬陽模式”的實踐效果

旬陽縣委政府通過“黨建引領”整合基層治理之力，通過“三治融合”制度創新，在基層社會治理工作中取得了顯著成效，推動了五個“轉變”：一是推動基層黨組織“由軟到硬”的轉變，使基層治理能力和水平大幅提升;二是推動群眾法治意識“由弱到強”的轉變，“信訪不信法”現象大幅下降，息訴服判率達98.79%，上升了17.3%;三是推動基層社會實現“由亂到治”的轉變，“五升五降五無”表明當地社會治安良好，投資環境日趨變好;四是推動鄉村民風實現“由差到好”的轉變，農村出現“三多三少”局面（即爭當貧困戶“等靠要”的少了，自力更生、艱苦奮斗的多了;扯皮耍潑、忤逆不孝的少了，明禮誠信、友善孝親的多了;攀比奢侈、打牌賭博的少了，遵紀守法、勤勞節儉的多了）;五是推動社會治理“由管到議”的轉變，2017年全縣召開村民議事會650余場次，研究討論群眾關心的熱點、難點問題1200余個，促進了問題的有效解決，群眾參與率創新高。

（二）“旬陽模式”的創新意義

一是解決了基層社會治理“碎片化”難題。過去旬陽的基層社會治理是鐵路警察各管一段，黨建主要由組織部牽頭、法治主要由政法委牽頭、德治主要由宣傳部牽頭、自治主要由人大牽頭，平常工作各抓各的，沒有實現真正的綜合治理。旬陽探索推進的“黨建引領、三治融合”，搭建了“黨委領導、政府負責、社會協同、群眾參與、法治保障”的工作格局，初步實現了“源頭治理、系統治理、綜合治理、依法治理”，大大提升了社會治理的效能。二是矯正了當前社會“逐利化”不良傾向。“一切向錢看”、唯利是圖、道德滑坡、不正之風的社會思潮泛濫，給社會治理帶來嚴峻挑戰。“黨建引領、三治融合”探索是一場社會建設的補課工作，通過黨建、法治、德治、自治同步推進，推動社會價值觀逐漸回歸。三是為解決當代部分民眾信仰缺失危機進行了有益探索。旬陽開展的“黨建引領、三治融合”社會治理創新，是一場大力塑造、樹立、弘揚社會正能量的過程，通過大張旗鼓開展“黨員示范戶”“平安和諧家庭”“五好模范家庭”“十星級文明戶”以及“十大孝子”“旬陽好人”“好婆婆”“好媳婦”等活動，為廣大群眾樹立了學習尊崇的好榜樣，全縣先后涌現出全國人大代表陳分新、全國“黨的義務宣傳員”黃世和、全國“最美基層法官”駱云橋、全國“道德楷模”龔德銀、全國“十大杰出進城務工青年”陳明鈺、“中國好人”楊厚根、“中華十大孝親敬老楷模”馬治芳等一批全國先進模范人物，成為基層廣大群眾學先進的好榜樣。

四、對完善“旬陽模式”的幾點思考

一是進一步完善融合機制。旬陽縣積極創新社會治理理念和模式，推進法治、德治、自治建設，探索出以法治為保障、德治為基礎、自治為根本的“三治融合”，經過近三年的實踐，初步形成了鄉村治理機制體系，矛盾減少、風氣向好、群眾滿意，全縣面貌然一新。但“三治”間更多發揮的是功能上的相互支持作用，“融合”作用還沒有得到充分發揮。在相融上下功夫，讓“三治”相輔相成、相互扶持、相互呼應，達到三位一體，將更有利于打造共建共治共享的社會治理格局，更有利于激發社會活力，增強人民群眾的主人翁意識，推動民主法治進程，推進社會主義事業蓬勃發展。

二是積極推廣典型經驗。近年來，圍繞加強創新基層社會治理，各地都在結合實際進行各種制度的“微創新”。旬陽以黨建為引領，金寨鎮寨河社區以自治為特色，呂河鎮以德治為特色，白柳鎮柳村社區以法治為特色，都在某一方面取得了顯著成效。神河鎮鎮長華開軍在他2018年的工作展望中寫道：“就神河而言，目前我們僅停留在金河社區的抓示范上。2018年，要在深化‘三治融合、推進鄉村治理方面下功夫，推進基層社會治理邁上新水平。”可以預期，逐步走向成熟的“旬陽模式”對陜西省乃至全國的基層社會治理工作，能夠發揮更大的推廣示范作用。

三是發掘利用本土歷史文化資源優勢。“三治融合”的概念本身就具有極強的傳統文化寓意，《國語·鄭語》中有“和實生物，同則不繼”，“三治”各不相同，只有實現了三者和合，才能“三生萬物”。習近平總書記提出要把優秀傳統文化作為“根”與“魂”來對待。陜西的文化資源厚重豐富，把傳統文化中的優秀思想融入基層社會治理，讓悠久燦爛的中華文化煥發出時代風采，會使基層社會治理工作會更有方向、更有定力、更加長遠、更有力量，人民群眾會有更多的獲得感、幸福感、安全感。

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