博弈論視角下城中村改造中的合作治理研究

謝蕓

摘 要：城中村是中國快速城市化進程中的特有現象，是傳統農村社區向現代城市社區的過渡階段，城中村的存在嚴重制約了城鄉一體化的發展，因此，有序推進城中村的改造對優化城市空間布局、促進城市全面和諧發展具有重要意義。文章選取南京市浦口區泰山街道橋北村作為研究對象，運用博弈論的方法，對橋北村改造中政府、開發商、村民等利益相關者進行利益訴求和博弈關系分析，深入挖掘當前橋北村多元主體合作治理的困境，試圖構建以利益主體為核心的利益協調機制，緩解城中村改造中的利益沖突，實現多元主體合作共贏的城中村改造。

關鍵詞：橋北村;城中村改造;博弈論;合作治理

從上世紀九十年代開始，隨著城市化進程加快，我國城市建設的規模不斷擴大，大量的農村土地變成城市建設用地，土地性質由集體所有轉變為國家所有，很多地方盡管完成了土地城鎮化，但是當地的公共基礎設施、人居環境衛生等方面與現代城市社區仍存在較大差距，尤其是當地的人口和生活方式并沒有得到相應的城鎮化，逐漸演變成“都市里的村莊”。城中村的存在一方面為城市的發展輸送了大量的廉價勞動力，推動了城鄉融合發展，另一方面由于城中村人口構成復雜、基礎設施落后、建筑破舊雜亂、環境臟污狼藉，嚴重制約了城鄉區域協調發展，引發了一系列社會治理難題。基于城鄉一體化發展的需要，各地政府紛紛開始對城中村進行改造。城中村的改造涉及多元主體的復雜利益關系，是利益相關者之間進行博弈的過程。文章在實地調研的基礎上，對橋北村改造中的利益相關者及其訴求進行分析，試圖打破城中村改造中多元主體合作治理的困境，以期為城中村的改造提供有利參考。

一、橋北村改造中的利益博弈

（一）博弈論的理論視角

博弈論是研究具有競爭或斗爭問題的數學理論和方法，一個博弈過程通常包括四個方面：一是博弈參與者，即博弈過程中能夠獨立進行決策、承擔后果，并以最大化自身利益為目的而選擇相應行動的個人或組織;二是全部博弈方各自可采取的所有行為策略的集合;三是博弈次序，即誰先選擇行為策略，誰后選擇;四是博弈者的收益，在各博弈方不同策略組合中，得到的收益或損失的結果。

簡單地說就是每個博弈參與者都希望在博弈過程中采取最優策略，實現自身利益的最大化。

（二）橋北村改造中的博弈主體及其利益訴求

為了改善橋北城中村“臟亂差”的城市環境和橋北村居民的生活環境，南京市出臺了《南京市棚戶區改造和老舊小區整治行動計劃》，計劃在2020年前完成418個棚戶區的全面改造。在橋北村改造的博弈關系中涉及的主要利益相關者有地方政府、開發商和橋北村村民，各方博弈主體都希望通過橋北城中村的改造工程獲得自身利益最大化。其中各博弈主體的角色定位及利益訴求如下：

（三）橋北村改造中的博弈關系分析

（1）南京市政府與橋北村村民的博弈

南京市政府是橋北村土地產權的實質所有者，是橋北村改造的發起者和指導者。對于南京市政府方面來說，通過對橋北村的改造，不僅可以獲取高額的土地出讓金，增加財政收入，而且可以為南京的城市建設儲備豐富的土地資源，同時還能獲得長期的社會效益、生態效益和文化效益;而對于橋北村未來的發展來說，通過改造工程，橋北村的整體環境將得到極大改善。但是如果假定南京市政府和橋北村村民都是“理性經濟人”，則會導致雙方成為追逐最大利益的矛盾體。雙方博弈的重點在于能否滿足各自的利益訴求，雙方博弈的結果直接影響橋北村能否順利進行改造。南京市政府和橋北村村民勢必會根據各自的利益訴求選擇不同的博弈策略。比如，南京市政府為了降低拆遷補償成本禁止搶建擴建行為但是仍有部分橋北村村民為了獲得最大拆遷補償利益采取不正當的方法，如果南京市政府沒有對拆遷補償、社會保障等方面做出妥善處理，極易導致橋北村村民不支持甚至反對橋北村改造，形成南京市政府與橋北村村民在利益博弈中的“消長關系”。

（2）南京市政府與房地產開發商的博弈

橋北村改造的資金來源主要為南京市政府財政下撥，資金來源渠道單一以及資金數量投入不足減緩了橋北村改造的速度，開發商的介入可以有效解決橋北村改造中的資金不足問題，但是開發商能否順利介入橋北村改造項目取決于土地出讓金價格、項目容積率大小以及項目地理位置是否優越等各方面因素，同時需要重點考慮橋北村改造所需投入資金與回報的比率，而南京市政府基于城市的整體發展對列入改造的城中村也許并沒有特別的要求，因此，在橋北村改造過程中橋北村的開發成本與回報周期效益能否均衡勢必成為南京市政府與開發商利益博弈的核心內容。

（3）開發商與橋北村村民的博弈

南京市政府引入開發商進行橋北村改造項目后將退出開發商與橋北村村民的博弈過程，充當監督管理者與協調者角色，而開發商與橋北村村民的利益博弈歸根結底是拆遷補償問題，開發商不僅要補償橋北村村民土地產出和增值的收益，而且還需要承擔橋北村村民的具體安置工作以及諸多過程復雜、成本高昂的社會責任，[5]然而，往往開發商并不愿意主動承擔這些問題，他們更加關注橋北村優越的區位條件及其未來發展中可能存在的巨大商機和經濟利益。

二、橋北村改造中合作治理的實踐困境

在橋北村改造過程中各利益相關者都希望從中獲得最大效益，因此，容易激化各利益主體之間的矛盾，給多元主體合作治理橋北村帶來了困難。目前橋北村改造中多元主體合作治理的實踐困境主要表現在以下幾個方面：

（一）利益主體協調難度大

橋北村改造中主要涉及南京市政府、開發商和橋北村村民三方利益主體，各利益主體都應維護自身的合理利益并承擔相應的職責，避免激化各利益主體之間的矛盾，影響橋北村改造的進程。在橋北村改造項目中，南京市政府的職責要求是不僅要保障橋北村村民的利益、改善橋北村的人居環境，還要保護開發商的利益，而南京市政府引入開發商進行橋北村改造后將會退居幕后，充當指揮者和監管者的角色。在現實改造過程中，三方主體往往為了追求各自的利益最大化而忽略了自身的職責，導致橋北村改造過程中出現政府不管不顧，開發商想方設法牟利而村民的利益卻無法保障的問題。

（二）橋北村改造成本巨大

橋北村改造中所需改造成本費用主要包括征地補償、變更費用、整條村改造、村民自用房屋變更為居民商品房屋的變更費用、集體經濟組織改為法人公司的變更和資產評估費用、改造后的原公共開支（如道路維修、排水、供水、供電、環衛、治安、教育、計生）等，要想完全對橋北村進行改造重建往往會涉及上千萬乃至上億的資金。而南京市政府無法提供這么大量的資金，所以需要大力招商引資，但是作為以營利為目的的開發商都希望以最小的投入獲得最大的回報，因此開發商都會對橋北村進行事先的科學評估、慎重行事。

（三）存在政策法規的死角

橋北村改造工程是一個循序漸進的系統工程，就實地調研的情況來看，橋北村還存在大量私搭亂建的違章建筑、非法出租、轉讓和倒賣問題嚴重，面對這些問題，南京市政府在管理體制機制、改造政策法規上還存在很多缺漏（如戶籍制度、土地利用制度、財政機制、投資機制、治安管理機制等），而且還沒有形成一個統籌部門對橋北村的改造進行統一的規范引導，各管理部門仍存在職能交叉的情況，因此，在橋北村改造過程中涉及具體的改造方式和手段等往往在實施層面容易產生矛盾，缺乏可操作性，影響改造的效果。

三、橋北村改造中合作治理的路徑探索

（一）樹立共建共治共享的治理理念

橋北村改造不僅需要南京市政府、開發商、村民三個核心利益主體的參與，還需要外來人口、普通市民、新聞媒體、學術組織等非核心利益主體一同推動，這就要求橋北村改造需要緊跟共建共治共享的新發展理念，積極探索在南京市政府引導下的多元利益主體合作治理機制，構建更加具有包容性的利益相關者納入機制，讓各博弈主體通過正當合法的途徑參與到橋北村的改造中，推進城鄉區域一體化發展，縮小社會差距，增進橋北村村民的幸福感和獲得感。

（二）搭建多元主體合作治理的平臺

（1）以社區建設搭建合作平臺

橋北村要想實現與現代化城市社區的協調發展，必須加大社區建設力度，全面整治橋北村“臟亂差”的社區環境。第一，在防止人才、勞動力流失的情況下全力吸引新居民、引進企業，為橋北村改造注入“新鮮血液”，增強橋北村未來發展的活力。第二，將橋北村的環境衛生管理和公共基礎設施的建設與維護納入城市管理規劃中，加強橋北村的綠化和道路設施建設，并優先為橋北村的供熱、供水、供電、公交、電訊、有線電視及社會事業的發展等安排專項資金建設和發展，為各利益主體參與橋北村改造提供優越的外部條件。

（2）以社會組織建設搭建合作平臺

橋北村的人口主要由本地村民和外來流動人口兩大群體構成，這兩大群體間的交往互動處于較低的水平。隨著橋北村改造工程的深入進行，橋北村與周邊社區的差距將逐漸縮小，想要實現橋北村與江北新區的融合，最關鍵的是要實現人的融合，著重培養橋北村村民的“市民化”意識，打破傳統的小農意識和封閉觀念，使其能真正融入城市現代化的發展進程中。根據橋北村的實際情況，可以根據職業分類成立相應的工會或行業協會，提供公共服務、維權和社會接納，并進行知識和組織化的輸入;根據村內具體的人口情況吸收相應的人口組建志愿者隊伍，為橋北村民眾提供表達社情民意的平臺，共同參與到橋北村的治理中。

（三）堅持多元主體合作的基本原則

橋北村改造必須尊重各利益主體的意見，不能在南京市政府主導下進行強力推進，需要從各利益主體的共同目標出發探索解決利益矛盾的新方法，為南京市政府、開發商和橋北村村民的合作治理創造可能，需要堅持以下多元主體合作治理的基本原則：第一，平等協商原則，促進橋北村改造中的相關信息公開透明，打破各利益主體間的信息不對等、不公平的格局;第二，合作信任原則，不僅要加強相同利益相關者之間的合作互信，更重要的是還要加強不同利益相關者之間的合作互信;第三，持續發展原則，橋北村的改造過程是一個動態的循序漸進的過程，在改造過程中不能急功近利、急于求成，需要考慮橋北村未來的可持續全面發展。

（四）強化合作治理運行機制的監管

橋北村改造的合作治理運行機制本質上是給各博弈主體提供利益協調的平臺以促進公共利益的實現，但在實際運行中經常會淪為“特殊戶”追求特殊利益訴求的快速通道，這就要求南京市政府加強對合作治理運行機制的監管，力求程序上操作嚴謹規范避免這一現象的產生，防止有心人特殊利益的獲取損害整體的利益。首先，政府必須以身作則，規范自身的行為，優化自上而下的制約機制，保障治理部門的工作效率，加強橋北村改造項目中的跟蹤監管;其次，建立自下而上的信息反饋機制，防止橋北村改造項目中出現偷工減料的行為，加強開發商的社會責任感;最后，基于保護公共利益的角度，南京市政府應盡快完善橋北村改造的各項制度規范，填補漏洞，擔當公共利益的捍衛者。

四、結語

城中村的改造存在著復雜的利益博弈關系，容易引發利益沖突，阻礙多元主體的合作治理。因此，必須為多元利益主體搭建利益協調平臺，協調城中村改造過程中各利益相關者之間不同的利益訴求。由于政府和開發商在城中村改造中占據主導地位，村委會、村民和常住外來人口屬于被動接受的群體，為了兼顧各利益主體的利益，實現城中村改造的利益最大化，政府必須進一步規范自己的行為，加強開發商的社會責任感，滿足村民合法合理的利益補償要求，同時積極發動社會各方力量共同參與到城中村的改造工程中來，實現合作共贏的城中村改造。

參考文獻

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