宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探討

宋詩(shī)琪 楊晉峰

摘 要：宅基地使用權(quán)制度作為我國(guó)土地制度的重要組成部分，是國(guó)家對(duì)農(nóng)民的最后一道生存保障，長(zhǎng)期以來(lái)一直發(fā)揮著社會(huì)保障的重要功能。是否應(yīng)該放寬我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條件一直也是當(dāng)今法學(xué)界的一大討論熱點(diǎn)，在當(dāng)前社會(huì)背景下，適度放寬放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是必要的，完善相關(guān)法律法規(guī)的需求也被提上日程。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán);用益物權(quán);流轉(zhuǎn)方式

一、當(dāng)前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)則的不足

（一）當(dāng)前相關(guān)法律規(guī)則的局限性

宅基地制度是我國(guó)特有的一項(xiàng)比較特殊的土地制度，我國(guó)法律對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也有所限制，目前現(xiàn)實(shí)中宅基地使用權(quán)出現(xiàn)租賃、買賣、入股等流轉(zhuǎn)方式，但是現(xiàn)有法規(guī)只允許集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)和政府主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)，目前我國(guó)現(xiàn)有法律政策對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定具有嚴(yán)格的限制性。現(xiàn)行法律法規(guī)不允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押，但對(duì)于農(nóng)村宅基地上的房屋是允許抵押的，而農(nóng)民作為房屋的所有權(quán)人，享有完整的所有權(quán)，因此宅基地必然涉及抵押。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性

宅基地使用權(quán)的內(nèi)容和普通物權(quán)使用權(quán)內(nèi)容一樣，但由于涉及土地這個(gè)特殊客體，宅基地使用權(quán)又有它不同于普通物權(quán)的獨(dú)特內(nèi)容和特征。同時(shí)我國(guó)法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)該使用權(quán)的期限進(jìn)行規(guī)定，因此村民的使用權(quán)或者說(shuō)居住權(quán)是長(zhǎng)期不受限制的。由于我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，同時(shí)也因?yàn)樯衔奶岬降奈覈?guó)農(nóng)村宅基地特有的屬性，從而宅基地使用權(quán)中的收益權(quán)和處分權(quán)是受到限制的不完整權(quán)利，就是說(shuō)農(nóng)民僅享有有限的宅基地收益權(quán)和有限的宅基地處分權(quán)。

二、當(dāng)前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)相關(guān)法律規(guī)定的不足

（一）立法理論上的缺陷

在立法文件上，當(dāng)前我國(guó)關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的規(guī)定多數(shù)是以地方規(guī)章、政策形式出現(xiàn)，法律層面尚不健全，有關(guān)宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定并不系統(tǒng)，相關(guān)規(guī)定主要分散在各種政策性文件中，大多是為了限制土地利用和保護(hù)耕地。

在立法內(nèi)容上，現(xiàn)有法律、法規(guī)及政策的側(cè)重點(diǎn)主要集中在宅基地使用權(quán)的歸屬和控制管理上。同時(shí)也存在著規(guī)定不全面的法律漏洞，例如，法律允許宅基地使用權(quán)隨房屋在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)，但并沒(méi)有明確限制向城鎮(zhèn)居民出租，而根據(jù)民法“法無(wú)禁止即可為”的標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)容易產(chǎn)生了實(shí)際操作現(xiàn)象與法律規(guī)定的沖突。還有，盡管法律對(duì)宅基地上的房屋流轉(zhuǎn)進(jìn)行了主體等方面的限制，但這些限制并不影響宅基地上房屋買賣合同的有效性。

從現(xiàn)實(shí)情況看，現(xiàn)行法律制度僅規(guī)定了申請(qǐng)宅基地的相關(guān)條件及限制，并未提及閑置荒棄的宅基地退出機(jī)制，盡管《土地管理法》第 65 條確立了宅基地使用權(quán)的收回制度，也僅是原則性的列舉幾種收回情形，并未對(duì)收回制度作出具體規(guī)定。在我國(guó)農(nóng)村子女成年或結(jié)婚后通常會(huì)和老人分家，分家后的子女家庭如果繼續(xù)在農(nóng)村生活，就需要有獨(dú)立的宅基地去建造住宅，此時(shí)子女作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員當(dāng)然享有申請(qǐng)宅基地的權(quán)利。當(dāng)老人去世后，老人享有的宅基地上的住宅由子女繼承，根據(jù)“地隨房走”原則，此時(shí)不可避免出現(xiàn)了一戶多宅的現(xiàn)象，與宅基地制度的設(shè)立初衷相悖，而我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)此問(wèn)題及解決并未進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，這種新宅建立舊宅荒棄的行為也不必然導(dǎo)致資源浪費(fèi)、農(nóng)村土地流失，耕地比例減少。

（二）宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)相關(guān)法律規(guī)定的實(shí)際操作缺憾

隨著城市化進(jìn)程加快和農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展，城市勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)大幅空缺同時(shí)農(nóng)村產(chǎn)生大量剩余勞動(dòng)力，此時(shí)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移，甚至更多的青壯勞動(dòng)力荒棄部分土地轉(zhuǎn)向城市勞動(dòng)市場(chǎng);也有一部分農(nóng)村人口在農(nóng)村擁有宅基地但為了改善生活條件或者其他原因，在城鎮(zhèn)購(gòu)置房產(chǎn)并打算長(zhǎng)期在城市生活，但長(zhǎng)期的土地觀念使他們不會(huì)放棄農(nóng)村宅基地，選擇保留宅基地以備不時(shí)之需。

我國(guó)現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)和房屋的流轉(zhuǎn)在保障農(nóng)民生活的同時(shí)也引發(fā)了“隱性交易”最終損害農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)民在急需資金的情況下，宅基地上的住宅作為一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)不可避免的會(huì)進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。然而這種流轉(zhuǎn)行為是我國(guó)法律所禁止的，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)產(chǎn)生，這種流轉(zhuǎn)在法律保護(hù)之外，能否獲得相應(yīng)利益暫且不考慮，即使通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得利益，也存在著流轉(zhuǎn)的交易程序不完善、流轉(zhuǎn)中信息不對(duì)稱導(dǎo)致宅基地的廉價(jià)交易以及流轉(zhuǎn)后的權(quán)利無(wú)法得到保障，這種不安全的隱性交易最終也損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

“小產(chǎn)權(quán)房”等各種形式改變宅基地性質(zhì)的行為破壞國(guó)家土地管理制度。“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)村集體土地上建設(shè)農(nóng)民住宅樓，再以較低的價(jià)格銷售給集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員。城市房?jī)r(jià)不斷上漲，城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎(chǔ)設(shè)施齊全房屋價(jià)格低廉，且建造房屋無(wú)需繳納土地出讓金等費(fèi)用，開發(fā)商會(huì)與缺乏資金或者急需資金的農(nóng)民私下進(jìn)行宅基地上房屋的買賣，從中攫取暴利。但是此類“小產(chǎn)權(quán)房”沒(méi)有資格取得土地使用證和預(yù)售許可證，同時(shí)購(gòu)房合同也不予備案。

城市資本進(jìn)入農(nóng)村是不可避免的，宅基地及地上住宅作為農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)卻不能實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，很顯然這種限制已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，允許宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)既幫助農(nóng)民解決融資難問(wèn)題也放活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、關(guān)于放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建議

（一）完善宅基地“三權(quán)分置”相關(guān)的法律法規(guī)，加快試點(diǎn)推行

首先還是應(yīng)該明確宅基地使用權(quán)的性質(zhì)歸屬，以土地管理法為主體，在土地管理法中明確規(guī)定，以物權(quán)法中的零散規(guī)定為補(bǔ)充，把“三權(quán)分置”政策明確具體化為特有的土地管理制度，明確賦予權(quán)利主體對(duì)宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。在宅基地使用權(quán)申請(qǐng)使用審批手續(xù)簡(jiǎn)化的同時(shí)，嚴(yán)格審查申請(qǐng)對(duì)象資格，同時(shí)對(duì)于宅基地使用權(quán)主體改變程序進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，加強(qiáng)宅基地使用權(quán)變更的登記生效效力，規(guī)范登記手續(xù)。一號(hào)文件中提出的利用閑置農(nóng)房發(fā)展民宿、養(yǎng)老等項(xiàng)目，資格認(rèn)定以及相關(guān)的登記手續(xù)也是需要明確、透明公開，讓更多的農(nóng)民了解并加入到宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中來(lái)。目前，“三權(quán)分置”還在試點(diǎn)階段，地方應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)試點(diǎn)工作交流總結(jié)，在切實(shí)實(shí)踐中實(shí)實(shí)在在地優(yōu)惠到農(nóng)民。

（二）明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)相關(guān)機(jī)制

筆者認(rèn)為放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不是放任自由，從農(nóng)民的角度出發(fā)，更應(yīng)該重視宅基地使用權(quán)市場(chǎng)機(jī)制的建立，規(guī)范宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)管理，將宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)、抵押權(quán)以法律的形式更有保障地明確賦予集體成員，當(dāng)然對(duì)于宅基地使用權(quán)的購(gòu)買者資格要嚴(yán)格審定。應(yīng)該進(jìn)一步考慮建立規(guī)范的市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估服務(wù)，加強(qiáng)法律政策咨詢與科普宣傳工作。村集體也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起向成員普及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)相關(guān)信息的責(zé)任，公開透明交易;嚴(yán)格監(jiān)管土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，做好資格審查、登記審批、程序監(jiān)督的工作。既然宅基地使用權(quán)非法流轉(zhuǎn)的事實(shí)已經(jīng)存在，國(guó)家進(jìn)行干預(yù)與引導(dǎo)無(wú)疑是多贏的，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化，對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)可以增加稅收，也增強(qiáng)了對(duì)市場(chǎng)的控制，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民來(lái)說(shuō)也是增加收入的一個(gè)渠道。

（三）健全農(nóng)村社會(huì)保障體系和貸款體系

我國(guó)農(nóng)民不僅把土地當(dāng)成簡(jiǎn)單的生產(chǎn)資料，更多的是當(dāng)成生存保障，目前我國(guó)農(nóng)村進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要原因是農(nóng)民缺乏資金所致。應(yīng)該完善農(nóng)村居民的保險(xiǎn)制度以及養(yǎng)老保障，增加農(nóng)民對(duì)生存保障的信心;國(guó)家通過(guò)政策引導(dǎo)銀行為農(nóng)民提供更多的金融服務(wù)，不斷拓寬農(nóng)民融資渠道，創(chuàng)新融資機(jī)制，加快設(shè)立農(nóng)民農(nóng)業(yè)專項(xiàng)融資擔(dān)保基金。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然宅基地流轉(zhuǎn)面臨著法律與現(xiàn)實(shí)的雙重困難，但在農(nóng)村土地法律制度發(fā)生變革的時(shí)代背景下，構(gòu)建合理完善的法律法規(guī)體系并采取合法科學(xué)的配套措施，積極引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民加入到有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，激活農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，通過(guò)集體土地的法治改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。

注釋：

《土地管理法》第65條規(guī)定，有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的;（二）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的;（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）項(xiàng)規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

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作者簡(jiǎn)介：宋詩(shī)琪（1995.03- ），女，安徽人，法律碩士在讀，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院;楊晉峰（1993.05- ），男，山西人，經(jīng)濟(jì)法碩士在讀，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院。