運動式治理的運行邏輯與現代化轉型

摘要：官僚制組織的弊端及治理困境催生了運動式治理。依據治理目標（教化、執行）和治理對象（體制內、體制外）兩個維度，可以將運動式治理劃分為官僚教化型、部門協同型、社會教化型和社會動員型等四種典型類型。由于應用上的靈活性和有效性，運動式治理逐漸演變為制度化的非正式治理策略，成為治理實踐中的常規機制與常用工具，在克服中國式官僚制組織的弊端及治理困境方面發揮了重要作用。然而，在實際運行中，運動式治理可能會偏離預設目標和軌道，演變為侵害公共利益和公民正當權益的異化形態，甚至變異為阻礙國家管理體制和官僚機器正常運轉的極端形態，但不能因此而否定運動式治理的客觀功用與歷史貢獻。在國家治理現代化和風險社會的雙重敘事背景下，運動式治理還將發揮積極作用，并遵循差別化的路徑進行現代化轉型。

關鍵詞：運動式治理;中國式官僚制組織;現代化轉型

基金項目：2019年全國地方黨校（行政學院）系統重點調研課題“京津冀深化放管服改革轉變政府職能的路徑研究”

中圖分類號：D63 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2019）07-0073-07

黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系與治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標，從而指明了傳統治理向現代治理轉型的戰略目標與實現路徑?！罢巧捌涔芾矸绞降默F代轉型，是現代化進程的重要組成部分，也是現代國家治理體系建構的核心問題?！雹?脫胎于中國革命和建設時期的運動式治理，其現代化轉型是治理現代化的重要組成部分。

作為一種治理實踐中的常用政策工具和治理策略，運動式治理在克服中國式官僚制組織的弊端及治理困境方面發揮了重要作用，但是由于某些負面效應導致其長期遭受詬病。例如，楊志軍、彭勃將學界對運動式治理的批判歸納為四個方面：“運動式執法不法”，“運動式治國誤國”，“運動式維穩不穩”，“運動式管理缺理”。② 馮志峰、李里峰等視運動式治理為非制度化、非專業化、非理性化的治理方式。③ 隨著知識的積累和研究的拓展，學者們逐漸認識到運動式治理生成的歷史淵源與現實原因，其評價基調逐漸從完全否定轉向有限肯定。劉成良認為運動式治理是應對普遍存在的“制度性規則的制度化拒斥”現象的一種策略性舉措。④ 周雪光認為運動式治理是常規治理失效后的一種補充治理工具與糾偏機制，這為運動式治理的生成與存在提供了一個合理的解釋。⑤ 馮仕政構建了“革命教化政體”解釋框架，認為“革命教化政體”具有改造社會的強烈使命感，因此進入建設階段面臨制度建設滯后的困境時，會習慣性地啟用運動式治理的政策工具，以重塑政權合法性。⑥ 同時，還有一些文獻關注運動式治理的轉型，但是基本上都大而化之地將轉型方向描述為制度化、專業化、法治化、現代化。

由于被高頻率使用，運動式治理逐漸演變為制度化的非正式治理策略，體現了中國政體“集中力量辦大事”的制度優勢，有效矯正了中國式官僚制組織的弊端。這里使用中國式官僚制組織概念，旨在描述中國政治體制下實際運行的官僚制組織體系。與韋伯理論中的理性官僚制組織相比，中國式官僚制組織至少具有如下三個特征：一是中國共產黨作為執政黨深度嵌入國家治理體制之中，事實上成為“行政組織體系”中的關鍵性組成部分，因此中國式官僚制組織具備“政治—行政”高度一體化的制度環境;二是職責同構和條塊分割的管理體制導致職能部門間的制度縫隙和交疊管轄同時并存;三是受社群特征和傳統治理的影響，容易形成一統性與執行靈活性、激勵強度與目標替代、科層組織非人格化與行政關系人緣化之間的悖論。⑦ 因此，運動式治理生成的制度邏輯應該到中國式官僚制組織體系的運行中探尋，探討運動式治理的現代化轉型也應圍繞其生成的制度邏輯展開。

一、運動式治理生成及運行的制度邏輯

1. 官僚制組織的弊端及其面臨的治理困境

自馬克斯·韋伯創立理性官僚制組織理論伊始，官僚制組織就成為經久不衰的學術議題。理性官僚制組織理論與伍德羅·威爾遜、弗蘭克·古德諾等古典行政學家所提倡的“政治—行政”二分法一脈相承。由于具備技術理性、效率至上、命令—服從、功能“分殊化”、遵章守制、非人格化等特征，適應工業社會的發展趨勢，理性官僚制被大型組織普遍采用，成為組織設計的基本原則。事實上，韋伯概念中的理性官僚制組織也是一種心智構念，是一種人類追求穩定秩序和完美治理的“伊甸園”，與治理實踐之間存在無法消弭的張力。更由于治理情境的復雜性，理性官僚制組織的優點甚至可能反轉為缺點。因此，官僚制組織理論自誕生之日起，就遭遇學術界的反思與批判。

（1）多層次“委托—代理”關系影響公共政策選擇。在現代國家治理實踐中至少存在三重委托—代理關系。⑧ 就國家權力來源而言，以社會契約論為代表的現代國家理論普遍抱持主權在民的觀點，這樣政府和人民之間就形成了一種“委托—代理”關系，政府受人民的委托管理國家事務，國家立法機關代表人民的意志執掌立法權，國家行政機構受立法機構的委托執掌行政權。在以官僚制組織體系為基本結構的國家管理體制中，中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間也形成了一種“委托—代理”關系，地方政府接受中央政府的委托、下級政府接受上級政府的委托行使相應的國家管理權限。同樣，在公權機關和公職人員之間也形成了事實上的“委托—代理”關系，公職人員接受公權機關的委托，代表公權機關行使相應的行政權。委托代理理論認為，信息不對稱可能會造成“委托—代理”關系中的逆向選擇和道德風險，直接影響公共政策的制定與執行。同時，在政策指令從官僚制組織頂端逐級向下傳遞的過程中，其所含的信息和權力也會逐級流失和失真，各層次的官僚還會根據各自的利益對公共政策進行變通執行、選擇性執行，最終導致控制效應遞減。⑨ 所以，伴隨治理疆域、治理層級與治理復雜性的逐漸擴展，中央對地方失控的風險也會逐漸放大。

（2）部門分割與交疊管轄導致攬權諉過問題。按照功能“分殊化”原則設計組織體系，組建職能部門，可以借助職能部門的專業化、職業化提升管理績效。然而，按照功能“分殊化”原則組建職能部門也催生了管理協調的需求。為此，官僚制組織就需要建立系統化和分部化的組織結構、命令—服從的管理體制和權力系統，以協調職能部門和公職人員的行為。而現代社會的高度復雜性進一步增加了協調難度，往往不得不安排越來越多的協調機構及人員，從而加劇了官僚制組織中的機構膨脹與權力分散。同時，功能“分殊化”還會遭遇職能劃分的標準選擇困境。在治理實踐中通常是按照多重標準組建職能部門和組織體系，這樣極易誘發并加劇攬權諉過問題?！案鶕谎宰悦鞯睦碛?，重復服務和交疊管轄被假定為是浪費的，無效率的。機構膨脹和權力分散被看作是引發沖突、引起無序和僵化的源泉?！雹?/p>

（3）執行力量和執行資源不足的治理困境。資源稀缺性和需求無限性的假設不僅是新古典經濟學的基本理論假設和分析人類經濟活動的起點，而且也是人類一切管理活動的基礎，更是當前國家治理現代化的敘事背景。相對于人類需求的無限性而言，能夠用于滿足人類生產和再生產活動所需要的資源始終受到閥值限制。換言之，資源稀缺性是一條普遍法則，在任何年代、任何國家、任何地區都客觀存在。 因此，人類改造自然和改造社會的一些活動都不得不面臨資源稀缺問題，國家治理也不例外。在宏觀層次上，由于政府能夠汲取并用于國家治理的人力、財力、物力資源總量受到閥值限制，超過限額的“竭澤而漁”必然會將國民經濟引入衰敗之路。在微觀層次上，由于受到人員編制和財政預算約束，政府及其職能部門能夠調動的人力、財力、物力等資源總量也受到閥值限制。因此，在執行力量與執行資源受約束的條件下，維護社會秩序穩定、提供基本公共服務、推動經濟社會發展，必然成為國家治理要應對的常態化挑戰。

（4）官僚制組織封閉循環與排斥變革。通過層級節制的組織體系和規章制度實現對組織和社會的控制，減少不確定性，不僅是官僚制組織運行的基本規律，也是人類追求秩序的具體表現。韋伯的理性官僚制理論、泰勒的科學管理思想、古立克與厄威克的古典行政理論均倡導控制導向的管理，都被視作封閉系統的理論典范。 在官僚制組織運行中，封閉性在競爭機制與控制導向下不斷強化，不僅造成官僚制組織內個體之間的封閉與隔閡，使“自我封閉”成為一種慣常性的思維方式，而且還會經由層級節制的組織體系控制信息傳遞鏈條，制造“功能孤島”和“信息孤島”，阻隔各職能部門之間以及組織與外部環境之間的溝通，因此對確定性的偏好最終會將官僚制組織帶入“自我封閉”的循環之中。 在治理實踐中，官僚制組織往往會習慣性地規避組織的外部監督，刻意制造對組織外部的神秘感，以滿足控制愿望。張康之指出，控制導向的管理模式在農業社會和工業社會的歷史階段均相當有效，能減少不確定性，從而取得合目的性結果，然而在高度復雜性和高度不確定性的治理情境下，極易導致控制悖論，并喪失控制合理性。 在一些群體性事件中，均有大量不明真相的人盲目卷入其中，倘若政府能及時主動地披露相關信息，無序參與必會減少。

2. 運動式治理生成的制度邏輯

韋伯所設計的理性官僚制組織是組織形態的“理想國”，治理實踐中的科層制組織一般難以達致完美狀態。無論組織設計多么合理，都會遭遇“委托—代理”、職能分割和交疊管轄、執行力量和政策資源不足、封閉循環等組織困境，由此還會派生出更多的二階問題。面對官僚制組織的種種弊端與治理困境，中西方公共行政學者基于不同的政治制度和管理體制進行了長期反思、批判與理論探索。20世紀以來，源自西方的傳統公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服務、治理與多中心治理等公共管理理論范式，均源自應對官僚制組織弊端及其階段性治理危機而誕生的實踐智慧和思想結晶。同理，運動式治理則是在傳統中國向現代中國轉型的治理情境下，從應對中國式官僚制組織失效和治理困境中長期探索出來的策略性治理行為。與西方發達國家應對官僚制組織失敗和治理危機而延生的實踐智慧和思想結晶有著相似的治理情境與變革邏輯，運動式治理是從中國式官僚制組織中衍生出來的務實管用的政策工具，能夠克服中國式官僚制組織的弊病以及治理困境，甚至在某種程度上發揮了與官僚制組織同等重要的治理功能。由于策略上的靈活性和有效性，運動式治理的典型類型已經衍化為治理實踐中與官僚制組織共生共存、相互作用的制度化的非正式行為。但是，從長期趨勢來看，運動式治理是中國式官僚制組織所呈現出的反應性政治的一種具體形式，在治理現代化情境下必然要轉向一種有預見性的、適應政治資源變化的能動性治理。 對于運動式治理的現代化轉型，應根據其產生的制度邏輯及其在治理實踐中所承擔的客觀功用分類探討。

二、運動式治理的典型類型與異化表現

1. 運動式治理的四種典型類型

運動式治理的生成源于應對中國治理情境下官僚制組織的弊端與治理困境，因此在選擇分類維度時，自然不能脫離“政治—行政”高度一體化的制度環境。為了完成行政任務（政策執行），在治理實踐中往往需要借助領導權威實現“高位驅動”，某項行政任務（政策執行）一旦上升為政治任務，就可以無條件地得到執行。事實上，即使在西方國家，“政治—行政”二分也不可能完全實現。正如沃爾多所觀察到的，伴隨著“行政帝國”的逐漸崛起，行政（政策執行）對政治（政策制定）的影響力逐漸增強。因此，對源自中國治理實踐的運動式治理進行政治與行政維度的區分毫無必要。同時，由于治理對象所體現出來的社群屬性差異性，針對“體制內”和“體制外”群體啟動運動式治理，在治理目標、方式、效果上會存在差異性。基于此，本文以治理目標（教化、執行）和治理對象（體制內、體制外）兩個維度對運動式治理進行分類，歸納出四種典型類型。（見表1）

（1）官僚教化型運動式治理。這種類型的運動式治理旨在解決官僚制組織中的“委托—代理”問題。周雪光指出，運動式治理生成的原因可以追溯到中華帝國治理的歷史脈絡之中。由于中央集權體制與遼闊治理疆域的不對應性，威權體制運行中的組織失敗與治理危機在中華帝國的治理中突出表現為中央與地方之間的“委托—代理”問題：如何確保中央政令暢通，防止地方政府尾大不掉，防止作為國家權力最終代理人角色的街頭官僚過分侵害作為委托人角色的中央政府的政令統一。？輴 經過幾十年的實踐探索和經驗累積，官僚教化型運動式治理逐漸從新中國成立前的黨內整風運動演變為針對治理實踐中的階段性突出問題而啟動實施的政治教化活動。雖然以黨內政治教化的形式開展，然而在中國“政治—行政”高度一體化的治理情境下，中國共產黨的組織是各級行政機關、國有企事業單位的決策核心，同時中共黨員又是公職人員的絕對主體，因此官僚教化型運動式治理事實上囊括了全部黨政機關，其核心要義就在于通過強化官員“應用理論”與“名義理論” 的一致性，解決多重“委托—代理”關系中可能產生的逆向選擇和道德風險。

（2）部門協同型運動式治理。部門協同型運動式治理旨在解決執行力量與執行資源不足、部門分割與交疊管轄兩類問題。由于政府部門功能“分殊化”的組織結構造成制度縫隙與交疊管轄并存，因此某些事項一旦牽涉多個職能部門，就不得不采用“聯合行動”、“綜合整治”、“聯合執法”等部門協同型運動式治理。同時，按照功能“分殊化”原則設置的職能部門受到嚴格的編制、預算約束，而且執行力量、執行資源與治理任務的匹配始終處于“平衡—不平衡”的動態變化之中，這就造成政府職能部門的編制、人員、預算管理往往滯后于治理實踐變化。一些職能部門應對日常任務已經力不從心，而另外一些職能部門卻由于工作任務的階段性特征而在某些時段內處于職能不飽和狀態。因此，當地方政府遇到重大工程、重要活動以及突發事件等帶有臨時性、突發性、階段性特征的重大任務或危機時，運動式治理就成為靈活采用的行動策略，從而跨部門甚至跨層級、跨地區靈活調劑執行力量與執行資源的余缺。在治理實踐中，一般表現為組建任務型組織，由同級黨委（黨組）、政府主要領導掛帥，主管部門牽頭負責，將相關職能部門全部納入到任務型組織之中。一旦特定任務完成或特定事件處理完畢，任務型組織便自行解散，而無需為此增加一個常設機構。

（3）社會教化型運動式治理。社會教化型運動式治理能夠通過推廣新理念、新政策，快速提高社會公眾的科學文化知識、政治覺悟與政策水平，從而短期內實現特定的政策目標，如掃盲運動、普法運動等，這同時也是社會主義“集中力量辦大事”的制度優勢。作為一個從貧窮落后的半封建、半殖民地的舊中國轉型而來的新中國，在近70年的治理實踐中，社會教化的階段性特征尤為明顯，效果有目共睹。例如，受傳統制度、長期戰亂、社會動蕩等因素的影響，新中國成立后高達70%的文盲率嚴重制約著現代化的歷史進程，因此掃盲就從教育部門的任務上升為全國性的運動。至20世紀末，新中國累計掃除文盲2.03億人，成人文盲率降到了15%以下，對國家經濟社會發展乃至世界掃盲行動均作出了重要貢獻。 再如，改革開放以后，市場經濟的發展凸顯了依法治國和法治意識的重要性，所以全國人大常委會于1986年將“普法教育”規定為依法治國的基礎性工程，由此開啟了以五年為周期的普法運動，迄今已開展了七輪全國性的普法運動。由此可見，啟用社會教化型運動式治理的現實合理性始終存在。

（4）社會動員型運動式治理。社會動員型運動式治理旨在解決官僚制組織中的封閉循環問題?；谂c生俱來的封閉性，在實際運行中，官僚制組織很容易陷入封閉循環，并由此產生控制悖論，喪失控制的合理性。同時，由于外部監督的缺乏，這種封閉循環還可能會誘發集體性腐敗，因而通常需要引入外部監督。政府信息公開，就是要引入社會力量參與公共政策的制定、執行與監督。縱觀新公共行政、新公共管理、新公共服務、治理與多中心治理等西方公共行政理論，可以發現一條共同主線貫穿其中，即都強調社會參與。同理，源自中國治理實踐的社會動員型運動式治理也具備引入社會力量參與的特征。例如，在聯合執法中，由于執法部門自身的資源和力量有限，通常需要引入群眾舉報等方式，以更好地發現問題線索和采集證據，這客觀上還起到了監督執法部門執法公正性的作用。為了防止執法部門與行政相對人私下結成利益共同體，從而非法攫取公共利益，也需要廣泛動員社會力量參與監督。當然，在官僚教化型運動式治理中，為了打破官僚制組織的封閉循環，通常也需要引入外部力量，不過此處的外部監督僅承擔次要功能。

2. 運動式治理在治理實踐中的異化

“異化”原屬哲學概念，包含有對立、分離、疏遠等意蘊。本文借用異化概念，用以描述運動式治理在治理實踐中偏離預設目標與軌道的非典型形態。從中國治理情境中產生的運動式治理由于具有應用策略上的靈活性和有效性而演變為治理實踐中的常用工具，然而部分運動式治理在實際運行中可能會嚴重偏離預設目標與軌道，這種嚴重偏離預設目標與軌道的運動式治理即為運動式治理的異化形態。在某些極端條件下，威權體制、官僚制的弊端與官僚自利性的相互強化甚至會使少數運動式治理變異為阻礙國家管理體制與官僚機器正常運轉、侵害公共利益和公民基本權益的破壞性工具。

由于官僚制控制悖論的廣泛存在，典型類型的運動式治理往往難以達到預期效果。同時，在威權體制、遼闊疆域與復雜性并存的治理情境下，中國式官僚制組織的弊端通常會被放大，從而產生政策一統性與執行靈活性、激勵強度與目標替代、科層制非人格化與行政關系人緣化三重悖論，因此實踐中的運動式治理會由于利益博弈而或多或少地偏離預設目標與軌道。與其他政策工具一樣，這種偏離現象是廣泛而客觀存在的，只要偏離幅度被控制在允許的范圍內，就是合理的。只有那些嚴重偏離公共政策的價值目標、脫離控制范圍或者被個別官僚操縱利用，從而演變為侵害公共利益和公民正當權益的異化形態，甚至變異為阻礙國家管理體制和官僚機器正常運轉的極端形態的運動式治理，才是應該予以否定、批判、取代的。換言之，應該被批判、被否定、被取代的運動式治理事實上是演變為異化形態的那部分，而并非典型類型。

此外，由于運動式治理原本就是一種具備靈活性的策略性治理工具，而且也需要依靠現有的官僚組織體系來推動實施，因此中國式官僚制組織的某些弊端在運動式治理中也可能繼續存在甚至會被放大，從而促使運動式治理偏離預設目標與軌道。追根溯源，這種異化事實上是官僚制悖論的一種表現形式，其病灶不在于運動式治理，而在于官僚制組織的悖論：由于強大的組織慣性，任何企圖改造官僚制組織的行為最終都可能被官僚制組織所馴服。例如，政治教化型運動式治理原本是為了解決“委托—代理”關系中的逆向選擇和道德風險問題，然而如果委托人與代理人處于強弱嚴重不均衡的狀態，則可能導致運動式治理在運行中偏離預設目標與軌道，從而變異為非常態化的組織行為。在部門協同型運動式治理中，由于人情因素與執行靈活性的疊加，可能導致個別官僚徇私舞弊、貪贓枉法，從而使運動式治理變異為其規避法治、謀取私利的工具。顯而易見，不能因為這種異化風險的存在而否定運動式治理典型類型在官僚制組織中的客觀功用。

三、運動式治理的未來圖景：差別化轉型

盡管運動式治理已經演變為治理實踐中的常用政策工具，但是與其他治理工具一樣，運動式治理也并非盡善盡美，而且由于其異化形態的負面效應而廣遭詬病。在可以預見的未來，運動式治理仍然是不可或缺的治理工具，但是作為一種從中國式官僚制組織治理情境下演變而來的制度化的非正式治理策略，運動式治理也蘊含著諸多傳統治理的基因，其現代化轉型勢在必行。由于不同類型的運動式治理在中國官僚制組織體系中的生成邏輯、客觀功用及所蘊含的傳統治理的成分各不相同，因此其轉型方向必然是差別化的。

1. 價值性變革與工具性變革

回顧公共行政學科史，管理學大師赫伯特·西蒙首先采用目的、手段作為替代變量來界說事實與價值，并辨析了工具理性（手段）與價值理性（目的）之間的關系。西蒙以目的與手段間的邏輯聯系為起點，構建了“手段—目的”價值鏈：每一個“手段”均要實現一個“目的”，而下一個層次的“目的”又是上一個層次的“手段”。也就是說，剔除“手段—目的”價值鏈的頂端，每一個“目的”同時也是“手段”;剔除“手段—目的”價值鏈的末端，每一個“手段”同時也是“目的”。而價值鏈的頂端則是人類理想秩序的價值目標。

善治是國家治理的理想狀態，也是國家治理現代化的價值目標。無論是傳統的公共物品、公共福祉、公共利益、共同的善、公共價值，還是“雙層公共事務觀”中的原初公共事務（價值性公共事務），從理論上說治理的終極目標始終是追求人類社會秩序的理想狀態：善治。雖然不同治理情境下人們對“善治”概念內涵的解釋可能會存在一定的差異，但是在高度抽象的層次上，追求公共利益和公共福祉最大化一直以來都是人類的最美好愿望。換言之，國家治理現代化轉型以善治為旨歸。在國家治理實踐中，有些價值理念本身就包含在善治的內涵之中，而另外一些價值理念則是實現善治目標所需要憑借的帶有工具理性的中間價值（治理工具），這種帶有工具理性的中間價值（治理工具）必然會伴隨著人類認知水平的提升、知識累積程度的增加、技術手段的發展而同步變遷，逐漸實現從傳統向現代的轉軌。顯而易見，在國家治理現代化與厚重的傳統治國經驗相疊加的情境下，帶有工具理性的中間價值（治理工具）的現代化轉型，依然任重而道遠。

俞可平指出：“治理改革是政治改革的重要內容，治理體制也是政治體制的重要內容。但是歸根結底，治理是實現一定社會政治目標的手段，相對于國家的統治體制而言，治理體制是一種工具理性?！?從“手段—目的”價值鏈的維度觀察，國家治理現代化兩個方面的內容（治理體系現代化和治理能力現代化）均體現為工具理性的中間價值（治理工具），甚至可以說國家治理現代化實際上就是治理工具與治理策略的現代化。運動式治理作為從中國治理情境中衍生出來的制度化的非正式治理策略，事實上已經演變為常用的政策工具和治理策略，顯然關涉國家治理體系現代化和治理能力現代化兩個維度。因此，本文所闡釋的運動式治理現代化轉型包括兩層意涵：一方面，在從傳統向現代的轉型中，繼續通過治理工具性變革提升運動式治理典型類型的治理績效，逐步實現善治的價值訴求;另一方面，經由工具性變革和價值性變革共同推動運動式治理的異化形態向典型形態嬗變。

2. 運動式治理的差別化轉型

（1）官僚教化型運動式治理逐漸轉向制度化、常規化。在“政治—行政”高度一體化的敘事背景下，官僚教化型運動式治理是解決官僚組織運行中“委托—代理”問題的有效工具。官僚教化型運動式治理實際上延續了中國共產黨在革命實踐中積累的政治工作經驗：通過定期開展運動以持續性地“教化”公職人員，強化黨政機關以及公職人員“全心全意為人民服務”的宗旨意識，確保它們在思想上和行為上與中央保持一致，從而將中央與地方、國家機關與公職人員之間由于“委托—代理”關系而可能產生的逆向選擇和道德風險降到最低程度。在官僚組織體系運行中，“委托—代理”關系引發的逆向選擇和道德風險難以根除，因此往往需要根據階段性突出問題適時啟動運動以“教化”官僚。而且隨著“委托—代理”關系之中雙方博弈方式和博弈技巧的發展變化，官僚教化型運動式治理的強度與方式也需要不斷升級。當然，如果毫無節制、隨心所欲地啟動運動以“教化”官僚，則可能在實踐中滲透一些非理性因素，甚至造成運動式治理的異化。所以，在治理的現代化轉型中，必須將官僚教化型運動式治理導入制度化、規范化的治理結構之中，以“黨內法規”的形式對啟動權限、實施程序、運行時限、治理對象以及參與方式等關鍵內容予以原則性規范。

（2）部門協同型運動式治理逐漸轉向整體性治理、協作治理。部門協同型運動式治理的現代化轉型至少包涵兩種運行邏輯：第一種運行邏輯，由于政府職能部門的管轄能力不足，制度縫隙與交疊管轄在官僚組織體系中同時并存，各職能部門間的爭功諉過現象無法避免，因此需要推動符合現代價值理念的整體性治理和協作治理逐步予以取代。針對職能分割以及公共政策、公共服務“碎片化”不斷強化的發展趨勢，應當加快推進符合整體性治理理念的大部制改革，實現政府相近職能的內部整合，不同職能部門無縫銜接。新一輪黨政機構改革對職能相同相近的部門進行了大規模整合，基層政府還將嘗試黨政機構聯合設置、合署辦公。由于政府職能部門的規模不可能無限擴大，因此必要時仍然需要啟動部門協同型運動式治理。顯然，隨著政府職能部門人員、資源和設施的優化配置以及職能部門之間制度化協作水平的不斷提升，部門協同型運動式治理的使用頻次必然會逐漸減少，甚至被完全替代。第二種運行邏輯，由于功能“分殊化”仍然是未來政府組織的基本結構形態，尤其在自然災害、技術災難、突發事件等多種風險因素疊加的風險社會中，獨立的政府職能部門往往無力應對治理危機，部門協同型運動式治理成為處置突發性、階段性、臨時性重大任務或項目的有效工具，但是依然可以利用協作治理所形成的制度成果來控制其負面效應。

（3）社會教化型運動式治理逐漸轉向制度化、專業化、立體化。如果說前兩種典型形態的運動式治理主要源于對官僚制組織弊端的策略性應對，那么催生社會教化型運動式治理的制度邏輯則需要到傳統中國向現代中國轉型的歷史背景之中探尋。一百多年以來，積貧積弱的傳統中國被動嵌入源自西方的現代化歷史進程之中，新中國成立后面臨國家貧窮落后、國民整體處于文盲狀態的發展困局，社會改造的任務空前繁重。改革開放將新中國推入急劇變革的全球化浪潮之中，公職人員乃至社會大眾都急需學習掌握社會主義現代化建設所需的新知識、新理念、新技術。在這種急劇變遷的社會歷史進程中，社會教化型運動式治理發揮了重要作用，作出了積極貢獻。然而，在工業化、信息化疊加的后工業化社會，社會文化知識水平已經普遍提高，知識和信息的傳播途徑以及學習渠道和形式呈現出多樣化特征，需要借助運動式治理集中推廣的新理念、新政策日見其少，用制度化、專業化、立體化的社會教化機制取代社會教化型運動式治理勢所必然。換言之，在治理的現代化轉型中，社會教化型運動式治理的使用頻次會逐漸降低，甚至退出歷史舞臺。

（4）社會動員型運動式治理逐漸轉向參與式治理、協作治理。啟動社會動員型運動式治理的主要目的在于引入外部力量，以打破官僚制組織體系的封閉循環，而現代話語體系下的社會動員本就是一種理性的有序的社會參與，因此社會動員型運動式治理必將逐步被符合善治理念的參與式治理、協作治理所替代。當然，這里的現代化轉型并非一種“一對一”的替代，而是一個汲取參與式治理、協作治理的參與理念、參與方式而漸進變遷的過程?？v觀公共管理學科發展史，“參與”始終是公共管理的基本主題和基本要求，“參與”對于治理現代化轉型的價值至少體現在兩個維度：一方面，有序的公民參與能夠彌補政府管理能力不足，提升社會資源使用效率，降低治理成本;另一方面，有序的公民參與是民主、自由、平等、公正等社會基本價值的重要體現，是增強社會監督的重要途徑。然而，社會動員型運動式治理中的參與可能是傳統的也可能是現代的，甚至可能表現為特定情境下的無序和非理性參與，與善治的價值理念背道而馳。因此，社會動員型運動式治理應當逐漸被蘊含有序、理性等現代化理念的參與式治理、協作治理所替代。

四、結論

在任何政治制度與管理體制下，官僚制組織失效均客觀存在。為應對中國式官僚制組織的弊端以及治理困境，人們逐漸從治理實踐中探索出了運動式治理作為糾偏機制和矯正工具。事實上，由于應用上的靈活性和有效性，運動式治理已逐漸演變為制度化的非正式治理策略，成為治理實踐中的常規機制和常用工具，學術界也逐漸認識到運動式治理存在與運行的制度邏輯和歷史貢獻。當然，在實踐運行中，典型類型的運動式治理如果嚴重偏離預設目標和軌道，也會演變為運動式治理的異化形態。但是，一般情況下，只要對其目標定位、啟動程序、運行時限、治理對象、參與方式等內容加以預先設定，運動式治理在實際操作過程中一般不會嚴重偏離政策目標和預設軌道，其演變為異化形態的概率較小。在國家治理現代化和風險社會的雙重敘事背景下，運動式治理還將發揮積極作用，并遵循差別化的路徑進行現代化轉型。

注釋：

① 何顯明：《政府轉型與現代國家治理體系的建構——60年來政府體制演變的內在邏輯》，《浙江社會學》2013年第6期。

② 楊志軍、彭勃：《有限否定與類型化承認：評判運動式治理的價值取向》，《社會科學》2013年第3期。

③ 馮志峰：《中國運動式治理的定義及其特征》，《中共銀川市委黨校學報》2007年第2期;李里峰：《運動式治理：一項關于土改的政治學分析》，《福建論壇》（人文社會科學版）2010年第4期。

④ 劉成良：《基層國土執法的困境與邏輯——以對制度性規則的制度化拒斥為視角》，《北京社會科學》2015年第7期。

⑤ 周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。

⑥ 馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。

⑦ 周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。

⑧ [美]道格拉斯·諾思：《理解經濟變遷過程》，鐘正生等譯，中國人民大學出版社2012年版，第49—50頁。

⑨ [美]安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰等譯，中國人民大學出版社2006年版，第144—145頁。

⑩ [美]文森特·奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機》，毛壽龍譯，上海三聯書店1999年版，第41頁。

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劉太剛：《對公共事務概念主流觀點的商榷——兼論需求溢出理論的雙層公共事務觀》，《政治學研究》2016年第1期。

俞可平：《論國家治理現代化》，社會科學文獻出版社2014年版，第3頁。

作者簡介：劉開君，中共紹興市委黨校講師，浙江紹興，312000。

（責任編輯 ?劉龍伏）