日本體育治理體系及啟示

南尚杰 張斌 鄭楠

摘 ? ? ?要：日本體育治理體系是在法律的引領和主導下構建而成，其基本框架由政府治理和社會治理構成。在該體系中，政府治理的體育內容雖然繁雜，但治理邊界定位于“只管不辦”;數量眾多的體育社會組織已成為最重要的社會治理主體，并通過各自內部的自我管理和相互之間的互動合作實現承擔推動體育事業發展“辦”的職責。借鑒日本經驗，“加強法律體系建設”“推進政府職能向‘只管不辦轉變”和“構建體育社會組織培育機制”是我國推進體育治理體系和治理能力現代化建設的重要路徑。

關 ?鍵 ?詞：體育治理體系;政府治理;社會治理;日本

中圖分類號：G80-05 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1006-7116（2019）04-0073-08

Abstract： Japanese sports governance system is established under legal guidance and domination; its basic framework is composed of governmental governance and social governance. In this system， although sports contents under governmental governance are miscellaneous， the governance boundary is oriented to “governance but not management”; numerous sports social organizations have become the most important social governance subjects， and realize the taking of the “management” responsibility for boosting sports undertaking development via respective internal self management as well as interaction and cooperation between them. Learning from Japanese experience， “strengthening legal system construction”， “promoting government function transformation to ‘governance but not management””， and “establishing a sports social organization cultivation mechanism”， are important paths for boosting the modern construction of the sports governance system and governance abilities.

Key words： sports governance system;governmental governance;social governance;Japan

自十八屆三中全會以來，我國將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標。該目標的確立預示著體育改革作為我國全面深化改革布局的一部分，將會把推進體育治理體系和治理能力現代化作為新時代的核心任務。

為推進體育事業的發展，日本于1961年頒布了《體育振興法》，2011年對該法進行了全面修訂并出臺《體育基本法》[1]3。在這兩部法律中所包含的“官”與“民”共同參與、政府與體育社會組織的平等關系、政府援助體育社會組織、社會力量參與體育政策的制定和執行等相關規定已蘊含了現代治理理論的理念。經過多年體育治理體系的建設，日本各項體育工作取得了長足進步，2017年日本20歲以上成年人每周參加1次以上和3次以上體育活動的人口比率分別為51.5%、26.0%，達到了歷史最高值[2]304。日本運動員在2016年第31屆里約奧運會上取得了獎牌總數41枚的優異成績，也是創造了歷史最佳成績[2]322。日本作為我國的鄰邦，在推進體育治理體系建設方面的經驗和教訓對我國具有較高的借鑒價值。

1 ?日本體育治理體系的特征和框架

1.1 ?日本體育治理體系的基本特征

《體育振興法》和《體育基本法》是日本為指導、規范和保障體育事業發展而先后制定的2部重要法律。通過解析這兩部法律可以看出，“多元主體合作共治”“政府主導”和“主體關系平等”是日本體育治理體系的基本特征。

《體育振興法》與《體育基本法》都強調“官”和“民”要形成一體并共同參與到推進體育事業發展的具體工作當中，同時還規定政府要對體育社會組織予以援助。可見，日本從法律層面規定了“官”和“民”都是責任主體，二者要形成一體，共同推進體育事業的發展。由于參與主體的多元化是治理理論的基本特征，故由體育法律所體現出的“官民一體”原則可以看出，日本構建的是一種多元主體合作共治的體育治理體系。

“政府主導”是貫穿《體育振興法》和《體育基本法》的另一個重要原則。這兩部法律均對政府的職責進行了明確規定，要求政府不僅要負責制定體育政策和體育計劃，還要負責實施涉及體育事業各個領域的體育振興措施，從法律層面規定政府在日本體育治理體系中居于核心地位，要承擔發揮主導作用的職責。

另外，在《體育振興法》和《體育基本法》中并無關于政府指導和監管體育社會組織的相關規定。這是因為，日本《特定非營利活動促進法》（簡稱“NPO法”）《一般社團法人及一般財團法人相關的法律》（簡稱“一般法人法”）和《公益社會團體及公益財團法人的認定等相關的法律》（簡稱“公益法人認定法”）規定，民間非營利組織在遵紀守法的前提下沒有接受政府指導和監管的義務。為此，作為民間非營利組織的體育社會組織在日本擁有高度“自治權”，這也意味著，在日本體育治理體系中政府與體育社會組織之間不是控制與被控制的關系，而是自愿、平等關系。

1.2 ?日本體育治理體系的基本框架

有效的國家治理體系主要涉及3個基本問題，即誰治理、如何治理、治理得怎樣[3]。也就是說，治理主體、治理機制和治理效果是構成現代國家治理體系的三大基本要素。

在治理主體方面，日本體育治理的主體主要是由體育相關行政部門和體育社會組織構成。日本體育治理體系的基本架構是以政府治理為核心，政府治理與社會治理相結合的體系。在該體系中，學校體育的治理主體是政府，雖然體育社會組織也參與治理，但只是發揮輔助作用;社會體育和競技體育的治理主體則是體育社會組織，政府并不直接參與治理，主要是發揮援助體育社會組織的作用——諸如業務委托、資金援助、科學研究支持、提供體育設施等。可見，在日本體育治理體系中政府與體育社會組織的責任邊界明確，各自承擔相應職責。

在治理機制方面，日本各體育治理主體之間依據各自性質和隸屬關系采用不同的治理機制。從縱向上看，日本體育行政部門主要是通過業務委托、援助（撥款、提供設施等）等機制實現與體育社會組織的互動合作。從橫向上看，日本體育行政部門對下級行政部門主要是采用指導、援助、撥款等治理機制，而體育社會組織則主要是通過加盟機制實現與下級體育社會組織的互動合作。另外，日本還針對體育行政部門和體育社會組織分別推行《體育推進會議》制度和《體育推進委員》制度，以此強化體育行政部門和體育社會組織內部之間的互動合作。

在治理效果方面，日本主要通過法律措施保障體育行政部門和體育社會組織能切實有效地履行各自職責。根據《行政機關政策評價法》的規定，日本政府相關機構會定期對體育行政部門執行體育政策的情況進行評價，以此監管體育行政部門的工作效率和推行體育政策的實施情況。另外，根據《NPO法》《一般法人法》和《公益法人認定法》的規定，在遵紀守法的前提下日本體育社會組織雖無接受政府指導和監管的義務，但卻有信息公開的義務。即日本是通過徹底的信息公開化形成全社會監督體育社會組織的格局，以此督促體育社會組織要切實履行職責。

2 ?政府治理的重點內容

通過解析《體育基本法》可以看出，“強化經費投入”“消弭行政壁壘”“提升體育政策決策的民主化水平”和“加強對體育社會組織的援助”是近年日本政府治理體育的重點內容。

2.1 ?強化經費投入

與《體育振興法》相比，《體育基本法》顯著增加了關于政府職責的規定[1]143。為此，日本政府必然要為這些新增的法律規定配套相應經費，即政府職責增加;不僅意味著日本政府要承擔更多推進體育事業發展的職責，也意味著日本政府將增加對體育事業的經費投入。

日本政府的體育經費投入主要由文部科學省和地方政府構成。由于文部科學省的投入所占比重較小，所以日本政府總體的體育經費投入情況主要受地方政府投入影響。據日本文部科學省公布的資料，受經濟長期低迷的影響，日本地方政府在1995—2007年期間連續13年持續壓縮了體育經費投入，其金額由1995年的10 084億日元（約合617億元人民幣）驟減至2007年的4 818億日元（約合295億元人民幣），降幅達52.2%[4]。也就是說，日本政府總體的體育經費投入在1995—2007年間呈連續下降趨勢。在2008—2011年間，日本政府總體的體育經費投入雖呈現出略有回升態勢，但總體仍處于谷底狀態[5]，顯然不利于日本體育事業的發展。

近年來，由于受醫療費支出日益成為全社會的沉重負擔、青少年體質健康問題愈發突出、重大體育賽事促進經濟發展的效應不斷獲得重視等因素影響，日本政府于2010年頒布《體育立國戰略》并將推進體育事業發展提升為國家戰略[6]。在此背景下，扭轉政府尤其是地方政府持續壓縮體育經費投入的局面也就成為日本政府的必然選擇。為此，日本在《體育基本法》中明顯增加了關于政府職責的規定，以法律形式要求政府增加對體育事業的經費投入。從實際效果看，自2011年頒布《體育基本法》以來，日本文部科學省和地方政府對體育事業的經費投入都呈明顯增加趨勢，其中地方政府的體育經費投入更是走出低谷，呈現出強勢反彈趨勢。可見，《體育基本法》的頒布為近年日本強化政府體育經費投入起到了積極作用。

2.2 ?消弭行政壁壘

在《體育基本法》中，對政府成立“體育廳”的相關事宜進行規定，并為協調和強化文部科學省與厚生勞動省、經濟產業省、國土交通省等機構的互動合作還出臺了《體育推進會議》制度。根據規定，日本政府于2015年10月1日在文部科學省內成立“體育廳”——前身為“青少年體育局”，并開始實施由該部門負責牽頭的《體育推進會議》制度[7]。日本政府實施上述措施的原因，是為推進體育行政一體化改革，強化體育界內部的互動合作。

長期以來，各領域和組織之間缺乏互動合作是日本體育界的一個重要特征。文部科學省下轄的體育廳，是日本中央政府中專門負責推進體育事業發展的體育行政機構，也是統領日本各級各類體育組織的核心機構。然而，除此之外還有數個行政機構承擔著推進體育事業發展的職責;厚生勞動省負責老年人體育及健康增進事業，經濟產業省負責援助體育服務產業，國土交通省負責都市公園（含體育設施）的建設與運營;國土交通省下轄的觀光廳負責推進體育旅游等[8]。另外，日本體育博彩業的運營也是由數個行政機構負責，如：文部科學省負責足球彩票，農林水產省負責賽馬彩票，經濟產業省負責自行車、摩托車和汽車的賽事彩票，國土交通省負責賽艇彩票[8]。可見，由于負責的行政機構較多，日本體育界內部存在諸多行政壁壘，“條塊分割”和“各自為戰”的問題較為突出，顯然是推進體育事業發展需要克服的瓶頸。

要消弭體育界內部的行政壁壘，除需要日本政府通過實施《體育推進會議》制度推進體育行政一體化改革外，還需要通過提高體育行政部門的行政級別來提升其行政權威性。這是由于如果日本體育行政部門的行政級別仍為“局級”，其權力和權威將難以駕馭和協調與其他行政機構的互動合作。為此，推進體育行政一體化改革和提高體育行政部門的行政級別，也就成為日本政府為增強體育界內部互動合作而采取的必然措施。

2.3 ?提升政策決策的民主化水平

在《體育振興法》的基礎上，《體育基本法》對《體育審議會》制度的相關內容進行了調整，規定體育政策的制定與變更必須經由有“民間人士”參加的體育審議會審核，并對體育審議會的“合議”制性質及委員的選拔方法進行重新規定。根據規定，日本文部科學省體育廳自2015年12月開始定期召開體育審議會，并按照議題內容將該會議分為3個分會——“體育基本計劃部會”“健康體育部會”和“體育國際戰略部會”[9]。由上述變化可以看出，近年日本政府積極采取措施提升體育政策決策的民主化水平。

2.4 ?加強對體育社會組織的援助

《體育基本法》首次以法律的形式對日本體育社會組織的職責進行了明確，規定體育社會組織要努力推進體育事業發展、提升運營能力和迅速且穩妥解決體育糾爭。而且，該法為了促使體育社會組織積極發揮作用，還規定國家和地方政府必須努力在資金、指導者、設施等方面對體育社會組織開展的體育活動予以必要援助。可見，日本從法律層面規定了政府要以援助為杠桿，調動體育社會組織的積極性，促進其在推進體育事業發展中發揮更大作用。然而，由于在2013年獲得了2020年第32屆奧運會舉辦權，近年來日本政府的體育工作重心大幅度向競技體育傾斜，《體育基本法》的上述規定在競技體育領域得到了充分貫徹落實。例如，由日本奧委會（以推進競技體育發展為主要職責的公益財團法人）和日本體育協會（以推進社會體育發展為主要職責的公益財團法人）所獲得的政府資金援助可以看出，近年日本政府顯著增加了對競技體育社會組織的援助;對日本奧委會的資金投入由2011年的29.21億日元增加至2016年的58.38億日元，對日本體育協會的資金投入由2011年的31.79億日元減少至13.38億日元。

體育社會組織是日本競技體育和社會體育的治理主體，是推進日本體育事業發展非常重要的力量。據2016年對57個全國性項目協會的調查顯示，這些協會中在籍注冊運動員人數為5 257 113人，約占日本總人口數的1/24[10]。可見，體育社會組織為推進日本體育事業的發展做出了突出貢獻。然而，由于20世紀90年代初日本經濟進入持續低迷期，導致體育社會組織通過經營、收取注冊費和社會捐贈等渠道擴大自身收入的難度不斷加大。例如，據調查顯示近年日本全國性項目協會的經營收入和注冊費收入保持著相對穩定的態勢，而捐贈和資產運營收入則呈現出略有下降的趨勢。也就是說，在當前國家整體經濟持續低迷的情況下，日本體育社會組織已很難從社會籌措到更多資金，而惟有增加政府援助方可使其發揮更大作用。因此，為了保障日本運動員能在2020年東京奧運會上取得優異成績，強化對競技體育社會組織的援助也就成為日本政府的必然選擇。

3 ?社會治理的主要內容

社會治理是日本體育治理體系的重要組成部分，日本的體育社會組織通過各自內部的自我管理和相互之間的互動合作來實現推動體育事業發展的目標。

3.1 ?體育社會組織內部的自我管理

日本體育社會組織發育健全，自治程度較高，內部擁有較為完整的管理體系和管理制度。下面將以“日本體育協會”和“日本奧委會”這兩個最具代表性的體育社會組織為例，對日本體育社會組織內部的自我管理和發揮作用進行介紹。

1）日本體育協會。

日本體育協會成立于1911年7月，是日本首位出任國際奧委會委員、原東京高等師范學校（現為筑波大學）校長嘉納治五郎（1860—1938年）為組織日本運動員參加1912年第5屆瑞典斯德哥爾摩奧運會而創建的體育社會組織[11]。自成立之日起，日本體育協會就將“振興國民體育”和“提高國際競技力”列為己任，并于1946年開始創辦“國民體育大會”——每年舉辦一屆，此項賽事已成為目前日本國內規模最大、最具影響力的綜合性體育賽事。伴隨著1964年東京奧運會的舉辦，日本體育協會進一步擴大了自身功能，所開展的業務活動涉及到體育指導者的培訓與資格認定、國際體育交流、體育科學研究等領域。1989年為了進一步強化競技體育，日本奧委會脫離日本體育協會，自立門戶，由此日本體育協會不再承擔選派運動員參加奧運會的職責。

日本體育協會是日本體育社會組織在國家層面的重要代表，其加盟成員不僅包括地方體育協會，還包括部分全國性項目協會。據資料顯示，2018年日本體育協會共擁有113個加盟成員[12]。根據《公益財團法人日本體育協會定款》的規定，目前日本體育協會的主要職責是：舉辦國民體育大會和中高年體育競技會（為有一定運動經歷的中高年群體實施的運動會）、培育體育指導者、實施國際體育交流活動、推廣體育少年團和綜合型社區體育俱樂部、開展體育科學研究和表彰優秀體育工作者等。由于承擔著重要職責，日本體育協會所發揮的作用直接影響到日本體育事業發展的“質”和“量”。例如，日本體育協會自1965年開始構建體育指導者培養體制，截至目前該協會已成為日本國內規模最大、最具影響力的體育指導者培訓與資格認定機構——2015年在籍注冊的各級各類體育指導者達457 193人[13]。

日本體育協會之所以能夠積極、有效地發揮作用，與其擁有完善的組織內部自我管理體制有著密切關聯。例如，日本體育協會內部管理機構的設置是采用決策機構、咨詢機構與執行機構相分離的模式[14]。此種機構設置既有利于避免權力過度集中，又有利于作出科學、合理的決策，還有利于決策得到切實有效的落實。因此可以說，日本體育協會是一個運行規范的體育社會組織。

2）日本奧委會。

日本奧委會成立于1946年，其創立之初只是作為內設機構設立在日本體育協會內部[15]。1989年，作為振興競技體育的重要措施之一，日本奧委會自立門戶成為獨立的財團法人，將“普及與啟發奧林匹克運動”和“培養運動員及向以奧運會為代表的國際綜合性競技大會派遣運動員”確定為本組織的使命，故該組織開展的各項具體業務活動均是緊密圍繞這兩項使命展開。根據《公益財團法人日本奧林匹克委員會定款》的規定，目前日本奧委會開展的業務活動主要有：培養運動員、援助優秀運動員、推進奧林匹克運動、國際合作、自律與自立。

日本奧委會是統領日本競技體育社會組織的權威性代表，各奧運項目的協會均是其加盟成員。2018年日本奧委會共擁有66個加盟成員[16]。作為推動競技體育發展的權威性社會組織，日本奧委會始終將“提高運動員國際競爭力”作為本組織的核心業務。例如，日本奧委會自1987年開始實施《優秀運動員計劃》，每年均會對各加盟成員推薦的優秀運動員（包括優秀后備運動員）進行認定，并在生活經費、健康監控、配備優秀教練員和科技人員、資助參加國內外集訓和比賽等方面對獲得認定的優秀運動員給予援助——2018年獲得認定的優秀運動員人數為1 800人，配備的教練員和科技人員數量分別為1 976人和3 182人[17]。可見，日本奧委會在提高本國優秀運動員競技水平方面發揮著非常重要作用。

根據《公益財團法人日本奧林匹克委員會定款》的規定，日本奧委會內部管理機構主要由決策機構、咨詢機構與執行機構構成[18]。可見，與日本體育協會類似，日本奧委會為保障本組織能規范運行也構建了較為完善的組織內部自我管理體制，其內部管理機構的設置也是采用決策機構、咨詢機構與執行機構相分離的模式。

3.2 ?體育社會組織之間的互動合作

在高度自治的基礎上，日本各體育社會組織在加盟機制和《體育推進委員》制度的作用下會有一定的互動合作，此部分是日本社會組織治理體育的重要環節。為此，將對促進日本各體育社會組織互動合作的加盟機制和《體育推進委員》制度進行分析。

1）加盟機制。

日本體育協會和日本奧委會統轄著日本絕大多數體育社會組織，各主要項目協會在加盟日本奧委會的同時還會加盟日本體育協會，而地方體育協會則是日本體育協會的加盟成員。此種局面的形成，主要得益于加盟機制，為獲得參賽權是日本諸多體育社會組織選擇加盟日本體育協會和日本奧委會的主要原因。例如，各項目協會要選派運動員參加奧運會，前提條件就是要加盟日本奧委會。同樣，要選派運動員參加由日本體育協會舉辦的國民體育大會和日本中高年體育競技會，各項目協會和地方體育協會也必須要成為日本體育協會的加盟成員。另外，為獲得業務委托和資金援助也是促使日本諸多體育社會組織選擇加盟日本體育協會和日本奧委會的重要原因。以日本網球協會為例，該協會作為加盟成員在2016年從日本體育協會和日本奧委會不僅獲得了培訓指導者、承辦賽事等業務，還獲得了運動員培養費、賽事參加費等資金援助。可見，加盟機制不僅在推進日本體育社會組織實現內部統合方面發揮著重要作用，還在促進日本體育社會組織實現縱向互動合作方面也發揮著積極作用。

2）《體育推進委員》制度。

由于存在諸多行政壁壘，日本體育界內部“條塊分割”和“各自為戰”的問題較為突出。同樣，在日本體育社會組織領域也存在此問題，各組織雖能與有加盟關系的其他組織進行縱向互動合作，而與無加盟關系的其他組織卻鮮有橫向互動合作[19]。為了改善該問題，《體育基本法》對此前的《體育指導委員》制度進行調整，將該制度的名稱改為《體育推進委員》制度，并規定“體育推進委員”在組織本地區居民開展體育活動過程中還要承擔“協調員”的職責，以期通過“體育推進委員”的作用發揮強化日本地方體育社會組織之間的橫向互動合作。

根據《體育基本法》規定，日本地方政府均要選聘有威望和熱衷于體育事業的社會人士為本地區的體育推進委員，獲聘者可享受地方政府臨時雇員的待遇。據統計顯示，2017年日本各地方政府共聘用了50 960名體育推進委員[20]。而且根據規定，體育推進委員要承擔組織居民開展體育活動、協調各團體關系、對居民進行技術指導等職責。另外，為了使《體育推進委員》制度得到有效落實，日本政府還利用體育彩票公益金和體育振興基金為體育推進委員構建組織機構——“全國體育推進委員聯合”和“都道府縣體育推進委員協議會”，以期通過組織機構構建強化體育推進委員的作用發揮。

在《體育基本法》頒布后，伴隨著《體育推進委員》制度得到貫徹落實，體育推進委員在促進日本地方體育社會組織之間的互動合作方面正在逐漸發揮作用。據2015年日本文部科學省調查顯示，有46.2%的地方政府認為本地區的體育推進委員在協調各體育社會組織關系方面發揮了重要作用[21]。可見，由于《體育推進委員》制度的實施，日本地方體育社會組織之間的互動合作正在逐漸得到加強。

4 ?日本推進體育治理體系建設的經驗

在法律的引領和主導下，日本構建了政府治理和社會治理相結合的體育治理體系。在該體系中，政府治理的最大特點是政府“只管不辦”，而社會治理的最大特點則是體育社會組織在參與治理的過程中會獲得各種援助。可見，“注重發揮法律的引領和推動作用”“將政府職能定位于‘只管不辦”和“重視培育體育社會組織”是日本推進體育治理體系建設的重要經驗。

4.1 ?注重發揮法律的引領和推動作用

日本體育治理體系是在《體育振興法》《體育基本法》《NPO法》《一般法人法》和《公益法人認定法》等法律的引領和主導下構建而成，即法律是日本推進體育治理體系建設最為重要的“利器”。

體育治理體系的構建是一項長期、繁雜的系統工程，離不開各方面因素的支持。其中，法律體系的完善與發展是推進體育治理體系建設的關鍵因素。這是由于在國家主權范圍內法律具有普遍約束力，其實際效力較其他社會規范更具權威性、連續性和穩定性[22]。例如頒布《體育基本法》后，日本文部科學省隨即依據該法在2012年3月出臺《第1期體育基本計劃（2012—2016年）》，現執行《第2期體育基本計劃（2017—2022年）》，以此具體落實《體育基本法》的相關規定。而且據調查顯示，截至2016年已有89.3%的都道府縣依據《體育基本法》制定了本地區的《體育推進計劃》[23]。可見，到目前為止《體育基本法》中關于政府與體育社會組織的職責、強化政府援助、推進體育行政一體化改革和提升政策決策民主化水平等相關規定已獲得日本文部科學省和絕大多數地方政府的具體落實。因此可以說，日本通過出臺相關法律有效推進體育治理體系建設，完善和發展法律體系是日本推進體育治理體系建設最為重要的舉措。

4.2 ?將政府職能定位于“只管不辦”

在日本的體育治理體系中，政府雖發揮著主導作用，但承擔的職責主要是“管”，而 “辦”的職責則主要由體育社會組織承擔。可見，日本對政府在體育治理體系中的職責定位限于“只管不辦”。

由治理的概念可知，現代治理理論強調多元主體要共同參與治理。然而，治理主體的多元化并不是意味著政府退出，政府退出的只是自己不擅長而社會力量擅長的領域且要承擔起負責人的職責。究其原因：一是由于“任何單個組織都不可能擁有實現其目標的所有資源”[24]，單一主體模式最終都難免會走向“失靈”的困境;二是公共利益最大化的實現，需要憑借政府的規模和權威性予以保障[25];三是政府的能力是有限的，政府擅長的是“掌舵”（引領），而不是“劃槳”（服務）[26]。由此可見，體育治理體系的構建不僅需要政府參與，還需要政府發揮主導職責，且政府的職責定位應限于“只管不辦”。

由日本的經驗也可以看出，將政府在體育治理體系中的職責定位限于“只管不辦”有其科學性和合理性。例如，從占GDP比重的角度看，與部分發達國家相比，日本政府的體育經費投入并不算多，如2016年僅占GDP比重0.03%，而同年度的加拿大、德國等占到0.07%，法國甚至占到0.09%。然而，近年日本各項體育工作卻取得了較為出色的成績。即從效率的角度看，日本政府較部分發達國家具有更強的體育治理能力。因此可以說，日本將政府在體育治理體系中的職責定位限于“只管不辦”，是為了促使政府能充分發揮自身的特長，從而保障政府具有較高的治理能力。

4.3 ?重視培育體育社會組織

在日本的體育治理體系中，數量眾多的體育社會組織已成為獨立的社會治理主體，并成為推動日本體育事業發展非常重要的骨干力量。而且，日本還通過立法措施確立了體育社會組織的治理主體地位和法人資格，并從法律層面規定政府在稅收、資金、科學研究、業務委托等方面要對體育社會組織予以必要援助。可見，為培育體育社會組織的治理能力，日本構建了較為完善的培育機制。

由治理的概念可知，社會組織作為主體與政府合作共同參與治理公共事務是現代治理理論的題中之義。而且，由日本的經驗也可以看出，通過構建必要的培育機制完全可以促使體育社會組織發揮更大作用并成為體育治理的重要主體。例如，通過多年培育日本體育協會已成為日本國內最為重要的體育指導者培育機構。截至2015年底，日本體育協會在籍注冊體育指導者人數達到457 193人。因此可以說，日本通過構建培育機制，有效提高了體育社會組織的治理能力并使其成為重要的治理主體。

5 ?日本體育治理體系存在的問題

近年，日本體育界頻繁曝出教練員體罰與性侵運動員、項目協會管理人員貪污經費與操縱比賽結果、運動員參與賭博與吸食大麻等丑聞事件。例如，2018年4月10日日本《朝日新聞》就以“體育不祥事”為題，對相撲協會和摔跤協會存在的歧視女性、運動員頻繁施暴傷人、選拔運動員制度不透明、協會內部權力過于集中等問題進行專題報道。因此，由上述事例可以看出，雖然日本自20世紀60年代既已開始通過法律措施推進體育治理體系建設，但還存在一定不足。

5.1 ?外部對體育社會組織的監督過于寬松

根據《NPO法》《一般法人法》和《公益法人認定法》規定，目前日本體育社會組織要獲得法人資格及稅收優惠需申請成為“公益法人”（包括“一般社團法人”“一般財團法人”“公益社團法人”和“公益財團法人”4種類型）或“NPO法人”（包括“特定非營利活動法人”和“認定特定非營利活動法人”2種類型）。由于各法律適用的對象不同，因此在日本規模較大的體育社會組織會選擇申請“公益法人”，而規模較小的體育社會組織則會選擇申請“NPO法人”。通過日本內閣府檢索系統可以查詢到，2018年具有“公益法人”和“NPO法人”資格的體育社會組織數量分別為1 570、4 517個。

歷史實踐已經證明，有效的外部監督機制一旦缺失，非營利性社會組織極易淪為藏私工具[27]。即非營利性社會組織的健康成長，不僅需要賦予其高度的“自治”權，同時也需要為其構建必要的外部監督機制。然而，由于法律存在缺陷，導致外部機制還難以對日本體育社會組織進行有效監督。以《公益法人認定法》為例，該法規定只有同時滿足“年度收入超過1 000億日元”“年度支出和損失的合計金額超過1 000億日元”和“負債總額超過500億日元”這3個條件的“公益法人”才有義務接受外部公認會計師的財務監查。由于運營規模普遍達不到法律規定的標準，上述規定對日本體育社會組織基本不具有約束力，在法律上即使是日本體育協會和日本奧委會這樣最具代表性的體育社會組織也沒有接受外部財務監查的法律義務。由此可見，日本現行的法律并未給體育社會組織構建起有效的外部監督機制。因此，可以認為近年來日本體育界頻繁曝出丑聞事件與其外部對體育社會組織的監督過于寬松有著密切關聯。

5.2 ?體育社會組織內部權力過度集中

日本體育協會和日本奧委會的內部管理是采用決策權、咨詢權與執行權相分離的模式。這兩個組織采用此種管理模式的主要目的，就是要杜絕出現組織內部權力過度集中的局面。然而，就整體情況而言并不是所有的日本體育社會組織都能從體制上杜絕此類問題的出現，權力過度集中仍是目前日本體育社會組織普遍存在的頑疾。

長期以來，由于社會文化原因，日本體育社會組織內部存在嚴重的論資排輩現象，前輩對后輩擁有相當大的支配權力，為此日本體育社會組織被諸多日本學者比喻為“軍隊式的縱向社會”[28]。另外，日本體育社會組織作為民間非營利社會組織，為減少經費支出通常僅聘用少量正式工作人員，而大部分工作人員則由聘用制員工、派遣制員工、小時工、志愿者等非正式工作人員構成，這樣的員工構成也決定了在絕大多數體育社會組織內部權力多集中在少數正式工作人員手中。例如，據2016年對日本62個全國性項目協會的調查顯示，平均每個協會擁有工作人員57.4人，其中僅有8.6人為正式工作人員[10]。英國著名學者阿克頓就曾指出：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”[29]為此，可以認為近年來日本體育界頻繁曝出丑聞事件與體育社會組織內部權力過于集中也有很大關聯。

5.3 ?體育社會組織之間缺乏橫向互動合作

社會治理是日本體育治理體系的重要組成部分，且數量眾多的體育社會組織是社會治理的主體。為此，從推進社會治理體系建設的角度看，日本應積極推進體育社會組織之間的互動合作，這樣可以使體育社會組織在互動合作過程中共享彼此資源，從而有利于實現治理效果的最優化。然而，作為社會治理的主體，日本體育社會組織卻普遍缺乏彼此之間的橫向互動合作。

實踐表明，要推進日本體育社會組織之間的互動合作需要從縱向和橫向兩方面著手。雖然加盟機制有效促進了日本體育社會組織之間的縱向互動合作，但同時也使各領域的體育社會組織形成了各自的隸屬關系和相應體系，從而限制了各領域體育社會組織之間的橫向互動合作。2011年出臺的《體育推進委員》制度就是著眼于改善此問題，然而該制度并沒有相應的配套機制，主要是依靠體育推進委員發揮“個人協調能力”來促進體育社會組織之間的橫向互動合作，因此其作用的發揮顯然會具有非常大的局限性。為此，要實現治理效果的最優化，還需進一步采取措施繼續推進日本體育社會組織之間的橫向互動合作。

6 ?對我國的啟示

首先，應進一步加強法律體系建設。目前我國在運用法律手段推進體育治理體系建設方面顯然還處于滯后狀態。截至目前我國尚未完成對體育領域的根本大法——《體育法》的修訂。該法雖具有法律效力，卻并不能為我國體育改革實現由“管理”向“治理”轉變提供強有力的法律支撐。因此，應進一步加強對法律體系的建立與完善，為推進我國體育治理體系建設提供強有力的法律保障。

其次，應進一步推進體育行政部門職能向“只管不辦”轉變。近年來在中央的部署下，轉變政府體育職能已成為我國體育改革的一項重要內容，體育行政部門的職能角色正在“逐步從前臺退到后臺，從演員到導演，從演出公司變成經紀公司”[30]。然而，就目前而言我國體育行政部門職責越位和缺位的問題仍較為突出。因此，應進一步推進體育行政部門職能向“只管不辦”轉變，以期保障其可以充分發揮自身特長并不斷提高治理能力。

最后，應為體育社會組織構建必要的培育機制。近年來，伴隨著我國體育改革的不斷深化，體育社會組織的功能和價值日益引起全社會重視。然而，目前我國體育社會組織嚴重缺乏治理能力，并存在行政化色彩濃厚、活躍度不高、自身造血功能不足等問題[30]。因此，應采取立法措施從治理主體地位的確立、法人資格、稅收優惠、政府援助等方面為我國體育社會組織構建必要的培育機制，以此促進其成為獨立的治理主體并不斷提高自身的治理能力。

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