編織土地流轉“安全網”
——江蘇省海門市土地流轉履約保證保險紀實

徐昊男 許丹琪 趙丹寧 南京農業大學金融學院

本文受國家級大學生創新創業訓練計劃（20181037096）基金項目資助。

如今，我國第二、第三產業不斷發展，農村勞動力持續向城市非農產業轉移，農民對土地的依附性明顯降低。隨著“三權分置”政策推出，放活農地經營權的同時，也出現了交易不規范、引發違約事故的現象，完善土地流轉市場機制的必要性日漸凸顯。

一、引言

為解決農業細碎化經營的問題，國家發布一系列相關意見：2014年，中辦、國辦印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，要求農業發展有關機構和縣鄉村三級引導農村土地經營權有序流轉；2016年，中辦、國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，要求在堅持土地所有權歸集體、承包權歸農戶的同時，鼓勵土地經營權流轉；2016年12月31日，中共中央、國務院發布《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，明確提出要完善規范高效的土地經營權流轉機制，同時通過建立風險基金或者設立土地流轉履約保證保險的方式保障農戶利益。

已有文獻從利益相關者視角研究基層政府、村、社組織等在引導土地流轉過程中的責任與權力（郭棟，2017；邢鴻飛，2017；李杰，2019），結合不完全契約理論，分析其在轉型過程中所面臨的發展經濟、保護環境、保障農戶等多目標并存的行為困境。

在國務院及各部門大力倡導農業供給側改革的背景下，四川、江蘇、上海等省市都進行了土地流轉履約保證保險（下文簡稱“履約保證保險”）的試點嘗試。既有成果對土地流轉交易風險共擔機制進行了多方面的深入研究，絕大部分研究集中于如何轉型為與流轉相配套的政策與法律（匡遠配，2016；張妮，2018），少數文獻對建立土地流轉違約風險共擔機制做出案例分析，對其創新發表建議（范丹等，2018；王藝超，2018）。

據此可以看出，現有研究基本停留在創新土地流轉風險共擔機制的必要性和可行性上，少有研究基于基層政府視角對履約保證保險試點實施成果與約束條件進行探索，缺失分析微觀主體——村委會參保意愿限制因素的條件研究。基層政府作為土地流轉違約風險的利益相關者、流轉農戶的代理人，其參保意愿與主觀約束是目前影響履約保證保險實施的重要因素，其責任的改變具有較大的研究意義。基于以上研究意義與必要性，在考慮試點地區的地理、人文與經濟特征等多方面因素后，本研究選用江蘇省海門市的試點情況作為研究對象，擬在已有研究的基礎上，以基層村組織為視角，探索影響村委會參加履約保證保險意愿的主要因素，進而為制定和改善履約保證保險的相關政策提供依據。

二、村組織在土地流轉中的角色分析

（一）土地流出方的代理者和流入方的監督者

所謂代理者是指，村組織在土地流轉過程中，主動引導有流出意愿的農戶，對分散的田地進行集中統一管理。具體過程是，村委會通過村小組，掌握有流出意愿的農地信息，將區域內分散的土地進行整合，在土地流轉平臺上公布招商信息，尋找合適的承包商。之后再由村組織代表村民集體，在考慮耕地流轉用途和租金等綜合因素后，代替村民與有流入意愿的承包商協商土地租金，并依程序確定契約關系，簽訂流轉合同。

這樣的管理方式有利于土地化零為整，便于村委會管理，降低了散戶尋找合適流入方的各項成本，提高了效率，并且整合后的土地具有更強的競爭力；同時，由于村委會具有更強的搜索信息、甄別交易對象的能力，使流出方有了更強的議價能力。

對于土地流轉雙方，村組織提供流轉后的跟蹤服務和糾紛調處，維護土地所有者和承包經營者的合法權益。村委會作為土地流入方的監督人定期出面催繳或代收土地租金，必要時采用行政管理手段向土地流入方收取土地流轉押金，并對租金繳納情況不佳的土地經營權收回或是對違約跑路的承包方進行追責。出于對土地后續生產能力的考慮，村委會一般要求承包方在簽訂合同時繳納土地復墾保證金，承諾控制土壤污染，維持土壤肥力，并且不隨意改變土地用途。另一方面，村組織也會定期為承包方提供農業知識講座，宣傳與農業相關的種植養殖知識、國家新政策等，拓寬其有效信息來源，促進土地流轉雙方的持續合作和農業生產力的提高。

（二）土地流轉違約風險的承擔者

村委會主導的土地流轉出現違約的后果可以分為兩種：其一是村組織花費大量的人力成本和時間向違約的大戶追繳欠款，但是大戶以經營狀況不佳、資金缺失等為理由，支付部分租金或要求暫欠租金，村委會只能墊支資金給受損農戶；其二是大戶徹底跑路，無法追責，只能由村組織支付當年全部的土地租金，用作安撫村民。違約發生后不論能否找到大戶，土地都將一律返還給農戶終止合同。綜合上述結果，村委會在土地流轉合同簽訂后需要承擔違約帶來的損失致使其成為土地流轉風險的集中洼地。

另外，土地流轉合同一般持續三到十年不等，在長期流轉過程中土地租金和土地經營權暴露在風險下。針對租金的風險主要有長期租金損失和短期租金損失，長期租金風險是指租期三到十年的土地能否獲得預期租金收入的不確定性，短期租金風險是指當前年份、當前季度預期的租金能否順利收回的不確定性。而違約是否發生，也帶來了農戶能否按約定時間收回土地經營權的不確定性。一旦違約發生，原本讓渡出土地使用權的村組織都采用了返還農戶的解決辦法，可農戶在如何利用突然返還的土地經營權上面臨較大問題。由此可見，現階段土地流轉違約后通過村組織財政的墊付和土地經營權的返還只能解決短期租金的損失，無法解決土地流轉的“空窗期”問題以及長期剩余合同期的租金問題，對當地農業的持續經營管理不利（事故解決方式見圖1）。

?圖1現階段土地流轉違約事故解決方法

總結來看，現階段村委會在土地流轉中充當著中間人的角色，有效連接了流轉雙方，幫助農戶規整可流轉土地，提升了土地競爭力，也為承包商節約了溝通成本，促進效用最大化。但值得注意的是，如果有承包商違約跑路，村委會為了維護農民利益就不得不墊付土地流轉費用給農戶，同時向承包商追繳土地租金欠款，甚至提起法律訴訟。在這一過程中，村組織成為了土地流轉交易違約風險的實際承擔者。這也使村委會面臨多重角色切換的壓力（如圖2所示），相應的人力與財力十分緊張，反映出現階段違約應對機制上還存在一定的缺失。

三、土地流轉履約保證保險具體試點情況

（一）海門市履約保證保險運行分析

2017年7月，江蘇省海門市出臺《關于“三權分置”創新示范縣建設的實施意見》，特別規定了土地流轉履約保證保險的三年試點實施辦法，規定從當年7月1日起，在市級土地產權交易平臺新增流轉的土地需要參加履約保證保險，不在平臺流轉的由基層政府鼓勵投保。土地流轉履約保證保險是一款政策性保險，2017年7月在海門試點，實施費率為土地年租金的3%，每畝暫時規定保費30元，財政補貼保費的50%。流出土地的農戶是被保險人（受益人），保費全由土地流入方（投保人）承擔，在土地流轉違約事故發生后由保險公司對土地流出方的損失進行賠付，并對違約方進行債務追償、法律訴訟等。目前，這款保險的保費一般從土地流轉管理費中抽取支付。

?圖2村組織土地流轉過程中的多重責任

?圖3土地流轉履約保證保險運行機制

該保險的創新之處在于，在土地流轉履約保證保險中增加設立了“賠款等待期”的概念，即土地流入方自應支付土地租金之日起的60天為賠款等待期，保險公司允許項目業主在賠款等待期內不履行合同，但是如果過了賠款等待期，視作保險事故發生。同時設立財政專戶管理該保險利潤中分配給市級留存的部分。試點期內（暫定三年），如當年土地流轉保險賠付達到保費總額的150%時，承保公司終止賠付，同時啟動風險預警機制，對于超過保險賠付150%的賠付部分參照承保公司賠付標準，優先使用歷年來利潤分配的市級留存部分，仍有不足則由市和區鎮負責賠付。將土地流轉過程和履約保證保險運行機制歸納總結，可呈現如圖3所示的關系。

（二）海門市履約保證保險實踐情況

海門市隸屬于江蘇省南通市，地處江蘇省東南部，是一個工農業大市。2015年開始，江蘇省海門市按照統一交易流程、統一監督體系的標準，推進農村產權交易市場建設，目前主要采用農村土地轉包的形式，由村集體為中介主導土地流轉，將大量農戶的土地整合，通過與大戶簽訂合同的方式進行交易。

據保險公司數據披露，目前履約保證保險已覆蓋海門市3.2萬余畝土地，且今后還將繼續增加。這一創新險種不僅拓展了農業保險品種和范圍，而且為農民群眾的利益提供保障，減輕了村組織承受的風險壓力。2019年1月，保險公司對海門市正余鎮五總村進行了全省推出履約保證保險以來的首單賠付，原經營戶在承包五總村123多畝土地后，單方面退租一走了之，確認違約發生后，五總村獲得5.5萬元的保險賠付。履約保證保險大大降低了村組織的損失，與村委會原先采取的預收租金、收取部分押金等防范措施相比，履約保證保險使交易過程更加規范、更有保障，還降低了流出方和流入方雙方的交易成本，有利于提高交易積極性，推動土地流轉公開交易市場的完善，促進土地流轉風險防范機制的建立。

（三）以廷奎村為例的案例分析

悅來鎮廷奎村共有28個村民小組，總戶數1073戶，總人口2690人，總耕地面積3076畝，人均耕地面積1.14畝。村中青壯年勞動力留在本地工作的比例不到40%，65周歲以上的老年人口占到總人口的38%，老齡化程度嚴重，耕地出現大面積撂荒的現象。因此，村組織積極促進本村土地流轉，并承擔著幫助村民流轉土地、收繳租金的責任。但是在土地流轉過程中，不同年份稻麥農作的市場價格波動較大，租入土地的生產大戶拖欠租金的情況常常發生，于是村組織開始采用收取押金、提前三個月收租等方法確保村民每年按時收到土地租金。

廷奎村流轉的土地占村中耕地總面積的比例高達50%，近幾年所在村鎮接連發生多起拖欠租金、農戶追繳無門的事故使廷奎村村組織意識到流轉土地存在較大風險。由于廷奎村收取一定保證金或是預先收取一到兩年的租金等原有方法只能控制土地流轉的短期租金風險，而履約保證保險實施能為三年甚至五年以上的長期流轉交易提供風險分擔機制，所以村組織積極響應履約保證保險試點工作，在告知村民后為新流轉的389.14畝土地繳納了保費。

但履約保證保險剛開始試點時，村組織已經對土地流入方收繳保證金或預先收足下一年租金，該保險仍以下一年的土地租金收繳情況為標的，在同一標的上重復收取費用，這使得土地流轉交易成本較高，可能阻礙生產積極性。因此，村組織為了留住大戶，主動將土地租金下調至每畝750元。

五總村首單賠付案例表明，保險公司成功幫助村委會分擔了土地流轉違約風險，并且使這一保險具有更強的可信度。廷奎村村組織今年將適當調整土地流轉管理范圍，減弱部分自我避險措施的強度，這樣在減少村組織工作負擔的同時，還能減少大戶承擔的經濟成本，有利于促進村中農業規模經營的發展。

四、履約保證保險需求差異的影響因素分析

（一）樣本區特點描述及履約保證保險需求預測

海門市土地流轉總體上具有數量大、程序規范、機制完善等特點。本項目組2018年7—8月收集了53份行政村有效調查問卷，涉及11個鄉鎮，以此來探究海門市履約保證保險需求的影響因素。其中受訪的行政村特征如表1所示。

調查涉及村鎮的總耕地面積平均值為2999.93畝，其中平均流轉土地規模1393.28畝，占總耕地面積的46.44%。平均土地租金為851.63元，標準差191.29，其中每畝租金超過1000元的土地占比32%，超過800元/畝的土地占比67.92%。流轉土地規模的較大占比以及大額土地租金的高占比，增加了農村土地經營的風險以及土地流轉違約事件可能造成的損失。

1.人口結構

被調查行政村65周歲以上人口數量的平均值為864，在總人口占比的平均值為27.37%，而貧困家庭的數量也達到了平均每個村莊42戶。老齡人口和貧困家庭決策人由于風險防范意識和合法維權能力的相對薄弱，在土地流轉主體中屬于弱勢群體，其數量及人口占比的不斷擴大將促使村委會和基層政府更加重視對土地流轉履約風險的把控。

2.風險意識

近五年來土地流轉違約跑路事件的平均值為0.55起，但其中較多行政村的違約事故是私人小土地流轉中發生的糾紛，所以村委會并未進行具體登記，而部分村的事故發生較為頻繁，損失金額高達十余萬至二十余萬不等。各村委會的其他防范措施平均值為2種，這表明海門市各村鎮普遍存在土地流轉違約事件，過往案例促使村組織預防土地流轉違約事故的風險意識不斷覺醒，開始探索降低風險與損失的方法。但是由于各村經濟發展水平和管理能力不同，導致各村現行的防范措施在數量和效果上也存在差異，部分村組織防范措施缺失，還有部分村組則由于附加在流轉合約中的防范舉措過多而產生了尋找到合適的土地承包商難度加大、流轉效率降低等問題。

由以上樣本特征可以看出，江蘇省海門市在土地流轉履約風險防范方面已經有了一定的認知，各村組織也有了自己的嘗試和探索，但是仍缺少一種可以滿足大多數地區需要，可以提高土地流轉效率的較優方案。這一部分的缺失正是推行履約保證保險的實際需求。

?表1 行政村的樣本特征

（二）樣本區對履約保證保險實際需求意愿分析

?表2 行政村對履約保證保險的參保意愿

從對行政村在土地流轉中是否愿意主動參保的意愿調查來看，有36個村有意愿參與履約保證保險，占比67.92%。這表明在調查樣本區中有半數以上村組織會選擇履約保證保險作為其應對土地流轉過程中違約風險的措施。但也仍有32.08%的村表示沒有意愿參與保險，說明其對于履約保證保險的保障力度、實施效率和實際效果等方面還存在質疑。

（三）樣本區履約保證保險需求意愿影響因素分析

1.保險辦理方便程度評價的影響

?表3 保險辦理方便程度評價與參保意愿分布

在進一步調查中，研究小組發現保險辦理方便程度對于參保意愿產生了較大的影響。在被調查村中，愿意參保的村有19.44%認為該保險辦理較不方便，而這一指標在不愿參保村中達到了52.94%。不愿意參保的村委會認為保險公司理賠流程耗時較長、程序較繁瑣等。履約保證保險通過平臺流轉后，會有專人主動來簽訂保險合約，但是對于小于50畝并未在土地流轉平臺上流轉的土地，則需要村委會自行前往保險公司進行投保，其間手續較為復雜，此外向村民普及新保險也帶來了較多的時間成本。

2.村組織對保險認可度的影響

除了保險辦理的方便程度，村委會獨立風險防范措施的數量以及效果也對參保意愿產生了明顯的負向影響。由于近五年海門市土地流轉違約情況頻發，所以海門市大部分村已經有了自己獨立的風險防范措施，例如提前收取一年租金或要求承包方繳納土地保證金等。從表4可以看出，愿意參保的行政村采取的措施種類一般較少，而不愿意參保的行政村95%左右都擁有兩種及以上的防范措施，對于創新保險的違約賠付制度的不明確使得其在選擇防范措施時，更加傾向于本村已有一定成效的方法。由此可見，提高各村對于該保險的了解程度，降低投保成本，是履約保證保險廣泛推行的重要前提。

3.行政村經濟發展情況的影響

樣本數據顯示，愿意自主參保的行政村2017年年末凈收入主要分布在0—60萬元區間，而村中貧困家庭占比在4%以上的村莊達38.89%；不愿意自主參保的行政村2017年年末凈收入主要分布在0—40萬區間，其中村中貧困家庭占比在4%以上的村莊為29.41%。

由此可推測行政村的經濟發展情況對于其參保意愿有著一定的影響，貧困家庭占比大和老齡化程度較高的行政村，基于對于貧困家庭以及老人弱勢群體的保護會積極響應參與保險。但是部分收入較低的村表示，現行30元/畝的保險費用給村委會財政帶來一定壓力，如果未來政府對該保險的補貼減少，可能不會參保。這對保險公司的保費設計提出了更高要求。

五、政策啟示

（一）關于進一步提高保險需求意愿的建議

第一，針對有土地流轉交易的行政村和生產大戶開展風險控制類講座，通過海門市土地流轉違約事故理賠的案例以及對保險賠付的深入介紹，讓人們更了解土地流轉履約保證保險，以提升其對該保險的認可度和投保意愿。第二，履約保證保險可以逐漸放開其參保土地的范圍，將2017年試點之前的已流轉土地涵蓋進來，提供增購保險的機會。保險每年以下一年土地流轉租金繳納情況為標的繳納保費，可通過試點逐漸將保險期限延長，針對不同時間跨度的土地流轉合同分檔計保費。第三，對于在土地流轉平臺上流轉的小額土地流轉交易，保險公司應主動獲取信息提出保險要約，幫助小額土地流轉交易快速便捷地辦理履約保證保險，同時提高保險理賠的效率。

?表4 村委會獨立風險防范措施與參保意愿分布

?表5 行政村經濟發展情況與自主參保意愿分布（單位：個）

（二）關于進一步降低保險費率的建議

農業類保險保費高低主要受經營成本以及風險因素影響。海門市農業以小規模生產的個體農戶為主，地域分布分散，如果以單個行政村為單位，保險公司需要花費大量人力物力對承保地區進行風險評估與分析，大大增加了經營成本，也會變相轉嫁到交易金額上使保費增加。所以保險公司在試點政策期內應借助與政府合作的機會，廣泛收集土地流轉違約事故的概率、損失規模等數據，減少基差風險，使得保費與實際賠付金額達到一定的平衡。同時，積極配合政府土地流轉統一承保進程的推動，將土地流轉履約保證保險逐步由覆蓋各行政村到全海門市，使參保數量增加，促進保險費率的降低，降低村委會投保成本。

（三）關于進一步改善土地流轉交易平臺的建議

為發揮土地流轉交易平臺簡化流程、公開競價的功能，應該穩定農產品價格，建立完整的農業保險體系，實現農業保險的供給側改革。擴大保險對象的范圍和可提供保險的種類，由點到面，配合農業補貼減少農業經營者的風險損失，提高農業經營者的生產積極性，穩定土地流轉市場的供求關系，進而使得土地流轉違約風險降低。海門市農委應統一要求每個村委會公布其除復墾保證金以外的押金、租金繳納要求，避免不完全契約風險。

六、結語

如今土地流轉的規模逐漸擴大，各村鎮需要一個完善的體系來規范這一過程，以減少風險的發生和降低風險發生后造成的損失。土地流轉履約保證保險為土地流轉提供了一個新的風險分擔機制。試點調查顯示，履約保證保險的實施取得了較好效果，降低了村組織在流轉土地過程中承擔的風險，提高了村委會統籌流轉土地的積極性，促進土地流轉的規模化、統一化。保險公司與土地流轉平臺作為第三方機構，共同編織了一張土地流轉的“安全網”，保障土地流轉過程的順利履約、規范進行，一定程度上彌補了土地流轉違約風險防范機制的缺失。結合現實情況來看，目前這一政策的推行仍存在著矛盾和阻礙，政府和保險公司應當繼續完善該保險和其他配套措施，使履約保證保險充分發揮作用，從而規范交易市場和交易秩序，促進土地資源的優化配置，實現農業生產方式的結構升級。