我國頁巖氣開發管理中的法律規制

摘 要：隨著我國經濟騰飛，能源問題已成為制約我國經濟發展的因素之一。頁巖氣作為一種新能源，能有效緩解我國現階段面臨的能源壓力，但實現頁巖氣產業化的開發利用仍存在諸多困難。為此，推進相關制度法治化，將綠色發展理念貫穿于各個環節，加強環保法的規制，有助于實現頁巖氣穩定式開發利用。

關鍵詞：頁巖氣;產業化;監督管理體系;環境保護

一、頁巖氣概述

頁巖氣是指主體位于暗色泥頁巖或高碳泥頁巖中，以吸附或游離狀態為主要存在方式的天然氣聚集[1]，本質屬于天然氣的一種，主要成分為CH4，屬于非常規天然氣的一種。我國地質特殊，在四川盆地、鄂爾多斯盆地、渤海灣盆地等均有頁巖氣成藏的地質條件，局部有機碳含量在30%以上，發現了典型頁巖層中局部的天然氣富集[2]。因而我國頁巖氣儲量較為豐富，為頁巖氣的開發利用提供了豐富的物質基礎。在開發利用的初期，我國目前并未完全掌握頁巖氣開采技術，應該注重試點工作的開展，爭取建立系統化的開發方案，推行全國。

二、我國頁巖氣資源開發管理中的問題

1.市場機制缺位

回顧頁巖氣勘探開發歷程，無論在進行頁巖氣資源潛力評價的工作中還是對外交流的過程中，都缺乏中小型企業身影，變相排除非國有企業的參與地位。誠然，國有企業擁有較為先進的技術資源、資金來源和人才資源，但現存優勢并不能阻礙他種類型企業進入市場，嚴重阻礙我國掌握頁巖氣資源開發利用的核心技術。此外，國有企業行政化色彩濃厚，相關監管部門疏于承擔監督義務，增加違法幾率，這也使得今后頁巖氣的價格大大提升，失去其市場競爭力，長此以往，頁巖氣資源的開發利用就成為了空談。

2.監督管理體系混亂

我國探礦權是由國家和省級的國土資源主管部門進行統一管理，而采礦權則是由國、省、地、縣四級的國土資源主管部門進行統一管理。這樣龐雜的管理體系衍生出來的規章制度稍顯混雜。

首先，人為劃分探礦權與采礦權階段并分別管理，不符合資源勘探開發的進程;其次，探礦權牽涉范圍廣，主管部門只劃分到省級不科學;此外，頁巖氣的開發與利用中的監管不能僅依靠行政主管部門，還需要相關的配套監管，環保部門與社會公眾的監督必不可少。

一方面，我國環境法已經實現從后果控制到風險預防的轉型[3]，但是在頁巖氣開發與利用的過程中，卻并沒有提供具體的操作方案;另一方面，公眾監督貫穿于各個環節，該種形式監督不是主動承擔某種特定監督職責，而是作為一種補充形式貫穿監督全過程。從而，平衡四方利益主體——中央政府、地方政府、企業和資源地的居民。

3.相關法律法規缺失

中國并沒有專門針對天然氣的綜合立法。其中《礦產資源法》為頁巖氣資源進行開發利用的主要依據，但只是做出了原則性的規定;再者，與常規能源開發利用所不同的是，頁巖氣的開發利用需要政府前期的大量扶持與幫助，我國也有所欠缺;此外，水壓裂法和水平井鉆井技術是頁巖氣開采利用的主要方式，在這一開采過程中隨之帶來的水污染問題是頁巖氣開發利用過程中需要重點關注的問題。

三、促進我國頁巖氣開發利用的針對性建議

1.促進頁巖氣資源利用的產業化發展

首先，在權利主體范圍上，我國需要降低準入門檻，使中小型礦山企業有可能參與競爭，糾正“礦業市場應以國有企業為主體，它種形式企業為補充”的觀念，從立法上確立國有企業與它種企業的平等市場地位，實現市場主體的多元化;其次，我國僅是從法律上規定了探礦權人享有優先采礦權，并沒有其他的細化規定。通過配套的法規確定實際可行的配套方案，并規定探礦權人采礦的準備期限以及擴充繳納費用的方式，為后期運作提供資金保障。最后，發揮好政府在頁巖氣開發利用前、中、后期的作用。在前期準備時，政府工作側重營造良好的競爭環境，依托市場選出合適的開采主體;在開發中期，政府對開采企業的開采、環境保護和礦區安全隱患等進行監督，對違法行為進行行政處罰;在開發后期，頁巖氣轉化為商品后，政府應該兼具管理者和監督者的身份，一方面促進頁巖氣價格的良性發展，另一方面要監督礦區的回塑工作開展。

2.建立健全監督管理體系

專門對頁巖氣開發利用進行監管的機構，應屬于國土資源主管部門的下屬部門，專門管理頁巖氣開發利用事宜。用于監督頁巖氣開發利用的多環節，充分發揮其在環境監管中的作用，完善生態補償機制，建立健全環境影響評價制度，尤其是對抽象行政行為實施環境影響評價制度。此外，還應該充分發揮人民群眾的監督作用，完善社會公眾監督機制，保障公眾的知情權和參與權，對頁巖氣礦區的重大開發事宜應該開展群眾座談會，及時公布礦區環境監測情況，廣泛征求公眾意見，只有這樣才能真正平衡各方利益。

3.完善相關立法工作

首先，應該從立法上確立國有礦山企業、集體礦山企業以及其他形式的礦山企業具有平等的市場地位，活躍頁巖氣資源開發市場;其次，通過行政法規推出稅收優惠政策，加強財政補貼，為頁巖氣的開發利用提供經濟扶持。在此，頁巖氣開發技術的革新，一方面要依靠礦山企業的自主研發，另一方面，我國各級政府也應該主動培養人才，開展高校合作，并且加強對外交流，為礦山企業提供良好的技術支持;此外，建立健全我國的環保法體系，實現《水污染防治法》的細致化，分別制定細則加以規制，強制礦山企業進行水質實時監測和廢水集中回收處理;最后，修改我國的《環境評價法》將政府的抽象行政行為納入評價對象，引導企業建立實時環境評測并且將相關信息加以公開，保障當地公民的知情權，使公眾監督成為可能。

四、結語

頁巖氣革命從設想走向實踐，從政策走向實際需要一個過程，更需要制度的支撐和路徑的選擇。頁巖氣革命需要運用法律的強制力來解決現實中出現的種種問題，將合理的制度設計和發展理念法律化，將極大促進頁巖氣開發利用工作的平穩推進。

參考文獻：

[1]張金川，金之鈞，袁明生.頁巖氣成藏機理和分布[J].天然氣工業， 2004（07）.

[2]安曉璇，黃文輝，劉思宇，江懷友.頁巖氣資源分布、開發現狀及展望[J].資源與產業，2010（2）.

[3]呂忠梅.中國環境法的轉型——從后果控制到風險預防[J].中國環境監察，2019（Z1）.

作者簡介：

鞠沂宏（1995.02～ ），女，漢族，重慶人，碩士研究生在讀，研究方向：礦業權。