可再生能源電力配額制實施困境

鄭思峻

摘 要：2019年1月1日，可再能源電價的配額制度正式實施，其對可再生能源的合理優(yōu)化配置有著深刻影響，但在前期的實施階段暴露出的問題同樣值得關注，隨著可再生能源的開采以及利用技術的發(fā)展，可再生能源相關的法律制度也需要進一步完善。

關鍵詞：可再生能源;電力配額制

2019年年初， 可再生能源電力配額制正式施行，此前國家能源局綜合司與國家發(fā)改委辦公廳也曾兩次就《可再生能源電力配額及考核辦法》征求意見。可再生能源關稅配額制度，是指以法律形式規(guī)定可再生能源發(fā)電量在總供電量中所占份額的國家或者地區(qū)。電價由市場決定，以促進可再生能源的發(fā)展[1]。在我國，指的是可再生能源的比例指標，包括可再生能源的總定額和非水電可再生能源的定額，應根據省行政區(qū)域的用電規(guī)定來實現。

當然與傳統(tǒng)的核定電價的方式相比，可再生能源電力配額制度的優(yōu)勢主要在于引入市場機制，新能源的開發(fā)及利用進一步由市場決定，其中的適當競爭也有利于淘汰效率低下的企業(yè)，促進洗能源行業(yè)的發(fā)展。同時由于市場制度的引進，政府的財政壓力進一步減輕。現階段配額任務的完成主要依靠實際消納和購買綠電證書，電網企業(yè)可以根據自己的情況選擇最有利與自己的方式完成任務，政府也就無需再為多余且昂貴的新能源電力買單。并且配額制度進一步突破了原有的資源配置局勢，優(yōu)化了電力資源的配置，由于我國西部地區(qū)比東部地區(qū)更利于發(fā)展可再生能源，但東部地區(qū)相對發(fā)達，對于可再生能源電力的吸納能力也更高，這就造成了生產分布與實際需求空間上的割裂。更加市場化的綠證交易則依靠跨地區(qū)的配額買賣實現了電力的流動，進一步彌補了新能源生產與消費的斷層。

但是，在具體的實施過程中，配額制度某些細微的困境也進一步凸顯。首先電力體制市場化程度低，輸配供環(huán)節(jié)未獨立。由計劃經濟到改革開放的幾十年中，我國的電力經營體制逐漸由原本的垂直一體走向形成發(fā)電環(huán)節(jié)市場競爭的格局，新型電力監(jiān)管體制也已建立。但現階段我國電力市場化改革推行成效顯著的仍然只停留在“廠網分離”的環(huán)節(jié)，市場化程度仍偏低。比如我國輸配供環(huán)節(jié)仍三位一體，電網企業(yè)既是輸電商又是供電商，鮮見除兩大電網企業(yè)外的電力企業(yè)，壟斷地位明顯。然而大多數發(fā)達國家例如英美的配額制度中發(fā)電、輸電、配電以及供電的廠商市場化特稱明顯，相互獨立，與我國電網基本統(tǒng)一，對行業(yè)實施強力管控的狀況明顯不同。此外，相較于其他國家，我國特殊的國情為供電體系大多由國企主導，中國的可再生能源配額制度與其他國家的配額制度有著顯著的不同，一定程度上應當承擔更多的義務與責任。這只是一個基于行政干預的指導性計劃，而不是一個企業(yè)更好選擇的市場化配額制度。[2]

二是可再生能源法律政策正當性和銜接問題。[3]分類固定電價制度的優(yōu)點在于價格信號明確，能夠保障投資者一定的利潤預期，其外部激勵性明顯;而配額制下由市場定價，政府不保障全額收購，則會造成“大棒+蘿卜”的組合——若違反義務，則有處罰;在市場被催發(fā)后，有激勵動力。保持可再生能源法律現狀的同時引入截然不同的配額制，會引起產生法律政策的沖突。

三是配額制度義務主體方面，存在法律正當性不足和欠缺可行性的問題。由以往采用以固定電價誘導發(fā)電商投資的激勵政策，到強制將發(fā)電商列為配額制度的主體，這一轉變尚缺乏法律正當性依據;省級政府列為義務主體是創(chuàng)新之處，但是沒有法律依據，也缺乏可行性——地方政府若違反配額義務，則難以追究法律責任，只能追究政治責任。[1]

并且可再生能源發(fā)電所消耗的資源以及人力成本遠高于傳統(tǒng)火電，與目前的市場形成惡性循環(huán)，出現消納問題。當下中國經濟新常態(tài)，能源市場需求本在下降，市場容量狹小，需求缺乏，同時也缺乏相關的電力外送通道，難以通過市場真正的拉起相關產業(yè)的發(fā)展，不能迅速形成強大制造業(yè)作為產業(yè)發(fā)展的支撐。而市場狹小又會造成可再生能源成本過高，形成惡性循環(huán)，使政府，銀行和民營企業(yè)均對其發(fā)展前景缺乏足夠信心，觀望多于行動，不愿意增加投入。消納問題產生的根本原因是長期以來各地普遍執(zhí)行的煤電發(fā)電計劃造成的，特別是在新常態(tài)下，電力需求量的蛋糕變小，又被煤電切去一大半，其他能源發(fā)電分剩下的小塊，出現可再生能源消納問題是不可避免的現象。[4]

同時，政府補貼資金具有滯后性，標準難定，具有爭議。補貼缺口問仍然是配額制度實施所面臨的最重要問題。我國的新能源發(fā)展仍舊主要依靠政府的扶持與政策傾斜。眾所周知，可再生能源的開采技術研發(fā)周期較長，難以徹底擺脫政府補貼支持。然而，光伏、頁巖氣等眾多新能源的出現使得補貼缺口日益擴大。根據財政部統(tǒng)計，現階段我國的可再生能源補貼累計缺口已超過1000億元人民幣。此外，我國的新能源補貼的門檻仍然較高且滯后。相關的項目必須嚴格按照補貼名錄執(zhí)行缺乏靈活性，并且即使獲得資格也存在推遲補貼造成企業(yè)資金難以周轉的問題。目前，仍有很大比例的新能源發(fā)電沒有相應的補貼，尤其是光伏發(fā)電企業(yè)更是面臨巨大的壓力。[5]

目前我國的可再生能源的開采以及利用技術等仍處在初期起步的階段，隨著開發(fā)技術的發(fā)展，可再生能源在實際生產生活的應用規(guī)模會進一步擴大。與可再生能源相關的如消納等法律問題會更加凸顯。因而，在目前實施初期，我們更加應當注意可再生能源配額制度實施過程中的法律問題，完善相關法律制度，以便更好的促進國家的資源配給與可持續(xù)性發(fā)展。

參考文獻：

[1]丁超帆.我國可再生能源電力配額制度研究[J].河南機電高等專科學校學報，2018，26（04）：37-41.

[2]李艷芳，張牧君.論我國可再生能源配額制的建立——以落實我國《可再生能源法》的規(guī)定為視角[J].政治與法律，2011（11）：2-9.

[3]潘慶. 建立我國可再生能源電力配額制若干問題研究——兼評《可再生能源電力配額管理辦法（討論稿）》[A]. 中國環(huán)境資源法學研究會、武漢大學.新形勢下環(huán)境法的發(fā)展與完善——2016年全國環(huán)境資源法學研討會（年會）論文集[C].中國環(huán)境資源法學研究會、武漢大學：中國法學會環(huán)境資源法學研究會，2016：6.

[4]任東明. 解決當前可再生能源消納和補貼資金不足問題 是否一定要引入配額制？[A]. .風能產業(yè)（2017年第7期 總第96期）[C].：中國農業(yè)機械工業(yè)協(xié)會風力機械分會，2017：4.

[5]深度解讀可再生能源電力配額制 ！2018年補貼或將達到853億元.環(huán)保萬維網.http：//news.bjx.com.cn/html/20180411/891008.shtml