中國引領(lǐng)投資便利化國際合作的證立與實(shí)現(xiàn)

黃志瑾

投資便利化國際合作是當(dāng)前國際發(fā)展政策制定中的熱點(diǎn)議題，也是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，中國作為引領(lǐng)者參與全球治理體系變革面臨的首個(gè)多邊層面的議題。從政治動(dòng)因上看，黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策”，標(biāo)志著我國將實(shí)現(xiàn)高水平投資自由化便利化作為重大戰(zhàn)略議題。從經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)上看，國內(nèi)投資便利化的措施與中國吸收外資世界排名第二的水平已不相符；從外部投資環(huán)境來看，中國連續(xù)兩年世界排名第二（2017年）和第三（2018年）的對(duì)外投資國需求對(duì)外部投資便利化水平特別是“一帶一路”沿線國的投資便利化水平提升也提出了更高要求。

投資便利化是指在投資周期的全部階段，投資東道國政府采取的一系列使其投資監(jiān)管效率和管理有效性達(dá)到最大化的做法或行為。①投資便利化(investment facilitation)的概念分為東道國視角和投資者視角兩類。東道國視角下的投資便利化更偏重法律和政策；投資者視角下的投資便利化是指使投資者更易設(shè)立和擴(kuò)張其投資，以及從事日常運(yùn)營的舉措，更偏重具體措施。本文對(duì)投資便利化的討論聚焦在國際合作背景下，采取的是東道國視角，故取東道國視角下的投資便利化概念。中國通過“一帶一路”互聯(lián)互通和上海合作組織“貿(mào)易和投資便利化進(jìn)程”，已經(jīng)在區(qū)域?qū)用娉醪綐?gòu)建了投資便利化國際合作框架。同時(shí)，中國通過自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的國家層面戰(zhàn)略探索了投資便利化的國內(nèi)良好實(shí)踐。通過在國際和國內(nèi)兩個(gè)層面的政策拓維和制度構(gòu)建，中國在投資便利化國際合作方面已經(jīng)做好了一定的準(zhǔn)備。2017年WTO第11 屆部長級(jí)會(huì)議（MC11）期間，中國呼吁成員共同推動(dòng)全球投資便利化獲得積極響應(yīng)，但提案最終因受到來自其他成員方的阻力而未取得實(shí)質(zhì)性成果。在此背景下，如何提升中國在投資便利化議題上的引領(lǐng)力，將中國已有的良好實(shí)踐進(jìn)一步推廣至多邊體制，輸出具有全球性的公共產(chǎn)品是急需研究的重要議題。

一、投資便利化國際合作的制度現(xiàn)狀

對(duì)于一項(xiàng)正在形成中的跨國法律體系，全球治理的色彩較之傳統(tǒng)法律治理更為濃厚，“跨國立法”與“國家間立法”相互補(bǔ)充，更迭前行。②各國明示或默示的共同同意為基礎(chǔ)的“國家間立法”形成了傳統(tǒng)意義上的國際法（國際硬法），但全球化的發(fā)展對(duì)跨國法律規(guī)范提出了增量的要求，這就需要引入“跨國立法”的造法機(jī)制，即各種非國家行為體制定的軟法。參見徐崇利：《全球治理與跨國法律體系——硬法與軟法的“中心-外圍”之構(gòu)造》，《國外理論動(dòng)態(tài)》2013年第8期，第19-28頁。投資便利化議題正處于全球各治理主體共商共建的初級(jí)階段，其中跨國立法已初步發(fā)展出了一套可供各國參考的國際標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則，而國家間立法受困于利益分配沖突及偏好異質(zhì)性等問題無法實(shí)現(xiàn)。③偏好異質(zhì)性是指國家行為體的偏好存在根本差異。根據(jù)偏好異質(zhì)性理論，在國際合作雙方偏好異質(zhì)性不是很大的情況下，可以通過跨國立法等軟法模式加以協(xié)調(diào)，但當(dāng)兩國間偏好異質(zhì)性很大時(shí)，如還要求合作，就需要采取“問題聯(lián)系”的方式予以解決。參見徐崇利：《全球治理與跨國法律體系——硬法與軟法的“中心-外圍”之構(gòu)造》，《國外理論動(dòng)態(tài)》2013年第8期，第19-28頁。

（一）跨國立法初步協(xié)調(diào)發(fā)展

國際組織自1989年起開始探索國際投資便利化的制度性安排。首先，亞太經(jīng)合組織（APEC）是最早倡導(dǎo)國際投資便利化制度性建設(shè)的機(jī)構(gòu)，于1989年啟動(dòng)投資便利化項(xiàng)目。1995年，APEC 領(lǐng)導(dǎo)人通過的《2020年前貿(mào)易和投資自由開放茂物計(jì)劃》①自1994年開始，APEC 提供了如何在APEC 內(nèi)部達(dá)成經(jīng)濟(jì)合作和增長的“亞太地區(qū)貿(mào)易和投資自由開放的長期目標(biāo)”，這個(gè)目標(biāo)被公認(rèn)為“茂物目標(biāo)”。，提出在2020年前加速APEC貿(mào)易和投資便利化，據(jù)此，投資便利化成為了1995年“大阪行動(dòng)議程”之一。2008年，APEC 正式提出《APEC 投資便利化行動(dòng)計(jì)劃》(APEC Investment Facilitation Action Plan，IFAP)，向成員方提供了一個(gè)全面的、可資借鑒制定國內(nèi)相關(guān)政策的參照示例，并在2013、2015、2017年公布了三次審閱報(bào)告。最新的2017年審閱報(bào)告重點(diǎn)關(guān)注電子透明度、減少投資者風(fēng)險(xiǎn)和簡化規(guī)制三個(gè)方面的投資便利化措施，具體包括建議各成員在國內(nèi)設(shè)立一站式和“單一窗口”服務(wù)、提供更有效的爭端解決方式、采用新科技以及簡化登記和注冊程序等具體的投資便利化措施。其審閱結(jié)論為：（1）強(qiáng)調(diào)投資便利化在發(fā)展維度中所處的地位，即各成員須在整體投資框架下，從發(fā)展的維度入手調(diào)整投資便利化措施；（2）要求與時(shí)俱進(jìn)，現(xiàn)有的《APEC 投資便利化行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱APEC《行動(dòng)計(jì)劃》）需要與全球價(jià)值鏈、電子商務(wù)和服務(wù)貿(mào)易的實(shí)踐新發(fā)展進(jìn)一步銜接。②IFAP Implementation to Facilitate FDI in APEC: Updates in 2016，20-21（2017）.http://publications.apec.org/Publications/2017/05/IFAP-Implementation-to-Facilitate-FDI-in-APECUpdates-in-2016，visited on 9 November 2018.

其次，聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）推出了《投資便利化全球行動(dòng)手冊》(Global Action Menu for Investment Facilitation，以下簡稱“UNCTAD《行動(dòng)手冊》”)，是當(dāng)前多邊層面推動(dòng)投資便利化國際合作和提升各國投資便利化水平的最高國際標(biāo)準(zhǔn)。它提出了十條行動(dòng)路線，以此為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)主要經(jīng)濟(jì)體和國際投資協(xié)定進(jìn)行國內(nèi)和國際兩個(gè)層面的審視，并指出投資便利化議題在國際和國內(nèi)兩個(gè)層面都被各國所忽視。

以軟法為主要實(shí)現(xiàn)路徑的國際投資便利化制度性安排有兩個(gè)主要特點(diǎn)：（1）已形成一定的制度安排，但缺乏法律約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，APEC《行動(dòng)計(jì)劃》和UNCTAD《行動(dòng)手冊》都是引導(dǎo)性文件，規(guī)定的均為指導(dǎo)性國際標(biāo)準(zhǔn)，只能向各國提供政策指引和導(dǎo)向；（2）仍在不斷自我優(yōu)化，APEC《行動(dòng)計(jì)劃》每兩年審閱一次并提出具體意見，2017年審閱提出現(xiàn)有《行動(dòng)計(jì)劃》有待進(jìn)一步與實(shí)踐新發(fā)展相銜接。

（二）各國國內(nèi)措施逐漸向國際制度對(duì)標(biāo)

回顧GATT 烏拉圭回合的締約歷史可知，一項(xiàng)議題在多邊層面的推動(dòng)通常都要經(jīng)歷三個(gè)階段的自下而上的過程：首先在單邊層面形成有體系的、統(tǒng)一的國內(nèi)法律或措施；繼而在區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建以文本為基礎(chǔ)的雙邊或區(qū)域協(xié)定；最終在多邊層面推出有約束力的多邊法律文本。①See Douglas A.Irwin et al., The Genesis of the GATT 125-133（Cambridge University Press 2008）.

對(duì)照UNCTAD《行動(dòng)手冊》所倡導(dǎo)的10條“投資便利化行動(dòng)路線”，可以發(fā)現(xiàn)，各國投資便利化舉措主要集中在以下五個(gè)方面：（1）促進(jìn)投資政策和法律的可獲得性和透明度，如哈薩克斯坦、柬埔寨設(shè)立在線“一站式”服務(wù)，不丹和肯尼亞并入U(xiǎn)NCTAD 的eRegulations 站。（2）促進(jìn)投資管理的效率和有效性，如中國企業(yè)準(zhǔn)入單一窗口的設(shè)立；印尼確保投資者三小時(shí)獲取執(zhí)照；安哥拉設(shè)立了外國投資企業(yè)準(zhǔn)入快車道。（3）設(shè)立投資咨詢機(jī)構(gòu)，如巴西創(chuàng)設(shè)了監(jiān)察員制度。（4）增強(qiáng)投資促進(jìn)的國際合作，如《中澳關(guān)于投資便利化安排的諒解備忘錄》規(guī)定了中國企業(yè)到澳大利亞投資時(shí)的簽證簽發(fā)問題。（5）增強(qiáng)投資政策適用的可預(yù)見性和連貫性，如烏茲別克斯坦規(guī)定國家行政機(jī)構(gòu)不能對(duì)外國投資者提出額外要求。

上述國內(nèi)投資便利化措施均參照UNCTAD 設(shè)立的國際制度實(shí)行，基本反映了現(xiàn)有跨國立法所明確的國際標(biāo)準(zhǔn)。但值得一提的是，各國國內(nèi)措施存在一定的異質(zhì)化現(xiàn)象，相關(guān)舉措各有差異，如投資便利化中最為核心的“一站式”政府服務(wù)就存在對(duì)UNCTAD 國際標(biāo)準(zhǔn)的“接入站”和自己設(shè)計(jì)的“自設(shè)站”兩類。這也使得國際合作和協(xié)調(diào)顯得更為必要。

（三）國家間立法裹足不前

有約束力的國家間投資便利化規(guī)則制定工作在多邊和區(qū)域?qū)用娑极@得不同程度的推動(dòng)，但總體上看仍然處于僵局和觀望狀態(tài)。無論是區(qū)域?qū)用孢€是多邊層面的嘗試，投資便利化國際合作都未能突破宣示性和框架性的限制，仍然停留在“粗線條”的規(guī)則雛形構(gòu)建過程中，尚未見具有可適用性的精細(xì)文本出臺(tái)。

首先，在區(qū)域?qū)用妫瑑H在G20 和金磚國家峰會(huì)中達(dá)成初步投資便利化規(guī)則框架。2016年，中國作為輪值主席舉辦的G20 杭州峰會(huì)達(dá)成《二十國集團(tuán)全球投資指導(dǎo)原則》。該文件被認(rèn)為是“全球首個(gè)多邊投資規(guī)則框架，填補(bǔ)了國際投資領(lǐng)域空白”，②桑百川、任苑榮：《落實(shí)〈G20 全球投資指導(dǎo)原則〉，推動(dòng)建立全球投資規(guī)則》，《國際貿(mào)易》2017年第1期，第37-40頁。其中第7條提到了“促進(jìn)透明的投資便利化”。2017年金磚國家經(jīng)貿(mào)部長批準(zhǔn)了《金磚國家投資便利化合作綱要》，這被認(rèn)為是投資便利化國際合作的首個(gè)國家間立法嘗試。值得一提的是，巴西與莫桑比克、安哥拉、墨西哥和馬拉維四個(gè)國家簽署了《合作與投資便利化協(xié)定》（Cooperation and Investment Facilitation Agreement, CIFA），CIFA第25條“投資合作與便利的下一步議程”以及相應(yīng)附錄表達(dá)了巴西在目前階段意圖在支付和轉(zhuǎn)移、簽證、技術(shù)和環(huán)境規(guī)范、機(jī)構(gòu)合作等方面與其他國家達(dá)成投資便利化共識(shí)，并形成進(jìn)一步合作的具體議程。

其次，在多邊層面，由發(fā)展中成員推動(dòng)的WTO 投資便利化提案未被真正采納。自2016年開始，WTO 發(fā)展中成員陸續(xù)提出關(guān)于投資便利化的提案。“為了發(fā)展的投資便利化之友”（FIFD）和“中等強(qiáng)國合作體”（MIKTA）是以巴西、尼日利亞、中國、印度、韓國、澳大利亞、墨西哥、土耳其、印度尼西亞等國家組成的兩個(gè)結(jié)構(gòu)松散的談判集團(tuán)。FIFD 提交了《關(guān)于投資便利化的非正式對(duì)話》提案，側(cè)重點(diǎn)是貿(mào)易和投資是不可分割的部分，二者在促進(jìn)全球發(fā)展和包容性增長中有著共同的作用。MIKTA則組織了首個(gè)WTO層面的投資便利化研討會(huì)。

除兩個(gè)談判集團(tuán)外，主要發(fā)展中成員也提交了各自的議案和法律草案，如印度提交了《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定中的貿(mào)易便利化》，提出服務(wù)貿(mào)易也應(yīng)當(dāng)與貨物貿(mào)易一樣，配套相關(guān)的便利化協(xié)定，并在2017年提交了一份法律草案；阿根廷-巴西聯(lián)合提案名為《WTO 的投資便利化機(jī)制》，聚焦在國內(nèi)層面設(shè)立國家監(jiān)察專員與其他國家的對(duì)等機(jī)構(gòu)合作，以及設(shè)立WTO投資便利化委員會(huì)；俄羅斯的提案則包含了“爭端預(yù)防和解決”條款，并給未來增加市場準(zhǔn)入條款預(yù)留了空間；中國建議向利益相關(guān)者提供對(duì)投資相關(guān)的法律和規(guī)章進(jìn)行評(píng)論的機(jī)會(huì)，此外，針對(duì)最不發(fā)達(dá)國家，投資者有簡便的準(zhǔn)入門檻進(jìn)入核心的公共設(shè)施；巴西在2018年提交了《WTO投資便利化協(xié)定》的提案，該提案的內(nèi)容是所有提案中最為具體和完整的，其以《貿(mào)易便利化協(xié)定》的文本框架和結(jié)構(gòu)為模板，并指出這個(gè)提案可以作為一個(gè)起點(diǎn)，推動(dòng)對(duì)這個(gè)議題的“更加聚焦的、有文案基礎(chǔ)的討論”。

2017年第11 屆部長級(jí)會(huì)議期間，中國主辦了投資便利化部長早餐會(huì)，呼吁WTO 成員共同推動(dòng)全球投資便利化。雖然中國的呼吁獲得部分成員響應(yīng)，但是會(huì)上僅形成了《為了發(fā)展的投資便利化聯(lián)合部長宣言》（以下簡稱“聯(lián)合部長宣言”），并未形成具有法律效力的WTO 文件。聯(lián)合部長宣言僅是對(duì)未來談判方向的預(yù)期。換言之，第11屆部長級(jí)會(huì)議并沒有真正推動(dòng)投資便利化議題的落地。

最后，在雙邊層面，缺乏載有投資便利化具體承諾的條款。在現(xiàn)存的3300 多個(gè)國際投資協(xié)定中，僅有部分條款載有投資便利化承諾，且多集中在投資者入境和居留便利化以及對(duì)提高法律法規(guī)透明度這兩項(xiàng)義務(wù)之上。根據(jù)UNCTAD 的統(tǒng)計(jì)，只有印度、印度尼西亞、東盟、日本、中國、澳大利亞、馬來西亞等國家的投資協(xié)定中存在相關(guān)條款，且相關(guān)內(nèi)容往往也過于簡單。

二、中國引領(lǐng)投資便利化國際合作的意義

（一）為“特殊和差別待遇”困境提供“中間道路”

WTO 成員已就發(fā)展中成員特殊和差別待遇問題進(jìn)行了多番激烈辯論。這一問題已成為WTO 改革中各方最為直接的沖突。①美國提交文件《一個(gè)無差別的世貿(mào)組織：自我認(rèn)定的發(fā)展地位威脅體制相關(guān)性》（WT/GC/W/757/Rev.1），并結(jié)合另外一份文件（WT/GC/W/764），通過“總理事會(huì)決定草案”的形式要求取消一部分發(fā)展中成員享受特殊和差別待遇的權(quán)利。作為回應(yīng)，中國、印度、南非和委內(nèi)瑞拉提交題為《惠及發(fā)展中成員的特殊和差別待遇對(duì)于促進(jìn)發(fā)展和確保包容的持續(xù)相關(guān)性》（WT/GC/W/765/Rev.1）的文件，此后又有老撾、玻利維亞、肯尼亞、中非、古巴和巴基斯坦等共10 個(gè)發(fā)展中成員聯(lián)合簽署。歐盟在2018年9月18日發(fā)布的《關(guān)于WTO 現(xiàn)代化的概念文件》（Concept Paper—WTO Modernisation）表達(dá)了對(duì)貿(mào)易大國——可以合理地推測為是中國——被界定為發(fā)展中成員從而享受特殊和差別待遇的不滿：“目前對(duì)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的區(qū)分已經(jīng)不能反映一些發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)快速增長的現(xiàn)實(shí)。在一些情況下發(fā)展中國家集團(tuán)內(nèi)的某些貿(mào)易大國的發(fā)展水平甚至超過了WTO中某些被認(rèn)定為發(fā)達(dá)成員的水平。”在特殊和差別待遇問題上缺乏差異化以及由此產(chǎn)生的影響，一直是WTO緊張局面的主要根源，也是談判進(jìn)展的障礙。進(jìn)一步區(qū)分發(fā)展中成員在政治上是非常敏感的，不論通過何種復(fù)雜的指標(biāo)體系，都不可能通過一個(gè)簡單的方法來衡量一個(gè)國家的發(fā)展水平，且也存在對(duì)主權(quán)國家隨意評(píng)價(jià)之嫌。特殊和差別待遇改革應(yīng)在政治上可接受、法律上允許、經(jīng)濟(jì)上合理、技術(shù)上可行，《貿(mào)易便利化協(xié)定》（Trade Facilitation Agreement, TFA）所采取的特殊和差別待遇制度安排已被WTO 各成員所接受，相應(yīng)的法律文本也已被通過，是現(xiàn)階段的最優(yōu)選擇。

貿(mào)易便利化在一定程度上被認(rèn)為是投資便利化議題的母體，TFA所采取的特殊和差別待遇制度安排具有相當(dāng)?shù)撵`活性和突破性。本文認(rèn)為該制度安排有助于推動(dòng)投資便利化議題在WTO的發(fā)展。張向晨大使也指出：“TFA是一種創(chuàng)造性和務(wù)實(shí)的方式，沒有這個(gè)方式，我們就不會(huì)有多哈回合的早期收獲。”②張向晨：《發(fā)展中成員特殊和差別待遇原則不容否定》，http://wto.mofcom.gov.cn/article/xwfb/201903/20190302839142.shtml, 2019年3月29日訪問。TFA對(duì)特殊和差別待遇的靈活性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）對(duì)義務(wù)條款而非成員進(jìn)行區(qū)分。TFA模式是將條款劃分為不同層次，由成員自行選擇決定承擔(dān)何種層次的義務(wù)。這與試圖將WTO成員重新分類的改革具有本質(zhì)性差異。具言之，TFA在第二部分“給予發(fā)展中成員和最不發(fā)達(dá)成員的特殊和差別待遇”中，通過將第一部分規(guī)定的承載具體義務(wù)的條款分為A、B、C 三類，依次給予不同發(fā)展程度成員不同的生效過渡期和獲取技術(shù)援助的權(quán)利。A 類條款是指TFA 一旦生效，發(fā)展中成員立即實(shí)施，而最不發(fā)達(dá)成員可在協(xié)定生效后一年內(nèi)執(zhí)行；B 類條款是指不論發(fā)展中成員還是最不發(fā)達(dá)成員，都可以在TFA 生效后再度過一個(gè)過渡期才予執(zhí)行的承諾；C類條款是指不論發(fā)展中成員還是最不發(fā)達(dá)成員，都可在TFA生效后度過一個(gè)過渡期，并通過技術(shù)援助獲得執(zhí)行能力后才需要執(zhí)行的承諾。③參見黃志瑾：《WTO〈貿(mào)易便利化協(xié)定〉評(píng)述——多哈回合的突破？》，《上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期，第5-12頁。（2）延續(xù)“自認(rèn)定”的確認(rèn)模式。這種模式也獲得了成員方最大程度的支持。自認(rèn)定機(jī)制賦予成員自我選擇的權(quán)利，尊重各成員的主權(quán)權(quán)利，也在制度上解鎖刻板劃分標(biāo)準(zhǔn)，各成員可就某個(gè)領(lǐng)域中的發(fā)展程度，自行選擇承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，中國就選擇在提供技術(shù)援助方面承擔(dān)發(fā)達(dá)成員的義務(wù)。這一機(jī)制是在現(xiàn)有框架下能夠及時(shí)解決WTO 發(fā)展之困的最優(yōu)方法。

（二）有利于推動(dòng)WTO發(fā)展回合談判

充分發(fā)揮中國在投資便利化多邊合作中的引領(lǐng)作用是從制度建設(shè)層面彰顯“以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制”的政治決心，有利于推動(dòng)多哈發(fā)展回合談判。投資便利化議題在多邊層面的推動(dòng)主要是以WTO 發(fā)展中成員為主，目前為止尚未有發(fā)達(dá)成員參與。談判方式延續(xù)了多哈回合中一貫的“談判集團(tuán)”方式，以分散的、部分利益一致的組織為主體提出議案。談判集團(tuán)與各WTO 成員之間存在不同的利益訴求，對(duì)投資便利化的側(cè)重點(diǎn)也不盡相同，這導(dǎo)致投資便利化議題在WTO 談判進(jìn)程中仍然呈現(xiàn)出“割據(jù)”面貌。投資便利化議題在WTO 中受挫是以WTO 為核心的多邊貿(mào)易體制面臨沖擊的表現(xiàn)之一。因此，投資便利化國際合作在多邊層面的實(shí)現(xiàn)不僅是中國作為負(fù)責(zé)任大國提供的國際公共產(chǎn)品，更有利于為備受沖擊的WTO改革尋求一定的突破口。

投資便利化議題在WTO 中受挫，除了WTO 整體面臨改革壓力之外，其個(gè)性問題主要體現(xiàn)為投資便利化議題的歸屬，即投資便利化屬于多哈發(fā)展回合中的哪類議題？WTO 成員對(duì)此主要持三類不同觀點(diǎn)：（1）投資便利化屬于投資議題。WTO 多數(shù)成員持此觀點(diǎn)，認(rèn)為投資議題是“新加坡議題”四個(gè)議題之一，在2003年已經(jīng)在坎昆部長級(jí)會(huì)議上與其他兩個(gè)議題一起被剔除。如果認(rèn)定投資便利化為投資議題，那么就如同競爭政策和政府采購議題一樣無法繼續(xù)進(jìn)行談判。（2）投資便利化屬于新議題。印度、南非、烏拉圭、玻利維亞等成員持此觀點(diǎn)，認(rèn)為新議題需要全體成員協(xié)商一致以開啟正式的多邊層面的對(duì)話，而多哈發(fā)展回合不應(yīng)再有新的議題出現(xiàn)，而應(yīng)致力于解決現(xiàn)有議題。（3）投資便利化屬于“便利化”議題。Fifd、Mikta 都持此觀點(diǎn)，認(rèn)為貿(mào)易和投資便利化能夠推動(dòng)發(fā)展中成員更好地融入全球價(jià)值鏈，貿(mào)易和投資二者不可分割。與更關(guān)注投資自由、投資保護(hù)和投資促進(jìn)的投資議題相比，投資便利化更傾向于“便利化”，應(yīng)當(dāng)清晰地與投資自由和投資保護(hù)相區(qū)分。①M(fèi)C11 形成的“聯(lián)合部長宣言”就這一爭議達(dá)成共識(shí)，明確了投資便利化議題不包含市場準(zhǔn)入和爭端解決。對(duì)投資便利化議題的推動(dòng)可以通過對(duì)《貿(mào)易便利化協(xié)定》的進(jìn)一步發(fā)展進(jìn)行。2017年MC11 期間，各成員與談判集團(tuán)之間就這一問題爭議較大，妨礙了投資便利化議題正式開啟。明確投資便利化的歸屬有助于厘清投資與發(fā)展間的關(guān)系，推動(dòng)WTO多哈發(fā)展回合的進(jìn)行，進(jìn)而明確多邊貿(mào)易體制發(fā)展方向。正如WTO總干事阿澤維多所指出的：“在投資便利化領(lǐng)域取得進(jìn)展的能力將是展示W(wǎng)TO 持續(xù)重要性、相關(guān)性和可信度的關(guān)鍵。它對(duì)于擴(kuò)大發(fā)展、推動(dòng)創(chuàng)新、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)至關(guān)重要。”①WTO, DG Azevêdo Urges Open and Inclusive Discussions on Investment Facilitation，https://www.wto.org/english/news_e/spra_e/spra250_e.htm，visited on 29 March 2019.

三、中國引領(lǐng)投資便利化國際合作的制度基礎(chǔ)

（一）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國家戰(zhàn)略的良好實(shí)踐

2013年7月，中國政府決定在上海建立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”），作為更加積極主動(dòng)對(duì)外開放的重要舉措。自2013年9月至2018年6月，國務(wù)院又先后批準(zhǔn)廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南和河北雄安等12 個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。作為改革高地，13 個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)采取的投資便利化措施代表了中國提升投資便利化水平的最佳實(shí)踐。13個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均將推進(jìn)投資自由化和便利化、提升投資政策透明度和投資管理行政效率作為重要任務(wù)，除了在《總體方案》中有所體現(xiàn)外，在實(shí)踐發(fā)展中也逐步摸索出兩個(gè)重要的投資便利化良好實(shí)踐——企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”和負(fù)面清單立法模式。其中，企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”與UNCTAD 行動(dòng)路線一“提高與投資者相關(guān)的投資政策、法規(guī)和程序的可獲得性和透明度”，行動(dòng)路線三“提高投資行政程序的效率”所要求的“一站式”（one-stop）管理相一致。

從總體上看，雖然各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)都進(jìn)行了對(duì)投資便利化良好實(shí)踐的積極探索，但仍然暴露出諸多問題，有待在進(jìn)一步制度建設(shè)中予以改進(jìn)，這些問題具體表現(xiàn)為：

第一，各地提升投資便利化水平呈碎片化局面。雖然13 個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均將推進(jìn)投資自由化和便利化作為重要任務(wù)，均有“推動(dòng)貿(mào)易和投資便利化”的要求，且多追求形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系。但是，13 個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各自施政，投資便利化水平不一。2015年前設(shè)立的四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)關(guān)于投資便利化的規(guī)定較為原則，主要集中在整體投資環(huán)境和投融資便利化兩個(gè)方面，2017年設(shè)立的七個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)則在產(chǎn)業(yè)上有所細(xì)化，如河南主要側(cè)重于交通物流；浙江主要側(cè)重于油品全產(chǎn)業(yè)鏈投資；湖北特別提到了“探索優(yōu)化投資準(zhǔn)入后管理流程，提升投資便利化水平”以及“提升外商投資全周期監(jiān)管的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度”，與國際通行做法最為接近；四川自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案未提及“投資便利化”，僅有貿(mào)易便利化和金融便利化的內(nèi)容。

第二，建設(shè)企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”進(jìn)展緩慢。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均推出了投資便利化的相應(yīng)舉措，但在建設(shè)企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”方面進(jìn)展緩慢。“單一窗口”作為重要的便利化措施，首先在國際貿(mào)易領(lǐng)域開展，多個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)都進(jìn)行了“單一窗口”的建設(shè)。上海不僅實(shí)行了企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”制度，對(duì)于涉及企業(yè)市場準(zhǔn)入的多個(gè)證照辦理，實(shí)行“一表申報(bào)、一口受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、并行審批”的模式，還與國際貿(mào)易“單一窗口”實(shí)現(xiàn)了信息共享。但是，其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”上并沒有實(shí)現(xiàn)突破，只是在單個(gè)項(xiàng)目上有所改革，如廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)采取了政務(wù)服務(wù)“一口受理”、推行“商事主體電子證照卡”、“一照一碼”登記等改革措施；福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)采取了全流程網(wǎng)上協(xié)同運(yùn)行和統(tǒng)一入口、集中受理、協(xié)同辦理的業(yè)務(wù)服務(wù)模式。總體上看，除上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外，其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的工作重點(diǎn)仍然在建設(shè)及完善國際貿(mào)易“單一窗口”上，對(duì)企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”未有質(zhì)的突破。2018年商務(wù)部、國家工商總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于外商投資企業(yè)商務(wù)備案與工商登記“單一窗口、單一表格”受理有關(guān)工作的通知》，該通知為全國統(tǒng)一實(shí)行企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”提供了頂層設(shè)計(jì)的思路和規(guī)劃。

第三，存在多個(gè)負(fù)面清單，影響投資便利化水平。中國目前現(xiàn)行有效的負(fù)面清單共有四個(gè)：（1）國家發(fā)改委和商務(wù)部于2018年6月28日共同發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2017年）》中的“外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單）”；（2）國家發(fā)改委與商務(wù)部于2018年6月28日共同發(fā)布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（2018年）》；（3）國家發(fā)改委和商務(wù)部于2018年6月30日共同發(fā)布的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2018年）》；（4）國家發(fā)改委和商務(wù)部于2018年12月共同發(fā)布的《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年）》。這就造成在中國境內(nèi)，內(nèi)資外資市場準(zhǔn)入共同需要遵照一個(gè)負(fù)面清單，外資市場準(zhǔn)入需要額外遵照三個(gè)負(fù)面清單。上述對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行多項(xiàng)立法的法律法規(guī)現(xiàn)狀使本應(yīng)成為提升投資便利化水平的負(fù)面清單管理模式無法完全發(fā)揮作用，甚至降低了投資便利化程度。

（二）外商投資法律體系明確體現(xiàn)投資便利化立法方向

UNCTAD 在統(tǒng)計(jì)和分析108 個(gè)國家的111 部投資法律后認(rèn)為，“投資便利化在國內(nèi)法層面很大程度地缺失”。在其統(tǒng)計(jì)的2010—2015年各主要國家出臺(tái)的173個(gè)投資法律政策中，僅有23%的措施特別提及投資便利化。①See UNCTAD，Investment Facilitation: A Review of Policy Practices 4-6 (2017),https://investmentpolicyhub.unctad.org/Publications/Details/160,visited on 6 December 2018.

《中華人民共和國外商投資法》（以下簡稱《外商投資法》）于2019年3月15日由全國人大表決通過，并將于2020年1月1日起施行。該法從法律條文上明確了投資便利化的立法要求和方向。《外商投資法》第3 條明確規(guī)定“國家實(shí)行高水平投資自由化便利化政策”；第18、19 條對(duì)各級(jí)人民政府提出了對(duì)外商投資提供便利的要求，除了授權(quán)“縣級(jí)以上地方人民政府在法定權(quán)限內(nèi)制定外商投資促進(jìn)和便利化政策措施”外，還要求“各級(jí)人民政府及其相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照便利、高效、透明的原則，簡化辦事程序，提高辦事效率，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，進(jìn)一步提高外商投資服務(wù)水平”，并要求“主管部門應(yīng)當(dāng)編制和公布外商投資指引，為外國投資者和外商投資企業(yè)提供服務(wù)和便利”。《外商投資法》完善和細(xì)化了外商投資便利化的相關(guān)規(guī)定，且對(duì)各級(jí)人民政府的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定，即縣級(jí)以上人民政府都有權(quán)制定相關(guān)政策措施，且各級(jí)人民政府都有義務(wù)編制和公布外商投資指引。但值得指出的是，多級(jí)立法可能會(huì)造成“多站式”和“多地式”服務(wù)，與UNCTAD 所要求的“一站式”要求不符。

（三）中國在投資便利化國際合作中的引領(lǐng)嘗試

除了上述投資便利化國內(nèi)制度作為基礎(chǔ)外，中國已在G20、金磚國家、雙邊投資協(xié)定、WTO 四個(gè)層面嘗試引領(lǐng)投資便利化國際合作。本文將中國推動(dòng)的四個(gè)層面的投資便利化國際合作與UNCTAD 十條行動(dòng)路線進(jìn)行比較，以觀察中國在投資便利化國際合作中已推動(dòng)形成的文本成果，并進(jìn)一步分析中國是否具備符合國際標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)力。這四個(gè)方面的文本成果為：G20 層面形成的2016年《二十國集團(tuán)全球投資指導(dǎo)原則》；金磚國家形成的2017年《金磚國家投資便利化合作綱要》；BIT 層面形成的2015年《中國和澳大利亞關(guān)于投資便利化安排的諒解備忘錄》①在北大法寶數(shù)據(jù)庫對(duì)“投資便利化”關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索后，全文命中的中外條約共有76條，但多為“倡議書”“聯(lián)合聲明”等不具有法律責(zé)任條款的協(xié)定。《中國和澳大利亞關(guān)于投資便利化安排的諒解備忘錄》第12～15條為管理性規(guī)定，明確“雙方如對(duì)本諒解備忘錄的解釋和/或適用產(chǎn)生任何爭議，將通過直接談判或磋商解決”，這就使得該諒解備忘錄所載雙方之權(quán)利義務(wù)具有不履行之法律后果，即產(chǎn)生了國際法效力，據(jù)此，本文將此諒解備忘錄認(rèn)定為BIT。；WTO提出的《為了發(fā)展的投資便利化聯(lián)合部長宣言》。

表1 中國參與國際投資便利化合作的主要法律文件與UNCTAD標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照

首先，BRICS 層面所提及的投資便利化國際合作發(fā)展方向與UNCTAD 路線所提出的國際標(biāo)準(zhǔn)最為相符，可以被認(rèn)為是投資便利化程度最高的法律文件，而雙邊層面的投資便利化合作僅限于中方勞務(wù)人員進(jìn)入澳大利亞的簽證程序這一個(gè)方面，是對(duì)具體問題的技術(shù)性安排。其次，中國主導(dǎo)的投資便利化國際合作最核心的三個(gè)內(nèi)容是：提高投資政策的透明度、提高投資管理程序的效率、在投資政策實(shí)踐中建立建設(shè)性的利益相關(guān)者關(guān)系，并未與國內(nèi)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中大力建設(shè)的“單一窗口”相銜接。再次，未涉及發(fā)展中成員間的合作和對(duì)投資便利化成效的監(jiān)測與審查，忽略了發(fā)展中成員在其中的共同訴求和凝聚力量，也忽視了在投資便利化評(píng)價(jià)領(lǐng)域話語權(quán)的掌握。

四、投資便利化國際合作的中國方案和因應(yīng)

如前所述，現(xiàn)有國際協(xié)定中缺乏可供全面借鑒的條款和義務(wù)，構(gòu)建一套包括原則、框架和條文的協(xié)定范本顯得至關(guān)重要。本文認(rèn)為，首先，投資便利化國際合作應(yīng)在法律文本上體現(xiàn)投資、貿(mào)易和發(fā)展三大主題；其次，引領(lǐng)推進(jìn)該議題要明確我國國內(nèi)實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易和投資自由化便利化政策與推動(dòng)多邊或區(qū)域投資便利化議題之間的銜接關(guān)系。

（一）投資便利化國際合作的基本原則

1.可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展是目前WTO 框架下的重點(diǎn)議題之一，WTO 談判停滯不前的根本原因之一在于發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員對(duì)“發(fā)展中”的定義以及對(duì)發(fā)展中成員所享有的特殊和差別待遇的不同認(rèn)識(shí)。投資便利化國際合作若缺乏發(fā)成員的參與，則易成為脫離全球價(jià)值鏈的懸在半空中的國際規(guī)則；若缺乏發(fā)展中成員的參與，則無法促進(jìn)國際資金流向發(fā)展中成員，進(jìn)而無法完成我國當(dāng)前構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的歷史使命，更不利于我國繼續(xù)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國的作用。

投資便利化對(duì)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，根據(jù)UNCTAD 的計(jì)算，發(fā)展中國家面臨一個(gè)年度的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)——2.5 萬億美元投資缺口，投資便利化將有效縮小投資缺口，有助于發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。①See UNCTAD，Investment Facilitation: A Review of Policy Practices 3 (2017),https://investmentpolicyhub.unctad.org/Publications/Details/160，visited on 6 December 2018.發(fā)展中國家提升投資便利化水平將有效地縮小投資缺口，真正在投資領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

2.透明度原則

透明度原則是投資便利化中最為重要和最具針對(duì)性的原則。APEC 投資便利化的議程要求每一個(gè)APEC 經(jīng)濟(jì)體都應(yīng)確保影響貨物、服務(wù)、資本流動(dòng)的相關(guān)法律、法規(guī)和行政程序的透明度，以開創(chuàng)和保持一個(gè)開放的、可預(yù)期的貿(mào)易投資環(huán)境。《G20 全球投資政策指導(dǎo)原則》也將透明度作為原則和目標(biāo)。在WTO 法律制度與國際投資爭端解決機(jī)制中，透明度原則都是極其重要的原則，適用于國際貿(mào)易投資的幾乎所有領(lǐng)域，克服了國際貿(mào)易和投資中的信息失靈。各國近幾年提出的投資便利化提案也均提到了透明度要求，主要包括：（1）政府制定與投資有關(guān)的政策時(shí)應(yīng)提供全面、清晰和及時(shí)的通知；（2）確保信息的有效獲取，包括提供“一站式”咨詢點(diǎn)或特別咨詢點(diǎn)以及適當(dāng)?shù)脑诰€服務(wù)；（3）促進(jìn)法律法規(guī)語言的簡單化；（4）及時(shí)公布投資機(jī)制的周期性審議結(jié)果。

全面推進(jìn)政務(wù)公開是中國政府工作的重點(diǎn)之一，公開透明是政府工作的基本要求，依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)網(wǎng)上辦事服務(wù)公開，提升實(shí)體政務(wù)大廳服務(wù)能力。東道國視角的投資便利化核心之一就是提升東道國政府投資監(jiān)管政務(wù)的公開透明。各成員向WTO提出的投資便利化提案所涵蓋的要點(diǎn)也是中國自主完善政務(wù)服務(wù)的方向，投資便利化國際合作的中國方案應(yīng)配合國內(nèi)政務(wù)完善，將提高透明度、推進(jìn)政務(wù)公開作為基本原則之一。

3.高效原則

高效原則是投資便利化追求的最終目標(biāo)。與投資自由化、投資促進(jìn)和投資保護(hù)不同，投資便利化追求的最終目標(biāo)是提高投資流程的效率，從而有效減少投資者的時(shí)間和成本。APEC 和UNCTAD 提出的國際標(biāo)準(zhǔn)中涉及高效原則的配套措施包括：（1）減少登記、審批、注冊、稅收等各個(gè)程序的時(shí)間；（2）避免一事多議；（3）減少外國投資需要填寫的表格，并鼓勵(lì)其電子化；（4）中央與地方層面各司其職、協(xié)調(diào)一致等。

中國投資便利化的具體舉措從中央到地方都有著各種突破性嘗試，除前文所述依托自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)所采取的改革舉措外，商務(wù)部、工商總局等中央政府機(jī)構(gòu)也通過簡化外資企業(yè)設(shè)立程序來提升投資便利化水平，降低企業(yè)成本，如2018年2月由商務(wù)部和工商總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)行外商投資企業(yè)商務(wù)備案與工商登記“單一窗口、單一表格”受理有關(guān)工作的通知》，既貫徹落實(shí)了國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“多證合一”改革的要求，也是投資便利化中國方案中高效原則的體現(xiàn)之一。

（二）投資便利化國際合作的主要內(nèi)容

UNCTAD 和APEC 均提出了不同表述的投資便利化要求，雖然表述各異，但究其根本，簡化流程和提高透明度是最核心的內(nèi)容。UNCTAD 在多個(gè)行動(dòng)計(jì)劃中提到了透明度要求，APEC 也強(qiáng)調(diào)在投資法律和政府決定程序中的透明度要求。OECD 在2015年出臺(tái)的《投資政策框架》中也提出了“有效的一站式信息提供與單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)是投資便利化最關(guān)鍵的要素，可以為投資者減少成本，降低投資壁壘”。①OECD (2015)，Policy Framework for Investment 39 (2015), http://www.oecd.org/daf/inv/investment-policy/policy-Framework-for-Investment-2015-CMIN2015-5.pdf, visited on 6 December 2018.此外，中國對(duì)外簽署的投資便利化協(xié)定也作出了類似的條款設(shè)計(jì)，《中國-東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議投資協(xié)議》第21 條“投資便利化”提出，在中國和東盟間開展以下投資便利化合作：（1）為各類投資創(chuàng)造必要環(huán)節(jié)；（2）簡化投資適用和批準(zhǔn)的手續(xù)；（3）促進(jìn)包括投資規(guī)則、法規(guī)、政策和程序的投資信息的發(fā)布；（4）在各個(gè)東道方建立一站式投資中心，為商界提供包括便利營業(yè)執(zhí)照和許可發(fā)放的支持與咨詢服務(wù)。據(jù)此，本文認(rèn)為，投資便利化國際合作中的具體法律承諾內(nèi)容包括簡化流程和提高透明度兩個(gè)主要內(nèi)容。

1.簡化流程

首先，簡化全生命周期的投資流程。根據(jù)國際投資協(xié)定中對(duì)投資的一般界定，投資流程包括設(shè)立、擴(kuò)大、獲取、管理、運(yùn)營、經(jīng)營、出售等一系列連續(xù)性的行為，投資便利化的簡化流程是指某個(gè)階段的簡化還是覆蓋了全生命周期，是判斷國際合作標(biāo)準(zhǔn)高低的重要標(biāo)尺。就中國推動(dòng)形成全面開放的經(jīng)濟(jì)新格局而言，投資便利化必然需要覆蓋投資全生命周期，若對(duì)照世界銀行歷年的《營商環(huán)境報(bào)告》中的“開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)中小投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)”的十大指標(biāo)進(jìn)行便利化要求，將真正實(shí)現(xiàn)國際最高標(biāo)準(zhǔn)中的簡化流程要求。

其次，設(shè)立投資項(xiàng)目一站式服務(wù)中心。不論是國際最高標(biāo)準(zhǔn)還是各成員在WTO 遞交的提案，均將設(shè)立一站式投資中心作為主要的簡化流程舉措之一。UNCTAD 在分析了111 個(gè)國家投資法律后發(fā)現(xiàn)：20%的國家都設(shè)立了一站式服務(wù)，向投資者提供信息、頒發(fā)企業(yè)登記證書以及發(fā)布與投資有關(guān)的各類通知。②See UNCTAD，Global Action Menu for Investment Facilitation 10-11 (2017), https://investmentpolicyhub.unctad.org/Upload/Action%20Menu%2023-05-2017_7pm_print.pdf, visited on 9 November 2018.

2.提高透明度

UNCTAD 將透明度作為營商環(huán)境和投資便利化的核心之一。提高透明度涉及投資立法和投資執(zhí)法兩個(gè)層次。在投資立法層面，確保投資法律和政策的透明度均是國際最高標(biāo)準(zhǔn)所要求的。在投資執(zhí)法層面，為行政決定設(shè)立透明的程序也是國際最高標(biāo)準(zhǔn)所提出的。

透明度義務(wù)的履行也有UNCTAD 的技術(shù)支持，投資便利化國際合作可以依托eRegulation, eSimplication, eRegistration 三個(gè)電子化系統(tǒng)，提高法律政策的制定、企業(yè)注冊登記等程序的透明度，①See UNCTAD，Global Action Menu for Investment Facilitation 16-17 (2017),https://investmentpolicyhub.unctad.org/Upload/Action% 20Menu% 2023-05-2017_7pm_print.pdf，visited on 9 November 2018.使該義務(wù)的實(shí)現(xiàn)具有很高的可行性。

（三）投資便利化國際合作的規(guī)則體系

投資便利化議題在WTO框架下的推動(dòng)最初因?yàn)橘Q(mào)易便利化協(xié)定只關(guān)注了貨物貿(mào)易便利化，未考慮服務(wù)貿(mào)易便利化問題，從而開啟“服務(wù)貿(mào)易便利化”議題，繼而由于服務(wù)貿(mào)易與投資之間密不可分的聯(lián)系，才開始關(guān)注“投資便利化”議題。從歷史發(fā)展的角度看，投資便利化的概念來源于貿(mào)易便利化。只有緊扣“便利化”才能使議題推動(dòng)更有建設(shè)性和效率。尤其是在全球價(jià)值鏈的背景下，貿(mào)易便利化協(xié)定和投資便利化協(xié)定各負(fù)責(zé)等式的兩邊更有利于全球價(jià)值鏈的健康運(yùn)行，貿(mào)易政策只有和投資政策共同發(fā)揮作用才能確保貿(mào)易便利化政策目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。

本文認(rèn)為，WTO 框架下投資便利化和貿(mào)易便利化在結(jié)構(gòu)上的齊頭并進(jìn)既有利于投資便利化議題落地，也有利于貿(mào)易便利化協(xié)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。WTO 的投資便利化討論應(yīng)遵循貿(mào)易便利化的成功模式，該模式具有問題專注性、開放性和包容性的優(yōu)點(diǎn)，并且考慮到了個(gè)別國家的執(zhí)行能力和相關(guān)技術(shù)援助。這些要素對(duì)于貿(mào)易便利化協(xié)議來說是獨(dú)一無二的，在其他WTO 文件中沒有出現(xiàn)過，為此，結(jié)構(gòu)化討論應(yīng)著眼于創(chuàng)建貿(mào)易便利化協(xié)定的對(duì)應(yīng)部分，即投資便利化協(xié)定。②See Khalih Hamdani，Investment Facilitation at the WTO Is not Investment Redux 1-3(2018), http://ccsi.columbia.edu/files/2016/10/No-226-Namdani-FINAL.pdf，visited on 9 November 2018.也即未來的投資便利化協(xié)定可包括兩個(gè)主要部分：“投資便利化的措施和義務(wù)”和“對(duì)發(fā)展中成員和最不發(fā)達(dá)成員的靈活性安排”。在此基礎(chǔ)上，補(bǔ)充《APEC 跨境電子商務(wù)便利化框架》《金磚國家投資便利化合作綱要》、中澳自貿(mào)協(xié)定中現(xiàn)有的投資便利化法律文本，由此析出投資便利化協(xié)定的“中式范本”。

（四）投資便利化國際合作的監(jiān)測評(píng)價(jià)

如前所述，中國主導(dǎo)的四個(gè)層面的投資便利化國際合作未涉及UNCTAD 行動(dòng)路線六所要求的“建立投資便利化監(jiān)測和審查機(jī)制”，忽視了在投資便利化評(píng)價(jià)領(lǐng)域話語權(quán)的掌握。為了更好地塑造中國在投資便利化議題中的規(guī)則引領(lǐng)力，以及解決國內(nèi)投資便利化措施碎片化、分散性和自發(fā)性的問題，本文認(rèn)為，可以通過推出由中國起草制定的《投資便利化績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》（以下簡稱“績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”），并以此為標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)《投資便利化環(huán)境報(bào)告》，以確定投資便利化干預(yù)措施的優(yōu)先領(lǐng)域和衡量各國投資便利化的業(yè)績。

在績效評(píng)價(jià)方面，世界銀行《營商環(huán)境報(bào)告》（Doing Business）、美國國務(wù)院《世界投資環(huán)境報(bào)告》（Investment Climate Statement）、世界經(jīng)濟(jì)論壇《全球促進(jìn)貿(mào)易報(bào)告》（Global Enabling Trade Report）都是對(duì)營商環(huán)境和投資環(huán)境進(jìn)行評(píng)估的重要年度報(bào)告。其中影響力最大的是世界銀行《營商環(huán)境報(bào)告》，其數(shù)據(jù)被多個(gè)機(jī)構(gòu)、跨國企業(yè)所援引，本文在綜合上述報(bào)告的基礎(chǔ)上，對(duì)標(biāo)UNCTAD《投資便利化全球行動(dòng)手冊》和APEC《投資便利化行動(dòng)計(jì)劃》中所提出的具體目標(biāo)和行動(dòng)路線，對(duì)投資便利化績效評(píng)價(jià)進(jìn)行指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。該績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的最終目的在于將UNCTAD、APEC 所提出的國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步演化為可以量化的數(shù)據(jù)，制定出既能反映細(xì)分環(huán)境投資便利化績效，又能反映中國投資便利化最佳實(shí)踐并可向全球示范的二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)，最終據(jù)此測算出參與投資便利化國際合作的國家和地區(qū)的投資便利化水平。這不僅可以為企業(yè)提供微觀層面的投資決策指導(dǎo)，還可以為國家進(jìn)一步推動(dòng)投資便利化國際合作提供具體的數(shù)據(jù)以及談判的基礎(chǔ)。績效評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)有以下幾點(diǎn)需要說明：

1.本績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要以世界銀行《營商環(huán)境報(bào)告》為主要參照系，借鑒美國國務(wù)院《世界投資環(huán)境報(bào)告》，將其中相應(yīng)指標(biāo)按照投資的全生命周期進(jìn)行劃分。投資的全生命周期可以細(xì)分成不同階段，但考慮到不同國家的不同法律情況，本文設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系對(duì)全生命周期的表述分為最粗線條的外資的準(zhǔn)入、運(yùn)營和退出三階段，側(cè)重選擇直接影響外國投資的投資環(huán)境要素，并以此在三個(gè)主要階段中尋找出11個(gè)一級(jí)指標(biāo)。

（1）進(jìn)入階段，包括市場準(zhǔn)入和商事登記兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)。市場準(zhǔn)入主要是指監(jiān)管模式和立法模式。監(jiān)管模式分為審批、批準(zhǔn)和備案；立法模式是指行業(yè)準(zhǔn)入的清單模式，即正面清單、負(fù)面清單或混合清單，績效將根據(jù)不同模式遞增，即審批<批準(zhǔn)<備案、正面清單<混合清單<負(fù)面清單。商事登記是指在東道國內(nèi)獲得商事主體地位所需要的法律程序，這個(gè)程序依不同國家、不同企業(yè)類型均有不同要求，比如須提交公司章程、選取企業(yè)名稱、繳納最低資本、提交驗(yàn)資報(bào)告、取得納稅人身份號(hào)、取得雇主身份號(hào)、提交注冊地址，衡量的是設(shè)立企業(yè)所需的程序、時(shí)間和成本。

（2）運(yùn)營階段，運(yùn)營階段中各種所有制企業(yè)都會(huì)面臨若干與政府關(guān)系有關(guān)的共性問題，包括繳納稅款、獲得信貸、執(zhí)行合同、登記財(cái)產(chǎn)、公司擴(kuò)大、利潤匯回六個(gè)指標(biāo)，分別衡量：①繳納稅款的便利化程度以及相關(guān)法律的透明度；②征信系統(tǒng)的便利化程度以及相關(guān)法律和銀行征信的透明度；③以司法形式保障合同的執(zhí)行力；④獲取財(cái)產(chǎn)權(quán)屬證明的便利化程度以及財(cái)產(chǎn)權(quán)屬證明上所載信息的透明度；⑤投資者擴(kuò)大投資時(shí)的便利化程度；⑥外資退出東道國時(shí)資金轉(zhuǎn)移的便利化水平。

（3）退出階段。不同法律屬性的外國投資存在不同的退出方式，但一般而言，不論是由于破產(chǎn)還是解散，企業(yè)都需要經(jīng)過清算以及注銷程序，所以本文將清算和注銷作為兩個(gè)指標(biāo)。此外，除了破產(chǎn)和解散外，外資退出還可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式實(shí)現(xiàn)，故本文的第三個(gè)指標(biāo)為股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

2.本績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為了支撐投資便利化國際合作，只能在東道國視角的投資便利化概念和框架下選擇指標(biāo)，據(jù)此對(duì)《營商環(huán)境報(bào)告》作了部分修正，有些十分重要但是與便利化聯(lián)系較弱的指標(biāo)，如運(yùn)營階段的“跨境貿(mào)易”更偏向于投資者私主體間的關(guān)系，而非投資者與政府間的公法關(guān)系，就被本指標(biāo)體系剔除。此外，本指標(biāo)體系的測算依據(jù)是建立在UNCTAD 等國際標(biāo)準(zhǔn)所聚焦的兩個(gè)重要目標(biāo)——流程簡化和透明度之上的，只將與流程和透明度相關(guān)的測算依據(jù)收錄其中，而把與外資吸引和投資潛力等相關(guān)的測算依據(jù)剔除在外。例如，在“繳納稅款”項(xiàng)中，《營商環(huán)境報(bào)告》所測算的數(shù)據(jù)不僅包括時(shí)間和支付方式，還包括支付的稅率，而本指標(biāo)體系只留取了時(shí)間和支付方式兩個(gè)數(shù)值，剔除了支付稅率。

3.本績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)數(shù)據(jù)的收集采取三種方式——虛擬賦值、排序和實(shí)際數(shù)值。

表2 投資便利化績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及說明

續(xù)表

（1）虛擬賦值。將UNCTAD《投資便利化全球行動(dòng)手冊》提出的十條行動(dòng)路線作為目標(biāo)，在后期數(shù)據(jù)的收集上，設(shè)定反映質(zhì)的屬性的值，即給予虛擬賦值，如“存在一個(gè)法律法規(guī)的中央登記機(jī)構(gòu)，并使其電子化”（行動(dòng)路線一）的要求，即繳納稅款、征信系統(tǒng)如果滿足電子化就賦值為1，不滿足就賦值為0。

（2）排序。排序主要是在透明度測算上，借助《營商環(huán)境報(bào)告》將公開方式分為在線、當(dāng)面詢問和不公開的方式，進(jìn)行排序，即在線>當(dāng)面詢問>不公開。

（3）實(shí)際數(shù)值。設(shè)定反映量的屬性的值依其自身的數(shù)值，如“縮短進(jìn)程時(shí)間和簡化投資及執(zhí)照的申請(qǐng)程序”（行動(dòng)路線三）的要求，對(duì)應(yīng)投資的不同階段，將時(shí)間和程序的個(gè)數(shù)作為具體的數(shù)值。但本文目前只關(guān)注績效評(píng)估的框架及指標(biāo)設(shè)計(jì)，數(shù)據(jù)的獲取和進(jìn)一步處理將留待未來完成。

結(jié)論

國際社會(huì)對(duì)投資便利化的關(guān)注始于國際組織對(duì)跨國立法的推動(dòng)，UNCTAD和APEC 是其中最為重要的兩個(gè)。比較跨國立法的積極推進(jìn)，國家間立法卻始終未跟上實(shí)踐發(fā)展的需要。這不僅反映在各國國內(nèi)投資法律上，也在國際投資協(xié)定上有所凸顯。2017年MC11 中以中國為主的新興經(jīng)濟(jì)體試圖推動(dòng)投資便利化議題在多邊層面的發(fā)展，但是遭遇了多方的反對(duì)。為了持續(xù)在WTO 中引領(lǐng)推動(dòng)投資便利化議題，抓住2019年前WTO 第12 屆部長級(jí)會(huì)議的“窗口期”，我國國內(nèi)的法律機(jī)制必須迅速跟進(jìn)到位。對(duì)中國下一步的投資便利化國際引領(lǐng)，本文有如下政策建議：首先，可持續(xù)發(fā)展原則、透明度原則和效率原則是投資便利化國際合作的三大主要原則，必須始終不渝地堅(jiān)持我國發(fā)展中成員地位，推動(dòng)國際投資流動(dòng)更加高效、便利。其次，以貿(mào)易便利化協(xié)定為藍(lán)本設(shè)計(jì)投資便利化協(xié)定，是投資便利化議題在多邊層面順利推進(jìn)的有效方案。再次，監(jiān)測評(píng)價(jià)已由國際標(biāo)準(zhǔn)所確立，但在國際層面尚未有任何相關(guān)規(guī)則，中國可以借由《投資便利化績效評(píng)價(jià)指標(biāo)》確立在投資便利化方面的引領(lǐng)角色。