提高公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量的建議

◆朱心詩(shī) 賀 駿/宜昌市審計(jì)局

2016年10月12日，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》，要求在垃圾處理、污水處理等市政公共服務(wù)領(lǐng)域新建項(xiàng)目強(qiáng)制應(yīng)用PPP模式。作為政府重要監(jiān)督部門(mén)的審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)責(zé)無(wú)旁貸。但由于多方面原因，目前我國(guó)在PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督體系中存在諸多不足，審計(jì)效果欠佳，造成一些負(fù)面影響，制約了PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的發(fā)展，需要加以改進(jìn)和完善。

一、加強(qiáng)PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目立項(xiàng)審計(jì)

多數(shù)地方政府在實(shí)施PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目時(shí)往往“重融資、輕管理”，在沒(méi)有嚴(yán)格做好PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作的情況下，盲目立項(xiàng)，造成部分項(xiàng)目實(shí)施效果不佳甚至爛尾，具體表現(xiàn)在：項(xiàng)目識(shí)別階段，PPP項(xiàng)目的篩選存在盲目性，最核心的“物有所值評(píng)價(jià)”環(huán)節(jié)沒(méi)有受到足夠重視；PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，實(shí)施方案制訂不清晰，盲目要求政府補(bǔ)貼，對(duì)補(bǔ)貼額度的計(jì)算和確定缺乏科學(xué)依據(jù)；對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)年限測(cè)算不準(zhǔn)確，甚至人為拉長(zhǎng)運(yùn)營(yíng)年限等，造成部分PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目實(shí)施效果不佳甚至爛尾。究其原因，主要是由于我國(guó)目前對(duì)PPP物有所值的定量評(píng)價(jià)還在研究和探索階段，對(duì)如何科學(xué)、合理地比較PPP模式下公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目支出成本現(xiàn)值（PPP值）與公共部門(mén)比較基準(zhǔn)（PSC值）各地做法均有所不同，有的地方甚至差異較大，難以發(fā)揮PPP模式在降低成本和提升效率方面的優(yōu)勢(shì)。有些地方（或項(xiàng)目）只考慮融資功能而不注重成本降低和效率提升，PPP僅能起到延遲財(cái)政資金支付時(shí)間的作用，造成高估項(xiàng)目的收入來(lái)源，低估未來(lái)的政府補(bǔ)貼金額，隱藏了政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

因此，建議地方政府在做好PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目融資規(guī)范化的同時(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目的全面管理，平衡融資和管理的關(guān)系，加強(qiáng)自身誠(chéng)信建設(shè)和法制建設(shè)。審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)該提前介入，從PPP項(xiàng)目選擇立項(xiàng)開(kāi)始，從項(xiàng)目規(guī)劃、可行性研究、項(xiàng)目審批等前期開(kāi)始進(jìn)行介入和把控，降低社會(huì)資本及政府決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)，提高PPP項(xiàng)目的成功率。

二、建立PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的管控機(jī)制

（一）建立PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)平臺(tái)

通過(guò)招投標(biāo)的方式對(duì)PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)進(jìn)行篩選，使得PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目審計(jì)任務(wù)的委托做到公開(kāi)、公平、公正，減少審計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)在承接業(yè)務(wù)中的不法行為和惡性競(jìng)爭(zhēng)，提高社會(huì)審計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的工作積極性和參與熱情。按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定，除非特別原因，PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目審計(jì)任務(wù)一般應(yīng)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，擇優(yōu)選取社會(huì)信譽(yù)好、技術(shù)力量強(qiáng)、工作認(rèn)真負(fù)責(zé)的社會(huì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)參與PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目審計(jì)工作，并定期對(duì)入選的社會(huì)審計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)價(jià)較低和不合格的機(jī)構(gòu)要進(jìn)行警告和訓(xùn)誡，甚至從備選庫(kù)中剔除。對(duì)于在實(shí)際招標(biāo)中可能會(huì)出現(xiàn)的因低價(jià)中標(biāo)而影響審計(jì)質(zhì)量的問(wèn)題，也應(yīng)該通過(guò)設(shè)計(jì)評(píng)標(biāo)辦法等技術(shù)措施加以解決，從源頭上把好PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目審計(jì)的關(guān)口。

（二）建立PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目審計(jì)高效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

在PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目審計(jì)任務(wù)實(shí)施的過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)人員要對(duì)審計(jì)任務(wù)不斷進(jìn)行跟進(jìn)和追蹤。對(duì)于審計(jì)初期發(fā)現(xiàn)的每一項(xiàng)問(wèn)題端倪和可疑苗頭都要深入追究，不能放過(guò)任何蛛絲馬跡，因此高效、良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制是做好該項(xiàng)工作的前提和保證。如社會(huì)審計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)要定期對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行整理歸納，并向?qū)徲?jì)組長(zhǎng)進(jìn)行匯報(bào)，分階段提供審計(jì)報(bào)告，使審計(jì)組長(zhǎng)對(duì)審計(jì)中的問(wèn)題做到心中有數(shù)；在審計(jì)過(guò)程中，定期組織審計(jì)階段性成果溝通會(huì)議，審計(jì)組長(zhǎng)和社會(huì)審計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)人員就審計(jì)中的問(wèn)題進(jìn)行交流，確定審計(jì)重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線(xiàn)索，協(xié)商處理方案，做到既全面覆蓋，又重點(diǎn)突出，通過(guò)良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成審計(jì)合力，提高PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目審計(jì)的質(zhì)量和效率。

（三）建立嚴(yán)格的PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量審查制度

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行復(fù)查、抽審，確保審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量。審計(jì)機(jī)關(guān)最后出具的審計(jì)報(bào)告具有法律效力，審計(jì)機(jī)關(guān)必須對(duì)社會(huì)審計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)出具審計(jì)結(jié)果的正確性負(fù)責(zé)。因此在對(duì)社會(huì)審計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的審計(jì)結(jié)果進(jìn)行審查時(shí)，要注意社會(huì)審計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)在審計(jì)過(guò)程中有沒(méi)有違法和不遵從審計(jì)程序的行為，對(duì)于檢查出的行為應(yīng)該做記錄。復(fù)查和抽審使得國(guó)家審計(jì)有別于第三方審計(jì)，必須確保國(guó)家的利益得到保障。

只有通過(guò)嚴(yán)格的質(zhì)量審查制度，才能保證PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的審計(jì)質(zhì)量，讓PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的審計(jì)成為審計(jì)工作的標(biāo)桿和旗幟。

三、建立統(tǒng)一的PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量管理平臺(tái)

為了順應(yīng)時(shí)代潮流，國(guó)家審計(jì)也應(yīng)建立審計(jì)質(zhì)量管理平臺(tái)，對(duì)PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的審計(jì)尤其要公開(kāi)透明。審計(jì)質(zhì)量管理平臺(tái)應(yīng)該依托信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)工程技術(shù)建立，對(duì)社會(huì)審計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)參與國(guó)家審計(jì)的情況進(jìn)行實(shí)時(shí)反饋。該平臺(tái)應(yīng)秉持“把好準(zhǔn)入關(guān)，嚴(yán)控實(shí)施關(guān)，注重評(píng)價(jià)關(guān)”的“三關(guān)”原則來(lái)實(shí)施監(jiān)控。全過(guò)程的監(jiān)督審計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，完善對(duì)審計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的考核評(píng)價(jià)，提高審計(jì)質(zhì)量。通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)委托合同，明確雙方的責(zé)任和義務(wù)。在國(guó)家的審計(jì)平臺(tái)上公示委托合同的樣本，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，委托社會(huì)審計(jì)的工作任務(wù)、工作質(zhì)量、工作時(shí)間限制等條款接受公眾監(jiān)督，同時(shí)注明違約的責(zé)任，審計(jì)費(fèi)用支付的金額與支付方式等內(nèi)容。雙方簽訂好的委托合同可以上傳到平臺(tái)端以備核查，讓PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的審計(jì)工作徹底暴露在陽(yáng)光下，讓一切違法違規(guī)行為都無(wú)所遁形。

四、提高審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)和入職標(biāo)準(zhǔn)

審計(jì)機(jī)關(guān)作為PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目監(jiān)督部門(mén)，其入職人員素質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)審計(jì)結(jié)果起到關(guān)鍵作用。目前我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)人員由于多種原因，開(kāi)展工作時(shí)大多停留在財(cái)務(wù)審計(jì)層面，對(duì)工程審計(jì)的了解較少，需要工程專(zhuān)業(yè)人員輔助進(jìn)行審計(jì)工作。必須提高審計(jì)人員的素質(zhì)和入職標(biāo)準(zhǔn)，不僅要對(duì)其專(zhuān)業(yè)水平進(jìn)行考核和評(píng)估，更要對(duì)其職業(yè)道德水準(zhǔn)進(jìn)行把關(guān)，如此選拔一批德才兼?zhèn)洹⒓夹g(shù)業(yè)務(wù)嫻熟的審計(jì)人員從事PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的審計(jì)工作，在這批人員的帶領(lǐng)和組織領(lǐng)導(dǎo)下要求所有從事PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的審計(jì)人員自覺(jué)、主動(dòng)融入審計(jì)大集體，增強(qiáng)各類(lèi)審計(jì)人員的責(zé)任心和使命感，確保PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量。

總之，PPP公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目審計(jì)是一項(xiàng)新的事業(yè)和工作，需要我們整合各方審計(jì)力量，優(yōu)化審計(jì)資源，充分利用各項(xiàng)審計(jì)技術(shù)和方法，在實(shí)踐中不斷探索和總結(jié)，才能真正發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督職能，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康運(yùn)行保駕護(hù)航。