“多規合一”視角下的國土空間規劃探究

張葉平

摘 要：本文在對我國國土空間規劃的體系現狀分析基礎上，結合國土空間規劃的矛盾沖突與問題影響因素，對“多規合一”視角下的國土空間規劃進行研究，以供參考。

關鍵詞：“多規合一”視角；國土；空間規劃；研究

國土空間規劃是實現空間治理的重要手段，進行完善的國土空間規劃體系建設，有利于促進空間治理能力強化和提升，也是我國進行社會主義現代化國家建設的重要內容，在實現我國全面深化改革總體目標的深入推進方面，有著非常積極的作用和意義。下文將通過對我國國土空間規劃體系現狀的分析，結合國土空間規劃的矛盾沖擊與問題，對“多規合一”視角下的國土空間規劃進行研究，以為有關實踐及研究提供參考。

1 國土空間規劃的體系現狀及其規劃沖突與問題分析

1.1 國土空間規劃的體系現狀

結合我國的規劃建設與之綜合治理工作開展現狀，隨著社會發展與經濟建設各項事業的不斷推進，我國的空間規劃體系建設與治理工作也取得了較為顯著的成效，根據有關數據統計顯示，其中，空間性規劃的數量達到80種以上，法定規劃數量更是超過20種，在我國的規劃建設與綜合治理現代化發展中起到了十分積極的作用和影響。其中，在已經實現的規劃內容中，以主體功能區規劃以及土地利用規劃、國土規劃、城鄉規劃、經濟社會發展規劃、生態環境保護規劃等六種空間屬性較強的規劃類型最為常見，同時，經歷不斷的發展和完善后，我國的各項規劃已經具有較為完善的功能定位、層級體系和任務目標。值得注意的是，經濟社會發展規劃是國家發展規劃的統領，其規劃編制的期限為5年，并且在我國各地區均有規劃實施，規劃安排覆蓋我國國土的全域；而主體功能區規劃則是實現國土空間開發的戰略性與基礎性、約束性規劃，通過將國土空間劃分成優化開發與重點開發、限制開發、禁止開發等不同區域類型，對其規劃發展的戰略目標和任務進行明確，以為國家空間治理工作開展提供指導；城鄉規劃包含城鎮體系規劃與城市規劃、鎮規劃、鄉規劃、村規劃等法定規劃，并且由此實現各種專項規劃與實施規劃的衍生發展，以為城鎮空間的開發保護提供戰略計劃和指導；土地利用總體規劃是實現土地利用管理的基本依據，當前已經形成包含國家、省級以及市、縣、鄉規劃的五級規劃體系，其中包含生態環境保護與耕地保護、土地整治、節約集約用地、區域與城鄉發展統籌等空間安排內容。

此外，在上述規劃發展與體系建設基礎上，“多規合一”的空間規劃在我國多個地區已經有實驗開展，其在實現規劃沖突的深刻分析與國土空間發展戰略的高度共識達成、國土空間基礎信息平臺融合、國土空間開發保護邊界清晰劃定、國土空間治理協同聯合開展等方面取得了一定的成果，同時這一規劃發展與體系建設思路為新時期我國國土空間的開發保護提供了良好的方向。

1.2 “多規合一”視角下國土空間規劃的矛盾沖突與問題分析

我國的國土空間規劃中，其規劃對象均處于同一的國土空間的中，但是因不同規劃在編制主體與技術方法、要求、管制手段、監督機制等方面不同，其規劃的期限設定以及功能導向、目標任務上也存在一定的差異，從而形成了同一國土空間下的空間規劃在功能定位與用途屬性方面存在區別。比如，與國家的國土空間規劃用途相比，一些地方規劃中，其用途不僅包含開發建設規劃區的指導規劃，同時也是進行自然資源與生態環境保護重要區域的規劃，因此，造成規劃矛盾沖突與不適應問題存在，對其國土空間治理及開發保護產生不利影響。

綜合“多規合一”視角下國土空間規劃中矛盾沖突與問題的具體表現，其原因主要表現為不同規劃中的話語體系不同、部門主導職能擴張以及信息共享不足、規劃事權分割等因素層面。此外，在國家的政策法規建設中，對國土空間開發保護的各類活動開展，其主要依據為各類部門性質的法律規定，缺乏相對統一、健全的國土空間規劃法律規定與政策支持，同時，在國土空間開發保護的管理實施上，缺乏相應主導部門或更高層級的協調議事機構在同一國土空間開發保護與治理上的總體統籌管理，因此，導致了當前“多規合一”視角下國土空間開發的矛盾與問題存在。

2 “多規合一”視角下的國土空間規劃研究

根據上述對國土空間規劃體系現狀及“多規合一”視角下國土空間規劃的矛盾與問題分析，可以看出，“多規合一”視角下的國土空間規劃是以促進我國國土空間治理體系與治理能力的現代化發展為目的，其規劃建設的價值導向應側重于為國家發展戰略服務和實現國家意志落實、空間治理效能提升、適應經濟社會綠色發展要求等。因此，“多規合一”視角下的國土空間規劃實施，關鍵在于實現多個規劃在同一國土空間的協同表現，這也是“多規合一”視角下國土空間規劃的核心內容。

結合上述“多規合一”視角下的國土空間規劃價值導向及規劃編制的核心內容分析，在具體規劃中，首先，在規劃實施的技術層面，“多規合一”視角下的國土空間規劃，需要從規劃目標以及規劃編制的技術標準、空間功能、時序安排等方面進行統一，即對所編制規劃的戰略目標與任務以及底數或底圖、規劃的主導方向、規劃目標與任務的推進安排等實現在同一國土空間下的相互統一，從而為“多規合一”的國土空間規劃編制實現提供良好的技術支持。

此外，“多規合一”視角下的國土空間規劃編制實施，其具體方法為，在實現對國土空間內的資源環境承載力與空間開發的適宜性進行評價基礎上，對國土空間開發利用的水土資源以及生態環境、地質災害等各類要素其在國土空間開發與保護中的限制性作用與適宜性影響進行有效識別，從而對國土空間開發與保護的合理價值導向進行明確，以為國土空間開發與規劃編制提供明確的方向和指導。在上述工作基礎上，還需要根據空間規劃的上位發展戰略目標任務以及對有關規劃的功能定位情況，結合規劃空間地區的區域經濟與社會發展的實際要求，以實現具有統一的高度共識的國土空間開發保護戰略目標形成，為國土空間規劃的編制實施提供準確的戰略定位；其次，對國土空間規劃中的各類空間要素進行統籌安排，以實現生態空間與生活空間、生產空間的分級分類劃分確定，同時對規劃分析國土空間的生態環境保護紅線以及城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線等進行明確劃分并確定，對國土空間規劃的用途管理規則進行制定，并對其配套支撐設施的建設進行完善，以完成對國土空間的規劃編制，為國土空間治理體系建立完善與治理能力提升提供保障；最后，“多規合一”視角下的國土空間規劃，在完成上述規劃編制與分析內容后，還需要按照國土空間規劃體系的分工設置，對不同層級規劃的具體職能要求以及空間安排、規劃編制的引導與管控方法進行明確，在實現上下及規劃的有效協調與銜接基礎上，對“多規合一”視角下的國土空間規劃要求進行滿足，并通過國土空間基礎信息平臺建設與融合實現，促進國土空間規劃實施與管理的不斷改進，實現其在國家發展戰略服務和國家意志落實、空間治理效能提升、經濟社會綠色發展要求適應等方面的作用與意義充分發揮。

3 結束語

總之，對“多規合一”視角下的國土空間規劃研究，有利于促進其在國土空間規劃實踐總的推廣應用，從而促進國家國土空間規劃體系與空間治理能力現代化發展，具有十分積極的作用和意義。

參考文獻

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