吉林省農民失地現狀及補償機制初探

劉大平，王明慧，左利

（吉林省征地事務中心，吉林長春130000）

1 2011年～2016年吉林省農民失地現狀

1.1 研究區選擇

綜合考慮吉林省九個市（州）的地理位置、自然資源、社會經濟發展狀況和少數民族分布情況等因素，按照長吉圖經濟發展沿線和吉林省東、中、西部的劃分篩選出延吉地區、長春地區和松原地區，對失地農民進行問卷調查和深度訪問，以失地農民權益保障為研究對象。

1.2 2011年～2016年吉林省農民失地現狀

1.2.1 征地面積隨空間變化的情況

吉林省各地市州的征地情況基本與經濟發展水平相一致，經濟發展水平較高的地區，例如中部的長春市和吉林市、西部的松原市、東部的延吉市等地區，幾年來征地的面積均高于全省的其他地區。征地面積較多的地區必然是失地農民數量較多的地區。而且在全部征地面積中，仍然是以農用地占多數，各地區征用農用地均會占到全部征地比例的2/3以上；在被征農用地中，仍有一半以上為耕地。

1.2.2 征地數量在時間上的變化情況

2011年和2012年農民失地較多，這是吉林省長吉圖開發開放帶動先導區重點建設時期，之后有減少趨勢。在2015年和2016年又有所回升，以長春市最為明顯，與長春市長德新區成立與建設有關。

2 吉林省失地農民社會保障機制研究

2.1 吉林省失地農民的補償方式及社會保障方式

通過對吉林省長春市、延吉市、松原市等幾個典型區域的實地調研，所有案例中的征地補償方式均為貨幣補償方式。根據各個地區村集體實際情況，征地補償貨幣會采取不同方式和不同比例發放給農村集體經濟組織和村民。

對被征地農民進行貨幣安置的同時，對其進行社會保障的安排。除吉林省已經全部覆蓋類保險新農村合作醫療和新農村合作保險這兩個保險以外，在長春市凈月開發區征地中的全部農民參加“即征即保”的征地安置保險。根據調查發現，部分地區的農戶會根據自己的實際情況，選擇參保不同類型的商業保險或參加城鎮居民社會養老保險等。

2.2 失地農民在社會保障中存在的主要問題

2.2.1 失地農民的相關保險未能全面覆蓋

除政府部門大力推行的新農村合作醫療和新農村合作保險已經覆蓋全省，多數保險達到部分覆蓋，比如長春市凈月開發區征地中的全部農民參加“即征即保”的征地安置保險，其他地區并沒有參加。

2.2.2 被征地農民的社會與養老保障基金不足

“即征即保”政策雖然可保證失地農民獲得長久的可預期養老收入與保障，但在調查中發現，失地農民認為，到60歲之后所能獲得的養老金數額過少，甚至還不能抵償現在所交的保費，因而拒絕參保。由于養老保障基金不足，在參保的過程中，要求政府、村集體經濟組織和村民采取4∶4∶2的比例繳納保費，加劇了農戶對該保險的不認同。

2.2.3 失地農民再就業困難

農民失去土地后由于缺乏相關的知識、工作經驗等，再加之文化程度普遍不高、勞動技能偏低，因而造成了難以適應再就業的環境。調查中發現，失地后農民的主要生活來源是征地補償金，小部分的失地農民通過做一些小本生意和非技術性的簡單工作來保障基本生活，失地后的老年人在養老、醫療等問題上均存在一定程度上的擔憂。

3 失地農民的社會保障模式構建

3.1 因地制宜的推廣典型地區的成功模式

失地農民的社會保障方式具有強烈的地域性和階段性，目前吉林省地區經濟發展還十分不平衡，各地經濟社會發展情況差距還很大，在全省范圍內強制性地推行統一的社會保障制度還不現實，實際操作中也不可能。因此，必須堅持因地制宜、逐步推進的原則。

3.1.1 資金充足的經濟發達地區——“即征即保”模式

以長春市周邊為典型代表，可以推廣的是長春市凈月開發區新立城鎮的“即征即保”模式，即只要存在失地現象就要參加失地農民養老保險。可在失地后全面推進執行失地農民養老保險，向財政申請保險金額，對于被征地農戶采取保險補貼措施，在失地農民參與新農村養老保險（每年交100～500元不等保費）的前提下，財政為失地的農民每人一次性繳納1.5萬元的社會保障基金至個人賬戶，使得失地農民在60歲之后每人至少可得300元/月，以確保失地農民的最基本生活保障。這種社會保障方式對經濟發展水平要求較高，征地后村民的整體生活水平總體上升。

3.1.2 中等發達地區——“征地補償+集體互助保障”的模式

松原市西郊由于有自己的村辦企業（主要生產制氧劑），部分村民在企業內上班，因為村中還存在部分的“機動地”，機動地出租獲取的收入，一部分用于本村60歲以上農民的養老保險金發放，因此本村60歲以上老人除獲得政府提供的相應保障以外，還會獲得本村集體經濟組織發放的養老金。

長春市愛國村村民外出務工居多，不以務農作為主要生活來源。村民務工多選擇在本地的企業“奢愛良蔬”和印刷廠。雙陽區引進印刷廠企業，部分農民也選擇進廠務工，月收入2500～3000元。由于引進企業所征土地為集體土地，村集體與企業簽訂入股協議，補償款按每年紅利計算。愛國村自1993年起與“奢愛良蔬”簽訂租地協議，租期30年整，租金每年230元/畝，每五年支付一次租金。征地補償與企業經營相關，由于引進企業收入良好，被征地農戶年分紅可達10萬元左右，征地后生活水平有顯著提高。

因此在經濟中等發達的地區，可以選擇地理位置較好，土地資源相對豐富的地區，采取引進企業帶動當地就業的模式，連同“集體自留地出租-收益分紅-養老保障”的模式緩解征地對農戶帶來的影響。

3.1.3 經濟欠發達地區以及邊遠地區——“征一人補全村”的安置補償模式

現行安置補償多為“征誰補誰”，即同一村莊內征地，征收補償落實在被征地人一人賬戶，導致個別被征地農戶一夜暴富，對于補償款沒有規劃，賭博攀比致使養老沒有保障。

在經濟欠發達地區，宜采取延吉市仁坪村“征一人補全村”的補償模式。“征一人補全村”的安置補償方式可以縮小同一村莊同一時間的貧富差距，可整體提升該村村民的整體生活質量，避免盲目揮霍造成的養老問題。可由村集體與農戶協商，簽訂協議，將補償方式改為“征一人補全村”，即同一村莊內的農戶被征地，征地補償款按分地標準人數（即分地后在村子內有地的人）均分，未被征地農戶也可獲得補償，未來被征地農戶，征地補償仍按此制度執行。

3.2 建立健全失地農民的社會保障制度體系

建議建立保障和保險相結合模式。在土地征收補償過程中，讓失地農民獲得的補償能夠保障以后的生活是關鍵問題，社會保障補償比單一的貨幣補償更有長遠意義。其社會保障補償不僅僅是養老保險，醫療保險，還應解決失地農民子女上學的問題，幫助失地農民尋找新的就業機會以及建立失地農民的失業保險等。

3.3 拓寬土地征收補償安置途徑和制定科學的補償標準

土地征收補償及安置途徑需要根據實地情況，采取多元化的補償措施。安置過程中要選擇能夠合理公平反映土地當前價值與未來價值的途徑，配套社會保障體系的補償，最終目的是保障失地農民的長遠生活保障，充分考慮社會的整體利益而非商業利益。

3.4 多渠道保障征地社會保障資金的來源

吉林省目前經濟發展水平有限，資金不足，單靠政府提供資金支持是不夠的。科學的籌資模式是社會保障制度的根本。將政府、集體、個人三者相結合以出資、補充、繳納的方式來籌集被征地農民社會保障基金，是三者共同責任的體現。

3.5 完善土地征收補償監管和立法工作

一是建立土地征收聽證會制度，使土地所有者主體享有參與被征收談判的過程，進行公平的談判，以誠實守信，公平公開的市場交易原則進行交易；二是制定相關規則，規章來完善土地征收補償制度的程序，明確土地征收的主體、范圍、方式及標準；三是建立土地征收補償糾紛的申訴部門，為失地農民排憂解難；四是充分發揮政府的宏觀調控職能，監督土地在市場交易過程中的公平與合理，確保失地農民的切身利益。