完善我國現行養老保險制度的基本思路與對策建議

龍磊

【摘 要】 養老保險是社保體系的基本組成部分，是改善民生福祉不可或缺的一環。由于我國經濟社會的發展轉型以及人口老齡化步伐的加快等客觀因素的存在，現行養老保險制度已不能很好地適應時代的要求，許多問題和缺陷逐一暴露。為此，對我國現行養老保險制度如何改進的思考顯得尤為重要。

【關鍵詞】 養老保險 老齡化 問題與對策

改革開放以來，我國經濟社會得到了長足的進步和發展，在不斷的摸索中逐漸構建起一套較為完善的社會保障制度，極大地豐富了我國的社會福利體系，維護了廣大人民群眾的基本權益。養老保險是社保體系的基本組成部分，截至2018年底，城鄉居民養老保險參保人數達52392萬人，對保障老年人基本生活、維護社會穩定、促進收入再分配具有重要的現實意義。2018年審議通過的《關于建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的指導意見》強調，要建立激勵約束有效、籌資權責清晰、保障水平適度的城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制，推動城鄉居民養老保險待遇水平隨經濟發展逐步提高。現行養老保險制度體系難以適應經濟社會的快速發展，加強對養老保險制度的研究，深入分析現行養老保險制度的不足，是目前我國完善社會保障體系的重要命題。

一、我國現行養老保險體系面臨新挑戰

（一）人口老齡化加劇

深度人口老齡化對我國的養老保險制度提出了更高要求和挑戰。據統計，2015年我國老年人口數量達2.22億，老齡化水平高達16.15%，預計到2020年，中國60歲以上老年人數量將增加到2.55億人。隨著老齡化加劇，養老金領取人數大幅增加，部分地區已出現養老金當期收不抵支的情況，需要依靠財政補助來確保養老金按時足額發放，對當地財政支出和經濟發展帶來了極大的壓力。

（二）區域發展差距明顯

區域差異是我國養老保險現階段的實情，是建立統一的養老保險制度的主要障礙。一是省際養老保險發展存在差異，由于人口年齡結構不同、經濟發展水平不同，導致各地區養老保險的繳費率和結余率存在差異。二是城鄉養老保險發展存在差異，由于城鄉居民的收入和生活水平不同，居民的參保意愿和繳費檔次也有所差別，導致了城鄉二元養老保險的現狀。

二、我國現行養老保險制度存在的問題

（一）相關制度體系不完善不合理

一是我國關于養老保險的法律法規不健全，導致養老保險制度的實施缺少法律依據，管理運營存在困難。《中華人民共和國社會保險法》對養老保險制度的明文規定不夠細化，針對養老保險制度的法律法規還停留在部門政策規定層面，缺少一部專門針對養老保險制度的法律，使得養老保險在基金籌集、基金管理、養老金發放、養老金運營等方面缺乏必要的法律管束，存在很多問題。二是制度設計缺乏頂層設計。目前我國養老保險體系呈“第一支柱負擔過重，第二支柱發展不充分，第三支柱尚在試行”的失衡局面，這是缺乏對結構功能互補、項目合理細分、制度科學設計等綜合性考慮所導致的后果，嚴重制約了我國養老保險體系的長期健康發展。

（二）養老保險基金管理運作能力不足

一是隱性債務不斷增加。以前我國的養老保險收繳實行現收現付制，通過代際間的財富轉移來保證養老金的支付，因此形成養老基金的隱性債務問題。雖然現階段我國養老基金采用“統賬結合”的方式，但以前現收現付制造成的影響并沒有完全消失，而是轉化成了隱性債務。二是養老基金投資收益低。由于養老保險基金對于國民福利和社會穩定的重要性，其投資態度采取審慎原則，主要投資安全性高、流動性良好和風險程度低的金融工具，整體投資風格偏向保守。

（三）養老保險基金統籌層次偏低

目前，我國養老保險采取省級統籌模式，養老基金統籌層次低，導致國家制定的統一制度容易淪為地方性制度安排，各地區人口年齡結構的差異致使地區間事實繳費率存在差別。同時，省級統籌模式下，地方政府為謀求自身利益，采取壓低工資基數、繳費比例等方式來維護自身利益，造成養老保險政策扭曲、基金結構性缺口不斷膨脹，增加養老基金運營的管理成本。另外，統籌層次低還導致各地養老基金結余率存在差異，各省間的結余基金差距巨大且無法在全國范圍內進行調劑使用，削弱了養老保險基金投資營運和保值增值的規模效益，進一步影響全國養老金的收支平衡調劑能力及持續性。

（四）基金運作存在嚴重的效率損失

養老保險作為一項福利制度，協調經濟發展的作用也極為重要，但這一功能卻長期被忽視。一是養老保險的雙軌制改革使得國企改制，一大批國企員工未到法定退休年齡就已經退休，退出勞動力市場，而國家承擔了他們的超額養老金支付。二是養老保險將“退而不休”的居民也納入覆蓋人群中，他們的存在嚴重干擾了正常的勞動力市場機制。三是養老保險效率損失問題還體現在勞動力資源的錯配上。雙軌制下養老關系的地區轉移接續程度差，但并軌之后，這些問題并沒有得到妥善解決;且企業對于養老金承擔壓力較大，參與社保的企業由于高繳費率要承擔更多的用人成本，導致這些企業的行業競爭力降低。

（五）企業補充養老保險發展動力機制明顯不足

企業自身的動力機制不足是制約養老保險發展的關鍵因素。企業自身經濟實力、企業家意愿、企業經營管理體制等因素對建立長期性的養老保險計劃及完善企業年金制度投入會帶來種種潛在限制。激勵機制未能充分形成，政府稅收優惠政策的激勵作用不明顯，個人繳費部分的稅收優惠政策難以得到體現，同時部門企業對發展企業年金等員工福利計劃存在認識偏差，企業內在動力機制明顯不足。國家對企業發展年金制度的經濟激勵并未對企業動力機制產生積極影響，這是導致我國企業年金計劃無法如歐美國家那樣快速發展的一個重要因素。

三、完善我國基本養老保險的政策建議

（一）合理劃分養老金體系的三個層次

一是擴大養老保險繳費覆蓋面，積累更多的養老金，使個人賬戶得以運轉。二是制定完善相關的法律法規，加強對養老金運作、企業年金收繳的監管，為企業年金制度的實施提供法律依據，加強企業年金作為第二支柱的養老作用。三是加大政府宣傳，鼓勵居民有計劃地參與個人儲蓄性養老保險，加強職工的自我保障意識參保積極性。