跨域環境治理視野下的“河長制”：制度邏輯與現實困境

嚴曉映

【摘 要】 跨域水環境治理一直是我國跨域環境治理的難題，“河長制”作為一項自下而上的制度創新，創造性地設立各級黨政主要負責人分級擔任各自轄區肉河流的河長，在跨域水環境治理上取得了良好的效果。然而，作為一項未經嚴密論證的新生制度，河長制在推廣實踐中也暴露出了固有的內生弊端和現實困境，需要從完善環保法律體系、實現目標責任的法治化與內在化、多元主體參與協同治理等層面不斷完善，推進“河長制”走向制度化、常態化。

【關鍵詞】 河長制 跨域治理 制度邏輯

一、“河長制”的產生背景與文獻回顧

長期以來，跨流域水環境治理一直是我國環境治理的難題?！昂娱L制”起源于江蘇省無錫市治理太湖藍藻危機時首創的河流治理方法，是一項流域治理的新生制度，由各級黨政主要負責人分級擔任各自轄區肉河流的河長，在水污染防治規劃引導下通過目標細化、逐級傳遞進行水環境治理，并采取嚴格的評價考核機制予獎懲。

國內學術界關于跨域環境治理的研究圍繞著中國跨域環境治理模式選擇展開，范永茂、殷玉敏（2016）認為，總體上可以分為政府主導型治理和合作型治理兩大類。政府主導型治理吸收傳統區域主義的觀點[1]。從現有的文獻來看，學術界對“河長制”基本上持“一分為二”的態度，在看到“河長制”的優點的同時開始反思其缺陷。任敏（2015）認為“河長制”生成的是一種新型的混合型權威依托的等級制協同模式，短期提高了協同效率，但面臨著“能力困境”、“組織邏輯困境”、“責任困境”的挑戰[2]。周建國、熊燁（2017）認為可以發現“河長制”改革通過職能的垂直整合、政府注意力的轉換、問責“倒逼”協作實現了河湖治理績效的提升，但卻需要彌合危機制度設計與常規河湖治理的裂痕[3]。

整體而言，我國的“河長制”理論研究目前尚處于初期階段，成果較少且多集中于法學領域，實證研究十分匱乏。“河長制”的績效邏輯和制度困境等方面還有待深入探索。

二、“河長制”的制度邏輯和運行機制

在“河長制”目前的制度設計中，普遍把河長的政績考核水平和所負責河流的治污績效相掛鉤，在職務晉升、評優創先等方面實行“一票否決制”。同時還是對我國環保問責制度的進一步深化?！昂娱L”對于河道的污染治理和水質保護要承擔責任，在規定期限內的檢測考核結果作為年度綜合考核的重要依據，一旦“河長”考核不達標將啟動問責的規定，這是環保問責制在水資源保護領域的細化規定。由地方黨政主要領導擔任“河長”，作為河道水質管理的第一責任人，這一設計解決了傳統環保分散管理格局中行政管理成本高、技術難度大、執行力度弱等難題。

“河長制”的核心是統一領導、職責明確、協同作戰，有效克服了環保部門、國土資源部門、水行政主管部門等“多龍治水”的低效率問題，有利于形成高效率、大力度的治水局面。主要有三種運行機制，首先，部門協同機制明確了職責分工和嚴格的責任追究，保障了治水的權威性;其次，責任追究機制利用合理的資源配置和積極的協同作戰保障了治水的效率;第三，嚴格執行機制運用科學的目標設計和有力的執行措施保障了治水的有效。

三、跨域環境治理視野下“河長制”的現實困境

得益于明確的責任追究機制，良好的治污效果，“河長制”從誕生之日起就顯示出對于跨域水環境治理問題強大的解決能力。然而，在其實際運行推廣的過程中，這項新生制度還是暴露出其固有的內生弊端和現實困境。其中爭論最多的就是以下兩對矛盾：“人治”與“法治”;“臨時”與“長治”。

一方面，“河長制”出生到推廣到實施都深刻地打上了“人治”的烙印?！昂娱L制”的產生并沒有嚴格遵守法定程序，更多地是無錫市委市政府在危機下被動制定出的應急方案。由于缺少嚴格的法律規定，“河長制”幾乎是一個跳脫于法律體系之外的存在，在運行過程中往往是河長一人掌握最高權力，很難避免濫用權力、以權謀私的現象。河長還屬于典型的“因事設崗”，給原有的行政機構的職能體系造成了沖擊。由于上述原因，“河長制”自誕生之日起就受到諸多批評，有學者認為河長制根本不是法治，在本質上它屬于人治[4]。

另一方面，河長辦公室和我國許多因為重大工程、重大項目而臨時成立的臨時機構、辦事機構類似，這類臨時機構具有節省行政成本、靈活高效的優勢，但是，如果缺乏長效運行的機制，“運動式治理”的風氣一過，難保各部門不松懈，減少對環境治理的重視，重回舊途。

四、改革與創新趨向

首先，改革與創新的根本保障是完善法律體系和嚴格環境執法。要明確環境問責的主體、對象、內容、程序、方式、結果運用等一系列制度，在立法層面上把區域內環境質量問責的規定進行完善。在執法方式上，可以在現有執法基礎上逐步探索多個部門聯合執法，設立綜合執法局，增加執法的威懾力。在執行方式上，要將定期檢查、突擊巡查和群眾舉報等多種方式相結合。

其次，改革與創新的關鍵措施是實現目標責任的法治化和內在化。要使組織機構制度化，制定河長辦公室等議事協調機構的設立標準，明確其機構定位和性質;同時要要強化對該類機構及人員的監督，引入和強化公眾和社會監督，應以績效評估為基本手段，促進目標責任制的內在化。

最后，河長制未來的創新趨勢是鼓勵多元主體參與并形成網絡治理。除了政府監管部門，水環境治理網絡還應該包括污染者、受害者、社會輿論監督者以及其他民間組織。同時要綜合運用多種手段提升治理效率，在適當的環節和領域逐步引入市場機制，同時加強水文化宣傳和教育，形成法律、行政、市場、文化多管齊下的局面。

【參考文獻】

[1] 范永茂，殷玉敏. 跨界環境問題的合作治理模式選擇——理論討論和三個案例[J]. 公共管理學報， 2016（2）.

[2] 任敏.“河長制”：一個中國政府流域治理跨部門協同的樣本研究[J].北京行政學院學報， 2015（3）.

[3] 周建國，熊燁.“河長制”：持續創新何以可能——基于政策文本和改革實踐的雙維度分析 [J]. 江西社會科學，2017（4）.

[4] 張成福，李昊城，邊曉慧. 跨域治理：模式、機制與困境[J].中國行政管理，2012（3）.