公共投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)與預(yù)算分配研究

吳彥霖　陳聰　吳海宏　李井葵

摘要：農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目績效管理存在績效評(píng)價(jià)目標(biāo)模糊、評(píng)價(jià)指標(biāo)不準(zhǔn)確、評(píng)價(jià)程序不規(guī)范、評(píng)價(jià)結(jié)果難應(yīng)用等問題。以項(xiàng)目投入產(chǎn)出目標(biāo)最大化為原則，構(gòu)建新的績效評(píng)價(jià)體系，定量開展農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)，并以江蘇省2017年的部分農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目為例，進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，得到投入產(chǎn)出效率，并據(jù)此判定了2018年度預(yù)算分配系數(shù)，以期達(dá)到激勵(lì)優(yōu)秀、鞭策落后的效果;此外，應(yīng)避免評(píng)審決定一切、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滯后和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高的問題。

關(guān)鍵詞：公共投資;農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目;績效評(píng)價(jià);預(yù)算分配;主成分分析法

中圖分類號(hào)： C939;G311文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2019）09-0326-03

農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目屬于財(cái)政支出的公共投資項(xiàng)目。公共投資項(xiàng)目的績效管理，在于科學(xué)評(píng)價(jià)政府對(duì)公共財(cái)政資源的配置是否最優(yōu)化，項(xiàng)目的投資成本是否最低，建設(shè)效果是否最佳，項(xiàng)目管理和程序是否合理，以達(dá)到社會(huì)福利與公平最大化的目標(biāo)。美國Standish Group集團(tuán)1999年對(duì)世界500強(qiáng)企業(yè)失敗項(xiàng)目的調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，只有4%的失敗項(xiàng)目是技術(shù)原因?qū)е碌模繕?biāo)不清晰、人員結(jié)構(gòu)不合理、原材料供應(yīng)渠道不暢等管理相關(guān)問題是導(dǎo)致失敗的最大原因[1]。因此，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的管理十分必要。

我國先后出臺(tái)了一系列的政策，用于規(guī)范財(cái)政支出項(xiàng)目績效管理。財(cái)政部于2009年下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央部門預(yù)算項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2009〕390號(hào)），2011年進(jìn)一步發(fā)布了《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)），2016年下發(fā)了《關(guān)于開展中央部門項(xiàng)目支出績效自評(píng)工作的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2016〕123號(hào)）。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)部于2017年1月初下發(fā)了《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于開展2016年中央部門項(xiàng)目支出績效自評(píng)工作的通知》（農(nóng)辦財(cái)〔2017〕1號(hào)）。但是我國公共投資項(xiàng)目績效管理仍處于起步階段，實(shí)踐中也暴露出績效評(píng)價(jià)目標(biāo)模糊、評(píng)價(jià)指標(biāo)不準(zhǔn)確、評(píng)價(jià)程序不規(guī)范、評(píng)價(jià)結(jié)果難應(yīng)用等問題[2-3]。

國家農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行分級(jí)管理，農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)審批立項(xiàng)、監(jiān)管等，省級(jí)管理部門負(fù)責(zé)各省相關(guān)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)審批、監(jiān)管等。2014—2017年，國家已下達(dá)江蘇省農(nóng)業(yè)投資計(jì)劃項(xiàng)目371個(gè)，累計(jì)投資19.28億元，重點(diǎn)用于新增千億斤糧食工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代種業(yè)工程等項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)江蘇省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提升、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展起到了重要的支撐作用。

本研究以項(xiàng)目投入產(chǎn)出目標(biāo)最大化為原則，構(gòu)建新的績效評(píng)價(jià)體系，定量開展農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)，并以江蘇省2017年的部分農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目為例，進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。

1 農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)體系

1.1 評(píng)價(jià)原則

（1）科學(xué)規(guī)范、客觀公正。定量定性相結(jié)合，從管理部門和項(xiàng)目建設(shè)單位2個(gè)層面開展評(píng)價(jià)，力求全面準(zhǔn)確客觀。（2）簡便易行、穩(wěn)步推進(jìn)。選擇易于獲取、有代表性和針對(duì)性的核心指標(biāo)，簡化考核方法和程序，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。（3）統(tǒng)籌兼顧、綜合評(píng)價(jià)。評(píng)估指標(biāo)能量化的一律量化，不能量化的要明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)每個(gè)指標(biāo)合理賦分，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)政策項(xiàng)目績效的綜合評(píng)價(jià)。

1.2 指標(biāo)構(gòu)建

農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目績效形成大致可分為3個(gè)階段，分別是投入、過程、結(jié)果。

（1）投入。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施需要人力、資金、設(shè)備和信息等多要素投入，并將投入要素配置給相應(yīng)的實(shí)施主體。在諸多農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目投入的要素中，財(cái)政資金投入是最重要的資源，應(yīng)該以最小的資金成本完成農(nóng)業(yè)建設(shè)目標(biāo)。

（2）過程。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目主要由組織者、實(shí)施者、使用者等多主體共同參與實(shí)施，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織管理、項(xiàng)目監(jiān)管、項(xiàng)目建設(shè)、資金管理、制度建設(shè)、成果宣傳等諸多環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施是組織者、實(shí)施者、使用者這三大主體共同科學(xué)調(diào)配，使用投入要素，通過相互配合、形成合力、共同參與，完成項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的過程。

（3）結(jié)果。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目最終是為了完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)發(fā)展能力。根據(jù)建設(shè)目標(biāo)的難易程度，可將總體目標(biāo)分解為短期、中期、長期目標(biāo)。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目績效考核多在項(xiàng)目建設(shè)關(guān)鍵期和項(xiàng)目完成時(shí)，因此，筆者認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)結(jié)果應(yīng)評(píng)價(jià)短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

本研究在參照已有的公共建設(shè)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)[4-8]的基礎(chǔ)上，構(gòu)建農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目績效考核指標(biāo)體系（表1）。

1.3 績效評(píng)價(jià)模式

績效評(píng)價(jià)的方法較多，主要包括平衡得分法、綜合指數(shù)法、綜合得分法、功效系數(shù)法、投入產(chǎn)出分析法、灰色關(guān)聯(lián)度分析法、層次分析法[9-10]。本研究利用SPSS 19.0中的主成分分析模塊，對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)進(jìn)行分析。

主成分分析也稱主分量分析，將多因素通過降維轉(zhuǎn)化成少數(shù)的關(guān)鍵因素，即主成分。各主成分均可以反映因素的主要信息，且相關(guān)信息不存在交叉重復(fù)的情況。該方法可有效地將復(fù)雜問題簡單化，所得結(jié)果也更加科學(xué)高效。

1.3.1 主成分?jǐn)?shù)學(xué)模型

根據(jù)“成分矩陣”統(tǒng)計(jì)結(jié)果，確定主成分Zj的數(shù)學(xué)模型如下：

Z1=a11x1+a21x2+…+ai1xi;

Z2=a12x1+a22x2+…+ai2xi;

Zj=aijxj+a2jxj+…+aijxi。

式中：xi表示第i個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，i=1，2，…，n;aij=第i個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)xi對(duì)應(yīng)因子負(fù)荷對(duì)應(yīng)特征值。

1.3.2 投入與產(chǎn)出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)分值的計(jì)算

根據(jù)主成分Zi對(duì)總方差的貢獻(xiàn)率，得到主成分Zi在投入與產(chǎn)出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)中的系數(shù)，從而計(jì)算得到投入與產(chǎn)出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)分值，可用如下公式表示：

V=β1Z1+β2Z2+…+βiZiG。

式中：Zi表示主成分的分值，i=1，2，…，n;βi表示主成分的方差貢獻(xiàn)率，i=1，2，…，n;G表示n個(gè)主成分的累積方差貢獻(xiàn)率。

令V投入表示投入績效評(píng)價(jià)指標(biāo)分值，V過程結(jié)果表示產(chǎn)出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)分值。E=V過程結(jié)果V投入為投入產(chǎn)出效率，根據(jù)各農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投入產(chǎn)出效率大小，決定各項(xiàng)目下年度的績效預(yù)算分配系數(shù)[11]。當(dāng)E≥1.5時(shí)，績效預(yù)算分配系數(shù)=1.5;當(dāng)1.5>E≥1 時(shí)，績效預(yù)算分配系數(shù)=1.25;當(dāng)1>E≥0.5時(shí)，績效預(yù)算分配系數(shù)=1;當(dāng)E<0.5時(shí)，績效預(yù)算分配系數(shù)=0.75。最后根據(jù)新的績效預(yù)算分配系數(shù)與下年度原計(jì)劃預(yù)算分配額度，確定下年度新的預(yù)算分配額度。

2 案例分析

將江蘇省2017年實(shí)施中的部分農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目的年度績效指標(biāo)值代入模型進(jìn)行運(yùn)算，得到投入產(chǎn)出效率（表2）。

根據(jù)表2的結(jié)果，得出江蘇省部分農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目2018年度預(yù)算分配系數(shù)（表3）。

通過對(duì)江蘇省部分農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目2017年度投入、過程、結(jié)果分值進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，得到投入產(chǎn)出效率，并據(jù)此判定2018年度預(yù)算分配系數(shù)，以達(dá)到激勵(lì)優(yōu)秀、驅(qū)動(dòng)落后的效果，避免“一評(píng)定全程”產(chǎn)生項(xiàng)目建設(shè)精度滯后、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高的問題。

3 討論與結(jié)論

3.1 通過“獎(jiǎng)罰分明”的預(yù)算分配，提高農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金使用效率

傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金分配一直沿用按申報(bào)計(jì)劃撥付項(xiàng)目資金的方法，干好干壞都不會(huì)影響項(xiàng)目資金撥付，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)與懲罰機(jī)制。因此，項(xiàng)目承擔(dān)單位重申報(bào)、輕管理問題突出，項(xiàng)目建設(shè)成果無法保障，成果應(yīng)用價(jià)值大打折扣。本研究提出的加強(qiáng)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)，并引入“獎(jiǎng)優(yōu)秀，罰落后”的預(yù)算分配方法，激勵(lì)所有項(xiàng)目承擔(dān)單位主動(dòng)強(qiáng)化項(xiàng)目管理，提高項(xiàng)目產(chǎn)出，從而提高農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金的使用效率。

3.2 以定量分值為依據(jù)，提高項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的決策水平

近年來，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)逐步展開，但更多的是采用專家現(xiàn)場走訪與會(huì)議評(píng)審的方式，通過專家主觀判別提出績效評(píng)價(jià)結(jié)果，評(píng)價(jià)結(jié)果影響因素多，無法保障結(jié)果的科學(xué)性和一致性。本研究得出，用主成分分析法科學(xué)測算項(xiàng)目投入產(chǎn)出效率，兼顧過程管理，以績效評(píng)價(jià)綜合分值為標(biāo)準(zhǔn)判定項(xiàng)目投入產(chǎn)出效率，可有效提高項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)決策水平。

3.3 本研究的局限性

本研究以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投入產(chǎn)出效率為依據(jù)，確定項(xiàng)目下年度的預(yù)算分配額度，是提高項(xiàng)目資金使用效率的有效途徑，但仍然存在一定的局限性，如實(shí)施期僅1年的項(xiàng)目無法通過本研究提出的方法達(dá)到調(diào)節(jié)預(yù)算的效果;項(xiàng)目預(yù)算分配調(diào)節(jié)與我國現(xiàn)行的財(cái)政制度存在矛盾，尤其是對(duì)優(yōu)秀項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)無據(jù)可循。

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